延伸阅读
改革开放初期，许多地级市迫切需要立法权，为本市争取更多更大的政策空间。20世纪八九十年代，地方需要建立本地特色的法律制度，也需要更大的政策突破。获得地方立法权就是一个有效的途径。升格为“较大的市”获得地方立法权后，至少有以下几方面法律意义：①名正言顺，制定规则的层次由“文件”升格为“法”。②建章立制的权力增大了。比如，“文件”不能设定行政处罚、行政强制、行政许可，“法”就可以设定。③“文件”只能执行“法”，而“较大的市”获得地方立法权后，只要不抵触上位法就可以创设法律制度。
二、行政立法的权限
行政立法的权限，是指行政法规、行政规章制定过程必须遵循的条件和可以对哪些事项作出规定的制度。行政立法的权限反映了在宪法安排的国家机构体系中，立法权在权力机关与行政机关之间、中央政府和地方政府之间的分配关系；意味着宪法、立法法及有关法律对行政立法权的限制和约束。行政立法权限包括行政法规的立法权限和行政规章的立法权限两个方面的问题。
（一）行政法规的立法权限
行政法规的立法权限，是指行政法规制定过程必须遵循的条件和对规制事项范围、规制措施等问题作出约束、限制的法律制度。
1.在制定条件方面，国务院制定行政法规应当以宪法和法律为根据。为了把握行政法规制定条件的特点，可以将其与地方人大及其常委会制定地方性法规的情形进行对比。《立法法》第63条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。由此可见，地方性法规制定的前提条件是所谓的“不抵触上位规则”原则，而国务院制定行政法规则必须以上位规则为根据，即所谓“根据”原则。
2.在规定事项方面，行政法规的规定事项主要体现为以下三个方面：
（1）执行法律规定事项，即为执行法律的条文规定，使其内容明确、具体、完整可供操作。例如，《中华人民共和国著作权法》第59条规定，计算机软件、信息网络传播权的保护办法由国务院另行规定。《计算机软件保护条例》第1条规定，为了保护计算机软件著作权人的权益，调整计算机软件在开发、传播和使用中发生的利益关系，鼓励计算机软件的开发与应用，促进软件产业和国民经济信息化的发展，根据《中华人民共和国著作权法》，制定本条例。
（2）实施宪法规定职权事项，即《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权的事项。需要强调的是，首先，必须属于行政管理事项，行政法规不得规定其权限范围以外的事项。其次，必须遵循法律保留原则，不得将专属于全国人大及其常委会的立法事项纳入行政法规的规定事项。
（3）全国人民代表大会及其常务委员会授权事项。专属于全国人民代表大会及其常务委员会的立法事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。授权决定应当明确授权的目的和范围。
基于授权决定，国务院制定行政法规必须严格按照授权目的和范围行使授予的权力，不得将该权力转授给其他机关。例如，不得将这一授权再转授给国务院部门制定规章。根据授权制定的行政法规应当报授权决定规定的机关备案。授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。授权事项制定法律后，相应授权即行终止。
（二）行政规章的立法权限
1.部门规章的立法权限。根据《立法法》第71条的规定，部门规章规定的事项，应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。换言之，部门规章的立法权限，原则上以法律或者国务院的行政法规、决定、命令中对具体事项的既有规定作为根据。也就是说，部门规章一般是执行性或者补充性的行政法律规范，而不是自主性的行政法律规范。在缺乏法律、国务院的行政法规、决定、命令的情形下，国务院部门不得以行政管理需要为由主动地制定和发布部门规章。就规定事项这一点而言，国务院部门规章的立法权限比地方政府规章要小一些。
对涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，首先，提请国务院制定行政法规。一般适用于以下情形：需要制定的事项涉及两个以上国务院部门的职权，但是对它们的职权范围尚有待国务院作出明确划分的；规章中将规定的措施只能由国务院规定或者采取的；法律规定应当由国务院作出规定的；国务院认为应当由国务院制定行政法规的。其次，由国务院有关部门联合制定规章。一般适用于以下情形：需要规定的事项涉及两个以上部门职权，国务院已经对它们的职权划分作出了明确规定的；涉及两个以上国务院部门职权的事项，法律规定由国务院有关部门作出规定的；涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章，国务院有关部门单独制定的规章无效。例如，根据教育法律法规和国务院的有关规定，教育部、公安部、司法部、建设部、交通部、文化部、卫生部、工商总局、质检总局、新闻出版总署联合制定了《中小学幼儿园安全管理办法》，于2006年6月30日发布，自2006年9月1日起施行。(https://www.daowen.com)
2.地方政府规章的立法权限。确定地方政府规章立法权限，要从两方面着手：①制定根据；②规定事项。制定根据包括法律、行政法规和省、自治区、直辖市地方性法规。规定事项有两项：其一，为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。这种基于执行需要制定的规章，既可以是根据法律法规明确要求制定的地方政府规章，也可以是地方政府自己认为有这种需要而制定的规章，但是它们应当都是执行性的规章。其二，属于本行政区域的具体行政管理事项。这是地方政府规章不同于国务院部门规章的方面，即地方政府与国务院部门相比拥有更大的立法权限。
本节引例中，《冬虫夏草管理暂行办法》创设了虫草采集证制度。从内容上看，虫草采集证制度是属于对有限自然资源的开发利用，需要赋予特定权利的事项的行政许可，对此类尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，而行政管理确需立即实施行政许可的，根据《行政许可法》的规定，青海省人民政府的规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。
三、行政立法在法律体系中的效力位阶
在我国现行法律体系内，行政立法的效力位阶及法律适用规则可以概括为以下三个方面：
（一）宪法、法律、法规、规章的效力位阶
宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。
（二）自治条例和单行条例、经济特区法规、规章的效力位阶
自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。
（三）法律规范适用规则
在同一位阶或位阶不明确的法律规范发生冲突时，法律规范的适用遵循下述规则：
1.同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
2.法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决；行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。
3.地方性法规、规章之间不一致时，其处理规则是：①同一机关制定的新的一般规则与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；②地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；③部门规章之间，部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。
4.根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。