调整社区精神健康制度结构，衡平“社会安全”与“权益保障”
将精神健康问题定位为医疗问题还是社会问题，不仅是传统与现代精神病学的学术谱系差异，更决定了精神健康治理模式的不同分野。为了营造出最适合精神障碍群体生存、诊治和回归社会的最佳制度，精神卫生法必须在“公民健康”“社会安全”之间作出艰难的价值权衡，并对法制体系作出适度改良或重构。社区化治理昭示着对精神健康公共性的追求。所谓精神卫生公共性，具体体现在重塑精神障碍者的公民地位并保障其合法权益，而不是将其武断地“客体化”为精神疾病患者甚至剥夺其自由和意志。“去机构化”只是与之相伴生的诊疗模式变革，因此在立法上效仿20世纪70年代意大利著名的以取消精神病院为目的的《巴扎利阿法案》显然不现实。其带给我们的启示莫过于改良传统精神卫生治理模式，立法可以主动地回应精神健康治理的时代转型，从以传统的医院本位的专科模式转型为以服务对象为本位的社区模式。当前，理想模式的社区精神卫生服务意味着在熟悉的常态居家环境中，对精神障碍者提供专门的治疗、全方位的精神卫生照料和帮助，根据其疾病严重程度和造成困难的程度提供相应的照料方案。社区精神卫生服务的突出特点，是以社区专业精神卫生服务为依托、以非专业服务为补充、以精神专科机构为后盾的基于社区的精神卫生服务。[22]以立法的方式，巩固和推进精神健康治理在社会组织的积极参与中实现公共性和社会化，这也正是西方精神卫生改革的重要经验。以精神障碍者权益保障为宗旨的社会化改革，也是国家和地方精神卫生资源的科学化再分配过程。这不仅需要建立与之相适应的制度理念、回归科学的制度逻辑，更需要从国家和地方制度层面改良现有制度和政策，使之趋于合理化和科学化。
英美国家的社区强制治疗制度为我们提供了有益的借鉴。被誉为21世纪英国精神卫生法的一次重大变革的英国2007年精神卫生法案（以下简称《2007年法案》），就增设了“社区治疗令”（Community Treatment Order，简称CTO）制度，这一制度设计的初衷主要是使那些介于未达到痊愈出院条件但已不满足强制住院条件之间的患者，获得更为人性化的服务。CTO制度是此前社区监督诊疗制度（SCT）的实施性制度。《2007年法案》比较系统地规定了适用对象、审核主体、患者权利限制以及治疗令的终止和救济程序等内容。社区治疗令本质上是对于精神病康复者的一种“个案护理计划”，强制居住在社区中的患者定期复诊、接受家访。从患者自身安全的角度考量，社区治疗令制度能防止病情复发或再度恶化，并且能结合社区康复的理念帮助患者更好地恢复、融入社区生活。通常而言，强制住院转向社区护理是精神疾病治疗的绝对趋势，患者在社区中受到的限制比在医院更少，在社区强制治疗能提高患者生活的稳定性。[23]《2007年法案》效果评估显示，因为部分强制住院治疗的患者会出院转向社区监督治疗，所以社区治疗令制度为英国国民健康服务体系（National Health Service，NHS）节省了开支。[24]这项立法合理配置了医务人员专业决策权和司法权限划分，缓解了科学标准与程序正义的“张力”，衡平了社会风险预防与精神障碍者权益保障之间的关系。有关“危险性”、治疗、住院、转入社区或者再度召回的“必要性”等实体问题都完全交由医师判断，司法程序中也不会对这些实体标准的判断进行审查。精神卫生法庭则负责受理和审核决定精神障碍者对CTO的终止申请，以保障其合法权益。
国内学界虽然也呼吁借鉴英美制度建立社区强制治疗制度，而适用对象仍然限定在严重精神障碍患者，缺乏对强制性社区治疗的社会接受性、可行性等问题的必要论证。[25]事实上，我国当代城市社区的生活个体化、组织碎片化、公共性衰落三大困境，严重阻碍了“病重治疗在医院，康复管理在社区”分工治理模式的确立。问题的主要症结是，肇始于1991年的社区建设还未走出单纯依赖政府推动的误区，“社区居民的归属感不强、参与积极性不高，使得社区建设实际上成了政府的‘独角戏’，这是所谓的‘共同体困境’”。“病重治疗在医院，康复管理在社区”的政策话语也曲折地折射出政策制定者对社区概念的“地域性”“行政化”的刻板理解。20世纪60年代，意大利“反精神病学”先驱人物巴扎利阿早年就开创性地将“社区”概念直接植入精神病院改革，积极促进了精神疾病诊疗的开放化，实现了精神医学从“团体精神病疗法”“治疗共同体”到“社区化”精神病院的超越，在其极具开创性的改革中，医院内部出现了精神障碍者经营的餐厅和美发店。[26]巴氏对于“具象化”社区概念的实践超越给我们带来了如下启示：尽管空间功能是社区最重要、最基本的功能之一，然而社区的主体连接功能、社会化功能、援助功能和管理功能对于精神健康的公共治理更为重要。未来立法应当促进构建“功能性”的精神卫生社区，以构建“精神卫生共同体”为主要目标，融贯性地优化和调整法律资源。其一，应当借鉴英美社区精神健康制度模式，尝试建立适应世界卫生组织倡导的均衡性医院—社区服务模式，建立专科医院、社区医疗机构和社会康复机构之间在预防、诊疗和康复的权利义务关系。建议以社区为基础，整合卫生、民政、残联、公安、教育等部门资源，建立工作协同联动机制，提高精神健康服务的连续性，使得精神障碍者能够在社区精神卫生服务体系的各个组成部分之间“自由流动”，防止其陷入无人照护的“盲区”。例如，北京等地通过严重精神障碍患者监护人看护补贴申领工作，强化了卫生、民政、残联、社区居委会、村委会等主体的协调配合，并藉此形成事实上的、相对稳定的“社区治理内部契约”，强化安全管理的同时也保障了精神障碍者的诊疗和康复权益。其二，发挥软法在社区精神卫生法治中的特殊作用。在社区治理中，硬法与软法在社区治理中合理分工所遵循的基本原则是：凡是能够由社区成员自行决定的事务在涉及法律规则时，尽可能地交由软法来调整，硬法应保持适当的“谦抑性”。[27]软法作为社区治理的基础性规范，能够为社区治理活动提供规则依据，有助于确立社区治理的方向与目标。若要实现社区治理的规范化，必须重视和改进软法规范功能的发挥。以地方软法为例，《北京市政府关于统筹城乡卫生事业发展进一步加强社区卫生服务工作的意见》《关于加快发展社区卫生服务的意见》都对首都精神健康治理的总体布局和推进策略提供具体方案；《上海市精神残疾人社区康复机构管理意见》解决有社区康复需求的精神障碍者出院后的社区康复难题方面也发挥了积极作用。其三，立法中还可以引入“虚拟社区”治理的理念，借助智慧医疗建设在互联网、大数据等方面的技术优势，尝试以社区为依托，依法建立为精神障碍者等特殊人群提供紧急医疗救助、健康咨询、位置查询、应急呼叫等多种服务的GPS定位系统平台，发挥信息化平台在信息传递、知识分享、属地管理和安全预警等多方面的功能。