维护进城落户农民承包期内的土地承包权益

现行的农村土地承包法规定，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。党的十八届五中全会决定指出，“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。

近些年，农村人口每年进城落户大约1500万—1600万人。由于历史形成的城乡二元结构，原城市居民与农村进城落户人员在经济权利实现上差别较大，进城落户农民完全融入城市将是长期的历史过程。我国经济的周期性波动及中低速增长将成为常态，经济波动影响就业，首当其冲影响的是进城农民。进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，是基于其集体经济组织成员身份享有的财产性权利，在农民进城就业处于不稳定状态时，在承包期内，只要其集体经济组织成员身份保留，就不能剥夺其享有的上述三项权利。如果进城落户农民自愿转让相关权益，应尊重其意愿。

农民进城落户分两种情形：一种是农民个人进城落户，农村还留有其他家庭成员，另一种是举家进城落户。有意见认为，对后一种情形，如果全家在城镇已居住一定年限，有固定住所和稳定收入来源，与所在城市居民无差别地享受社会保障，且已放弃或丧失集体经济组织成员身份，承包期内，土地承包权应退回发包方。鉴于只有集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地的法律规定，非集体经济组织成员退出土地承包权是依法办事。(https://www.daowen.com)

2016年，全国人大农委委托30个省区市和4个计划单列市人大农委对此进行调研，汇总的情况是：16个省区市和2个计划单列市认为，农民全家已在城镇落户，已放弃或丧失集体经济组织成员身份并纳入了城镇社保体系，土地承包权应当退出。10个省区市和2个计划单列市认为，经协商有偿转让，如果撂荒，则强制收回或强制流转。4个省区市认为，退出承包地操作困难，应继续保留承包关系不变。

对此，在制度设计上要有清晰取向，在操作上留出缓冲期，有几个原则：第一，农民进城落户，无论是部分成员或者举家迁入，都不能以退出土地承包权为前置条件，稳定是主基调。第二，农民全家进城落户，纳入城市社会保障体系，丧失集体经济组织成员身份，承包期内，发包方支持引导承包方按照国家有关规定在本集体经济组织内转让承包地，或者鼓励其向其他经营主体流转土地经营权。第三，以何种方式转让、全转还是半转、转让后还能不能再恢复、转让的补偿资金从哪里来等，把选择权交给进城落户农民和本集体经济组织，不代替农民和本集体经济组织作出选择。第四，立法可留出空间，在稳定是主基调且不突破上位法前提下，由省级人民代表大会或常委会作出原则规定并规范必要的程序。这样做，有利于从多地实际出发，因地制宜、分类施策，不“一刀切”；也有利于循序渐进，既解决好当前矛盾又为未来留有空间。第五，严格限制撂荒、改变土地用途及在承包地上建房，违者依法处理。

从地方的试验看，只要补偿到位，有序、自愿转让土地承包权是可以做到的，“有偿”及“补偿水平”，成为承包地能否顺利转让的关键。