北京市人大常委会监督工作的总格局是怎样的？
北京市人大的监督工作之所以富有成效，首先是形成了比较符合实际而且比较先进的监督理念。这主要体现在形成了一个比较合理有效的监督工作格局。对于这个格局可以做这样的表述，即以监督权力运行为核心，以“该做能做、有用有效”为原则，以预算监督和司法监督为两翼，以民生、民权、治理城市病为重点，以各种方式的综合有效运用为方法，以促进依法行政、司法公正、完善首都功能、提高人民生活为目标。这个格局应该说是在多年监督工作的实践中形成的，是客观存在的东西，共包含了六个方面的内容。
（1）以监督权力运行为核心。人大监督是监督什么？对于这个问题，是有不少说法的，但却没有一致的结论。有人主张人大监督是对事的监督，有人主张人大监督是对人的监督。这些说法都有一定道理，但似乎又都不够准确和全面。如果说仅仅是对人的监督，那么管不管事呢？如果说仅仅是对事的监督，那么管不管人呢？这就需要思考。针对这种人大监督中的单一因素论，许多同志进行了思考。思考的结果产生了这样一个认识，那就是人大监督既不是仅仅针对人的，也不仅仅是针对事的，是包括了人和事，甚至是人财物等多个方面的。就是说，它不仅仅是针对某一个单独因素的监督，而是综合公共权力运行中所涉及的各种因素进行的监督。但是，这种说法还需要进一步深化。这就需要我们在监督涉及的各种因素中抓住一个本质性的东西进行概括，这个本质性的东西是什么呢？就是公共权力的运行。这个权力运行，在监督对象中是核心性、综合性、根本性的东西，人大监督就是要抓住这个东西。所以，人大的监督就可以简单地概括为是对权力运行所进行的监督。这就抓住了问题的要害，而且避免了监督中单一因素论的不准确问题。当然，在不同的监督类型，甚至是在不同的监督项目中，这种监督的针对性，特别是重点针对性，又是可以而且也应该有所不同的，可以而且也应该有所变化的。比如，在工作监督、法律监督、人事监督中，这个重点针对性就会有所不同。比如，在对民生问题、司法问题等的不同监督项目中，其重点的针对性也会有所不同。但是，具体的监督对象、监督内容无论如何不同，却有一样是相同的，即都是围绕着权力运行中发生的问题展开监督的。可以说，监督权力运行，是人大各种监督中的共同问题、要害问题、关键问题、本质问题。
（2）以该做能做、有用有效为原则。“该做能做、有用有效”，作为人大工作特别是监督工作的一个原则，提出于2008年。它的意思是，选择正确的事情去做，并且把选定的事情做得有用有效。它的基本思路是面对众多应该做的事情中，要有所不为而后有所为，或者说是用某些方面的有所不为换取某些方面的有所作为，甚至是大有作为。比如说，在人事监督方面暂时难于作为，那就在法律监督和工作监督方面多加作为，在专题调研、议案办理、建议办理方面多加作为。这个原则还有一层意思，就是在可以作为的领域里，在监督的议题方面也要精心选择。比如，北京市人大常委会2012年第一次开展专题询问，就选择了大额专项资金的使用和管理这样一个涉及11个类别、总额达270多亿的题目；在连续4年开展这一主题的监督之后，叫停了某些专项资金的拨付，规范了绝大部分专项资金的使用，取得了非常可观的效果。比如，近10年来办理的30余个议案，都是围绕着垃圾处理、大气污染、水系污染、交通拥堵等破解大城市病和食品安全、养老困境等社会紧迫问题展开的，这些题目究其实质也都是监督性问题。由于这些题目选择的比较准确，产生了很好的社会效果和很大的社会影响。应该说，监督题目的选择，与监督工作的质量和效果关系极为密切。
（3）以预算监督和司法监督为两翼。这里说的两翼，实际上说的就是监督的两大重点领域。预算监督不论从理论还是实践上说，都应该是人大监督的重点领域，司法监督是人大监督工作的另一个重点领域。关于预算监督和司法监督的具体内容，前文已讲过，此处不再赘述。
（4）以民生、民权和治理大城市病为重点。这里讲的重点是监督内容上的重点关注目标。民生问题，关系到千千万万老百姓的切身利益，比如就业问题、看病问题、养老问题、食品安全问题、入学入托问题等，历来是人大关注的对象，十年来的几十个议案大部分与此相关。民权问题，即维护和保障公民的权益问题，历来也是人大关注的对象之一。这个问题，既与监督题目的选择有关，也与立法和决定权的行使有关。比如，2016年，政府希望由人大常委会就小汽车分单双号行驶常态化问题立法，人大经过一年的反复调研（包括引进第三方调查），认为此举法律依据不足，而且公众意见极不统一，就把这个意见予以悬置了。这显然是在现有条件下对于公民权益的一种保护。就监督方面而言，也是如此。比如，利用人大的规范性文件备案审查这项法律监督权保护公民权益就是一例。2015年，在对市民建议审查的政府关于奖励见义勇为条例的实施细则中，发现其中关于将申报时间限制在三个月以内的条款，侵犯了见义勇为者的合法权益，不利于鼓励和表彰见义勇为行为，决定予以取消，从而维护了公民合法权益，保护了当事人利益。针对在监督中大城市病的治理，那就更是人大的重点任务了。这些年里，无论是听取审议专项报告，还是执法检查这些法定监督形式；无论是监督议案的办理，还是监督重点代表建议的办理等，绝大部分内容都是围绕着垃圾处理、水系污染、大气雾霾、交通拥堵等大城市病进行的，而且有些项目一做就是三五年，不见成效决不收兵。应该说，把这些问题作为监督重点内容既是符合客观实际的，也是符合群众愿望的；这样做的结果既见到了实际效果，也获得了广泛的社会赞誉。
（5）以各种方式的综合运用为方法。这里讲的各种方式的综合运用，是北京市人大监督的一个重要特色。它不仅包括各种监督形式的综合运用，也包括各种监督形式和非监督形式的综合运用。比如，听取审议专项工作报告与议案办理相结合，听取审议专项工作报告与执法检查相结合，听取审议专项工作报告与法规制定相结合，听取审议专项工作报告与建议办理和督办相结合，听取审议专项工作报告和讨论决定重大事项相结合，听取审议专项工作报告和专题询问相结合，执法检查与法规制定和修订相结合，执法检查与议案办理相结合等。这些方法的综合运用，使人大监督工作焕发了生机和活力，也给人大监督工作带来了实际效果和广泛影响。
（6）以促进依法行政、司法公正、完善首都功能、提高人民生活为目标。这个问题说的是人大监督的基本目标。人大对政府的监督，核心是促进政府实现依法行政；人大对法检两院的监督，核心是促进司法公正。这两点毫无疑问应该是所有人大共同的监督目标。问题是需要采取坚定的态度、切实的措施、有效的方法去实现它，这一点北京市人大基本做到了。这从这些年里人民代表大会上不断攀升的“一府两院”的得票率可以得到证明。至于通过监督的方式去促进首都功能的坚持和完善，这是北京人大特有的监督内容。在这方面，人大主要采取了专题调研的方式，向政府提出自己的意见，并同时向党委报告。比如2009年关于应对金融危机的调查、2010年关于制定十二五规划的调查、2011年关于推进文化中心建设的调查等都是如此。尽管没有采取监督的形式，但其所蕴含的宏观监督意味还是显而易见的。对于提高人民生活这个目标，已经包括在前述大部分监督工作之中了，无须多说。
应该说，这个关于监督格局的说法，已经把北京市人大关于监督工作的理念体现得比较全面和清晰了。这个监督理念是这十年来人大监督工作的纲领，它体现了北京市人大监督工作的主要方面。在这里，是包含着对人大制度的深刻理解与运作智慧的。
【注释】
[1]柳纪纲：《开展规范性文件备案审查的一些实践和探索》，《中国人大》2017年第20期。
[2]席文启：《关于人大个案监督的几个问题》，《新视野》2016年第2期。
[3]谢文英：《人大联动监督促民生项目落地》，《检察日报》2018年11月17日。