失败的印花税法案与“独立战争”的失败
权力也统治着财产。这就是说：财产的手中并没有政治权力，甚至政治权力还通过如任意征税、没收、特权、官僚制度加于工商业的干扰等等办法来作弄财产。
—马克思
一位法国政治家在评论英国的税收政策时曾揶揄道：“税收的艺术在于从鹅身上拔毛最多而不让它叫唤。”[65]英国是世界上最早完成工业革命的国家，同时也曾是由此造成的贫富分化和分配不公最严重的国家之一。因此，从英国由“税收国家”向“福利国家”的转型过程中，我们可以看到“税收暴政” 如何代表了腐败的政治、如何激化了社会的矛盾，也可以看到税收杠杆如何找到改变社会公平正义格局的关键支点。
1.国王的破产和政府的透支
“18世纪的英国是一个财政国家和战争国家。”[66]政府为了应付战争的巨大军费开支和平衡财政与税收的关系，采取了“透支型”财税政策：先通过政府举债支付战争开销，然后再通过和平时期的征税分期偿债。“正是这种需要成了17世纪末和18世纪初所谓的‘财政革命’的背景”，“发展出了一套复杂的银行和信贷系统”[67]。政府对长期信用的经营使其如同一家“巨无霸”公司，具体做法是：将政府信用分为活期公债（unfunded debt）和定期公债（funded debt）两种。前者是用于临时开销的短期信用，分为陆军债券、海军债券、武器债券等不同类别；后者是一种由特定的直接税做担保的长期信用，在战争结束后赎回成本更加昂贵。
不列颠政府采取透支国家赋税的方式所打的如意算盘是：在战争期间保证了应急所需（短期），在和平时期降低了利率成本（长期）。“这种一边大量借钱，一边大量花钱的双向体制就像是一个风箱，给西方资本主义制度和民族国家本身的发展吹风打气”。[68]如在美国独立战争期间，财政大臣威廉·皮特（William Pitt）于1786年创设了偿债基金（Sinking Fund），并且在随后的7年的和平时期内，用预算盈余成功降低了政府债务。[69]在1793—1815年英法拿破仑战争期间，英国从金融市场陆续筹集了4.4亿英镑的贷款，在战争的最后几年里，英国政府每年借款超过2500万英镑，使得英国在资金上占有了令“拿破仑极为惊诧”的决定性优势。《鲁宾逊漂流记》的作者丹尼尔·笛福在1710年的《公共信用的论文》中说：“因为公共信用是国家的而不是个人的，它既不取决于一件事情，也不取决于一个人……但取决于政府”[70]。此外，正如托马斯·潘恩在1791年所指出的：
公债本身不是金钱，准确而言，它也不是信用。就其效力而言，它在纸面上创造了与借款数相等的金钱数额，通过施加税收来支付利息，从而维持该虚拟资本的生命力，并将年金享受权兑现为市场上流通的书面凭证（纸币）。如若需要给出任何信用的话，就是由人民来支付税款，而不是课税的政府。[71]
表1 英国战争期间的支出和收入（1688—1815年） （单位：英镑）
资料来源：（美）保罗·肯尼迪著，陈景彪等译：《大国的兴衰》，第77页。
透支型政府或者说负债型政府，事实上是在透支民众的赋税。所谓英国崛起中的“金融革命”和“财政—军事国家”的转型，只不过是用民众赋予的公共信用再向民众举债的资本游戏。从上表1可见，不列颠国库从来都是入不敷出的。保罗·肯尼迪在《大国的兴衰》中分析道：“如果国家的证券没有历届议会及其征收附加税的权力作担保”，“那么这场‘金融革命’就很难成功。”因此，当政局动荡、岁入不敷的时候，政府的营税空间和偿债能力难免会受质疑，人们的信心难免受到冲击，进而引发金融债券市场的波动。直至今日，美债危机和欧债危机屡屡将全球经济拉入衰退期的事实，仍在向世人揭示国家财税政策失调乃至失败的巨大风险。
在近代西方的崛起中，“政府与臣民之间在扩大国家征税权方面的制衡特别重要。我们已经看到，每个新兴民族国家都在拼命争取更多的收入”[72]。在透支型财税政策下，为保证战争机器正常转动，政府的第二个办法是被迫采取通货膨胀（发行新货币、银行券、指券等以支付政府账单）的方式来应付。但几乎接踵而至的每一次财政危机都使货币越印越多，同时贬值的幅度越来越大。当英格兰银行无法抗拒政府把贷款和补助金大量汇往国外的双重压力，或者在私人积攒金银和饥馑之年，寅吃卯粮的总危机就将爆发。如1797年，英格兰的银行停止了对私人顾客兑付黄金，而无法兑付的银行券就事实上被转换成了有效货币。结果，“纸镑”的贬值如约而至，其最低线到了面值的71%，直到1817年才回弹到98%。[73]
通货膨胀的潮流延续至今。根据一项从1913年到1958年这45年间货币贬值情况的统计，如果不同国家的个人在45年里每年都拿出实际价值相等的一笔钱储蓄起来，则45年过去后，在瑞士其货币的实际价值还剩下70%，美国和加拿大约为58%，英联邦中的大多数国家以及“英镑集团（sterling bloc）”中的其他成员国可保持在50%上下，在法国和意大利则仅余11%—12%。[74]可以说，今天人们已经把全球范围的通货膨胀潮流视为当然，对其可能具有的掠夺性政策含义也已习惯性地逆来顺受。
人们常说：一部货币史就是一部通货膨胀史。英国人舒克保—伊维林（G. Schuckburgh-Evelyn）的统计表明，1050—1800年英国物价提高了20倍。而据布朗和霍普金斯（E.H.P. Brown and S.V. Hopkins）的统计，在1050年到1980年的930年间，英国的消费物价上涨了308倍。如果分段统计，则在19世纪之前有2个物价飞涨期：
表2 乔治三世执政期间英国南部消费物价指数（1451—1475=100）
资料来源：丁鹄《读西方通货膨胀史杂记之二》。
一是1511—1631年，消费物价指数从97涨到682，120年间消费物价水平上涨了6.03倍，每年递增1.6%；二是在乔治三世执政后的1761—1813年，消费物价指数从614上涨到1881，52年间上涨了2.06倍，每年递增2.2% （见表2）。第一次通胀期是“最硬货币”的通货膨胀（the inflation of the hardest money），即发现新大陆后廉价贵金属涌入欧洲，使得西班牙掀起的物价上涨潮散播全欧，使英国物价提升6倍并不再回复。
第二次通胀期则主要是因美国独立战争和英法拿破仑战争等政治因素而起，政府执行通货膨胀政策，使得物价腾贵、翻了两番。从历史上看，统治者从前嫌金银价值不够稳定，想找到一种稳定的“管理通货”；现在实行管理通货了，又存心使之贬值以便达到自己的经济目的，但却往往发现搬起石头砸自己的脚，每每落得不可收拾的地步。[75]
或许其中的秘密正如哈耶克所说：
“预算需求过去一直是周期型通货膨胀的主要根源”，“如果预算赤字（abudgetdeficit）是通货膨胀的根源，那么财政收入以超过个人收入的比例增加，便有可能因此而弥补预算赤字”。[76]
这无异于公开的掠夺。此外，通货膨胀既有助于政府减轻财政负担，如因提供退休金的沉重财政负担而通过降低币值来“减压”；又有利于为扩大政府的控制权提供重要的理由，如需要有关部门实施导致住房的租金限制措施（rent restrictions）、食物补贴措施以及管制价格和控制开支等。
因此，人们常常将通货膨胀比作吸毒，不过这种累积性通胀（cumulative inflation）烧掉的可是大家的钱，透支的也是大家的未来。人们通常以为英国经济学家凯恩斯（J.M.KeyneS）是个道地的通货膨胀论者。其实直到1930年出版《货币论》（Treatiseonmoney）时，他还是个主张通过管理通货以达到货币购买力稳定的学者。根据诺贝尔经济学奖获奖者费里德曼的研究，凯恩斯死后才发表的最后一篇论文，还可证明他甚至是反对爬行的通货膨胀的。哈耶克更是坚决反对持续性通货膨胀（continuous inflation），因为“即使像每年3%这一似乎小幅度的价格增长都意味着它会使物价水平在23年又6个月中翻一番并可能在一个人一生的工作年限内达致四倍”，“通货膨胀会使中等收入的人士越来越难以靠自己的收入安度晚年；通货膨胀不鼓励储蓄却鼓励负债；而且，通货膨胀经由摧毁中产阶级而在彻底的无产者与富裕者之间造成了一道危险的鸿沟，这可以说是经历了长期通货膨胀的社会都具有的一项可怕的特征，而且也是这些社会动荡不安的根源”[77]。
“财政腐败”意味着政权建设出了什么问题？
17世纪中期，作为拥有最高财政权的英国财政大臣实际上处于被架空的状态，财政部内的几个部门彼此独立，相互倾轧，政府财政来源被分别掌控在几个委员手中。[78]1688年的光荣革命中，重新设置英国财政署以负责监督向国库输送岁入。这是一个或被忽视的重要事件。到1714年，该署被改组为财政委员会。该委员会由首席财政大臣和三个财政委员组成，控制着整个政府的财政运作和维持政府运作的各种资金，其实权掌握在财政大臣手中。后来，首席财政大臣发展成为实际上的内阁首相。财政制度的改革似乎是“在平稳中胜利地完成了，从中看不到任何一条线索”[79]。然而，它却关系到现代政府运作的根基。控制了“钱袋子”，对于治理国家的意义一点也不亚于控制“印把子”“枪杆子”和“笔杆子”。这正是乔治三世急于控制首相任免的原因，因为这就等于控制了政府的“钱袋子”。有了财政控制权，就有了大腐败的可能；反之亦然。可以说，财政腐败是政权建设的致命伤。
对这个在金钱和战争之间崛起的岛国来说，北美独立战争和英法七年战争的一败一胜，带给乔治三世国王的绝不仅仅是一失一得、一悲一喜。“然而战争的绵长和开支的沉重，都使始料未及的，而伴随而来的公共债务的增长速度，更是叫人头晕目眩，甚至吓坏了大多数最繁荣、最富有和最善于理财的国家。”七年战争中，以英国和法国为代表的欧洲两大交战集团，在欧洲、北美洲、印度等广大地域和海域进行了争夺殖民地和领土的战争。在通过政府主导战争构筑商业和贸易霸权方面，“没有一个国家更能响应商人阶级的要求，没有一个国家更能警觉战争的商业涵义”[80]。战后，最终确立了英国的海上霸权。结果是法国和他殖民地的贸易，从1755年的3000万里尔降到1760年的400万里尔。
值得一提的是，英法七年战争（1756—1763年）是法国革命战争前欧洲各主要国家都相继卷入的最后一次大规模战争，包括30余次会战，由于参战国家众多，温斯顿·丘吉尔认为这才是真正的第一次世界大战。然而，正如丘吉尔所说：“没有什么胜利能给这些黑暗的年代增加光明。”[81]这场大战的胜利固然使英国建立了一个空前庞大的殖民帝国，也使英国债台高筑，欠了1.3亿英镑战争债务。此外，1756—1763年，英国在北美的开支达798万镑，而在1740—1775年共支出1619万镑。而英国当时一年的财政预算还不到1000万英镑。战争一结束，英政府就开始遣散海军，并消减海军的军费开支，而1763年七年战争后英国的公债已达国内生产总值的140%。[82]从法国手中抢夺了大片的海外领地之后，为了统治管理新地区，需要舰队和士兵，英帝国开支大大增加。
所幸的是，英国在乔治三世执政后期开始了工业革命，持续增长的经济并没有在腐败的政局中崩溃。比如生铁产量从1788年的6.8万吨猛增到1806年的24.4万吨，到1811年更是增加到32.5万吨。英国的产品出口额也从1794—1799年的2170万英镑增至1804—1806年的4440万英镑。特别是英国生产率和财富的增长，有助于英国政府支付因战争造成的重负。如关税和消费税收入，从1799年的1350万英镑猛增至1815年的4480万英镑，而新征收的所得税和财产税的收入，则从1799年的167万英镑增加到1815年的1460万英镑。这也证明了托马斯·潘恩的观点：“战争在所有地方都是那些参与公共资金的分配与开支的人的共同收获。它是在家园内部进行征服的艺术，其目的在于增加收入；由于没有税收，收入就不会增加，所以就必须为开支制造借口。”[83]
实际上， 英国政府在1793—1815年，从直接和间接税中获得了高达12.17亿英镑的收入。“英国人被课征的捐税超过了18世纪的官僚们可以想象的极限，而且国债几乎增长了一倍”，这使得“版图较小，人口较少”的不列颠勉力承受住了战争的巨大消耗。然而，在1793—1796年的西印度群岛战斗中，由于公共卫生和保障极差使得疫病流行大量减员，付出了昂贵的代价：4万人死亡，4万人丧失了战斗力，这一数字超过了英军在西班牙半岛战争中的伤亡总数，这些战役还至少耗费了1600万英镑的巨额军费。英国的战略既无效果，又如此颇费钱财，因此，当1797年英格兰银行停止支付现金之时，英国海军在斯比特海德和诺尔两地发生了哗变，“这两个事件动摇了、至少暂时动摇了英国整个战略体系的根基”[84]。
因此，政府在举债、通货膨胀之外，不得不采取了第三种最为直接、也是“空前而又不祥的步骤”，即开征所得税（1799—1816年），靠直接税来支付战争费用。但即便如此，国债仍然从1793年的2.38亿英镑，猛增到1816年的8.76亿英镑，而每年的债务偿付额也从1792年的1000万英镑增加到1815年的3000万英镑，这一数字甚至比1792年政府的总支出还要多。[85]而这种举债透支行为的社会后果非常严重。“由于专制政府的真实目标在于税收，一个如此组成的（英国）政府将比直接的专制或完全的自由国家取得更多的收入，因而从利益角度出发，它会同时反对后两者。”[86]我们知道，英国之所以有能力以金本位制度作为最后偿付保证来发行巨额公债，除了金融资本家、银行家作为“战争贩子”的经济支撑之外，还有一个重要的政治原因，即债权人或者说“公债持有人”可以影响代议制政府，和政府博弈议价。[87]
早在1694年，威廉·帕特森，一个之前在西印度群岛积累了财富，定居阿姆斯特丹后移民至伦敦的苏格兰人，向英国政府建议通过银行发行公债来资助对法国的战争，而“最富裕的英国人将成为这笔公债的股东”。这个获批新成立的英格兰银行总督公司有120万英镑的股份，成为历史上第一家“中央银行”。英格兰银行的核心理念就是把国王和王室成员的私人债务转化为国家永久债务，由全民税收做抵押，由英格兰银行来发行基于债务的国家货币。这样一来，国王有钱打仗或享受了。[88]此后，一如罗伯特·布思比男爵所说的那样：“政府可能会更迭，可英格兰银行的行长却永远不会易人。这是一个拥有权力却不承担责任的典型例证。”[89]
接下来，“所有欧洲的王子们一个接一个地因剧增的战争而破产”，如普鲁士王子弗雷德里克·纪尧姆在去世后留给其子弗雷德里克一世一笔2000万银圆的债务。英国公债则在1715年的西班牙王位继承战争后达到了国内生产总值的50%。因此，1752年，大卫·休谟在《关于贸易的论文》中说：公债成为社会的一个重要风险。1770年，亚当·斯密则在《国富论》中写道：在国债积累的某个特定水平上，……尽管经常是通过所谓的偿清，公共收入总是被洗劫一空。
更为糟糕的是，透支型财政政策及其公债的实际效果非常严重，英国学者形象地说：
它像一个漏斗，通过它，主要由居民支付的税收以越来越高的比例，转移到“公债持有人”这一小小富有阶级的腰包中。于是，贫民、小商人和农民的代言人如科贝特（WilliamCobbett），便开始在报刊上发动雷电般的抨击。[90]
这些人实际上是以往国家“包税人”行当的继承者，只不过把过去的包税营生变成了更加稳定、更为持久的放贷买卖。也可以说，过去的包税人就是今天升级版的国家债权人，直接向国民征税的“体力劳动”，演化成了直接向国家放债的“资本游戏”，其劳动强度大幅下降，其利润空间呈几何级数增加。
在近代以前，西欧各国多实行包税制，由包税人代表国王进行征税。如诺斯在《西方世界的兴起》中就曾举过一个例子：“君主以得自税收或关税的岁入充作抵押，而贷方则为意大利人。卢卡的里卡尔迪就是这样在一二七二年至一二九四年借给了爱德华一世（用作征服威尔士和其他军事开支）三十九万二千镑。国王按照惯例把他们的税收包出去。当时关税由贷款人控制作为偿还的一个来源。”[91]在法国，自中世纪以来法兰西王国的财政活动就被一小撮包税人“把持”，“不仅征收烟草税和盐税的包税商贪污受贿，就是那些征收人头税之类直接税的教区税收员、地方税收官也就是假公济私。他们每一个人在将钱交给上一级机关之前，都截留下自己的‘折扣’，每个人还获取当初为购买官职所付代价的5%的利息”。因此，“这样一个松散的、随意凑合的机构从骨子里就是腐败的，纳税人的许多钱财都落入了死人的腰包”[92]。包税制和官僚制结合起来，必然导致效率低下、腐败从生，使得“包税人”成了暴发户。
长期担任英国政府经济官员的查尔斯·达维南特（Charles Davenant）在1689年出版了《论英国的公共收入与贸易》一书，揭示了包税制失败的内在原因。由于“完全的包税是把某种税的全部收入都包出去，只收取固定数额的租金”[93]，必然导致包税人私下从国库中赚取巨额财富。而亚当·斯密也在分析法国包税制后指出：归入政府的税收，还不到所征的一半。
今天的人经常说：金融资本家绑架了政府。这种公开的绑架和劫夺得以制度化，要拜18世纪西欧入不敷出的国王们所赐，他们就如同是将国家的灵魂出卖给银行家的浮士德。而对在公债交易中扮演中介角色的巴林银行（Baring）和罗斯柴尔德家族银行（House of Rothschild）的国际金融家来说，“国家债主”的黄金时代在战火纷飞中到来了。如仅在1794—1804年，向英国的军事同盟国放贷的规模即高达8000万英镑，其直接受益人就是国际金融机构和英国的金融机构。随着1778年荷兰银行的破产，“资本主义的‘心脏’ 最终横跨了北海定居在英国首都”[94]。
2.杀贫济富：少数人对多数人的掠夺
英国“议会治税”体制开启于13世纪。1215年，约翰王在贵族势力联合教师阶层、骑士群体和城市市民的反抗之下，不得不签署了大宪章，明确不经贵族和骑士组成的“大会议”同意，国王不得额外征税的原则。因此，大宪章被称为“英国自由的奠基石”。英法百年战争期间，议会曾在1339年和1344年两次拒绝了国王的增税要求，并迫使国王同意由一个委员会来监督王室开支。1688年光荣革命之后，议会治税、税权分散发挥了重要的经济作用，也为君主立宪政体奠定了基础。
18世纪，英国首相即第一财政大臣，或者说财政大臣是事实上的政府首脑。从中可见财政政策在国家治理中的重要地位。英国不但在世界上率先实现了向资本主义的转型，而且其财税体制和财税政策也适应国家向“财政—军事国家”的转型而得到调整。当时，“所有的政府和政治家们都被如何增加税收，以支付正在进行的和以前进行的战争所困扰。即使在和平时期，维持其军队也要耗费国家财政收入的40%—50%，而在战时，国家支出总额远远超过平时，军费要占总支出的80%甚至90%”[95]。但由于自中世纪以来就形成了“议会拥有税权”的传统，因此国王征税与议会限税的矛盾一直存在。
政府信用和财税健康对于国家崛起及执政安全的意义何在？
18世纪，英国首相诺斯勋爵曾把英格兰银行称为英国宪政的组成部分。亚当·斯密也说英格兰银行“不是作为一个普通银行在起作用”，“而是作为国家的一个大蒸汽机在起作用”[96]。西方经济史家常常将英格兰银行建立、公债发行以及金融业的变革合并称为“金融革命”。而现代初期西欧各国为争夺霸权所频频发起战争，军费和国债的增加导致政府不得不为了避免“破产”而透支公共信用。现代第一个霸主西班牙之所以衰败，在很大程度上是因为承负了一笔相当于10至15年的岁入的巨债，每年需付的利息就大大超过了政府岁入的一半。[97]而英国从17世纪末已经发展成了“财政—军事国家”，到18世纪则中央政府权力得到进一步增强，其基础就是税收管理和金融政策的改革，特别是“政府通过累积永久性国债而筹集借款的能力”。整个18世纪，对外冲突给英国岁入和政府财政施加了巨大压力。西班牙王位继承战争（1702—1714年）、奥地利王位继承战争（1739—1748年）、七年战争（1756—1763年）和美国战争（1775—1784年）期间，军费日增导致政府开支骤涨：18世纪的政府年度开支增加了15倍。从1695到1795年，英国年度债务偿付支出从60万英镑（以不变价格计算）上升到680万英镑，1816年的利息费用是1790年的3倍。这种执政方式的巨大转变，即从传统的“税收国家”向现代“透支政府” 的转变，靠的正是“对国家信用的成功依赖”以及对“政府权力关系的改变”。因此，现代国家为确保避免财政“破产”需要两个条件：“足够有效的筹措贷款的机构；在金融市场上维持政府的‘信誉’。”[98]
不过，正如博林布鲁克在18世纪中期所说的那样，“大不列颠国王是最高的管理者……最高的司法权位于贵族院（即上院）。平民院（即下院）是这个国家（nation）的大陪审团；由他们来决断民族的费用并据此提供补给。”[99]乔治三世一旦通过贿选和收买控制了议会，就等于“回收”了议会治税权，因此其在恢复王权的过程中实行的进攻性军事行动和扩张性财税政策畅行无阻。国债制度特别是中央银行—英格兰银行的成立，使得现代透支型政府找到了财税政策基石和体制转型基础。此后，“对一个民族而言，有可能被强加税收或同意被施加税收但却没有获得对应的公共服务”[100]。
马克思曾经指出，“在中世纪，权力、自由和社会存在的每一种形式都表现为一种特权，一种超脱常规的例外。在这里不能不指出这样一个经验事实，就是这些特权都是以私有财产的形式表现出来的”[101]。如前所述，这种情况在光荣革命之后并没有实质性变化，财产“身家”仍然是政治“身价”的度量衡。18世纪中后期的英国，“贵族院……完全是由世袭财产和世袭名望所构成的；……而且终于成为对一切财产进行再分配之唯一的审判官”[102]。他们利用政治特权和立法控制，将国家的税政政策玩弄于股掌之间，使其丧失了国民收入调节的应有职能，成了权贵阶层进行“合法的抢劫”[103]的法制手段。
因此，英国的赋税结构基本上是农业税逐渐减少，商税和间接税逐渐占主导地位。“岁入增强了统治者的能力，使他们能够精心建立国家机构，将更多的民众纳入这些机构的治理范围内。”[104]随着英国开征商品税和消费税，“看不见”的间接税更容易隐藏在价格里，故而不易引发直接的社会冲突。[105]
贵族在18世纪通过征收消费税把最大的税收负担转嫁给了广大的普通民众。如在1692—1713年的大部分时间里，土地税即土地贵族们所承担的赋税被固定在4先令上。而且，土地税只占到贵族收入的20%，在国家总收入中的比例约只占25%。[106]这使得英国贵族保持了对土地和财富的垄断地位。一个关键原因是，由于贵族地主阶层长期把持政府，长期的低额土地税使得大地主受惠不浅。如1646年全国土地税总共247万英镑，到了1778年可耕农田大为增加，且地租增加了一倍，但全国土地税反而下降到195万英镑。[107]
在那个年代，富有阶层仅仅在国家处于紧急状态时，通常是受到战争威胁时，才会被政府要求捐输财物。类似今天的个人所得税这样的直接税（如古代的人头税）仅仅是对最贫穷的阶层征收，“它会给人带来被认为社会地位低下的耻辱”，因此，在几个世纪里，在对富有阶层征收直接税时，被视为作为国民的代表向国王敬献的“礼物”。[108]正像亚当·斯密所说：
有大财产的存在，就有大不公平的存在。有一个巨富的人，同时至少必有500个穷人。少数人的富裕，是以多数人的贫乏为前提的。[109]
英国政府从18世纪中期起开始重点征收消费税，从繁荣的工商业和消费活动中获取高收益。在那个时代，“英国也深受行政腐败之害。进入18世纪以后，税收官员以其征税‘开支’为借口而索取大量费用，并且在将所征收的资金上交到财政部之前赚取利息，这些都绝非个别现象”。特别是“公共资金被许多经手官员倾吞，税收到达财政部所花费的时间过程助长了机会主义”[110]。那些取代了包税制（tax-farming）下包税人（farmers）的税务官们，几乎个个是“漫天要价”、上下其手的贪渎分子，因为“公家的钱总是黏在经手官员的手头上”。
有一组数字可以提供一个旁证：1708年，在财政机构的4780名全职雇员中，负责消费税的有2247名，负责关税的有1839名。1782—1783年，在全部7222名全职雇员中，负责消费税的增加到4908名，负责关税的有2205名。可以说，从1713年直到所得税创设的1799年，向“沉默的大多数”征收的消费税都比其他税源的地位高得多。
政府如此热衷征收消费税，或许还有另一个隐情，那些可以在议会中因税负而咆哮的贵族如同动物园里的老虎和狮子，相比而言，向老百姓征收消费税，如同剪羊毛、拔鹅毛那样，不会遭到激烈的反对和抗争。
威廉·葛德文依据当时的经济资料统计指出，英格兰的土地税收入比一个世纪前减少了50万英镑，但每年由社会所有民众负担的消费税却比17世纪末增加了1300万英镑。尽管消费税是一种选择税，但却成为让广大民众“分摊”国家税负的一种有效形式。这使得王室和政府的税收政策“乃是一种把富人的负担转嫁给穷人的企图”[111]，也是一种官员偷窃国家的体系。
尽管英国政府曾经尝试对奢侈品（如马车、银器、美发粉、钟表和仆役等）征收直接的财产税，但到18世纪90年代末，“对财政机构的修修补补”已经远远不能解决财政危机。国家的财政状况十分糟糕，截至1783年底，国会拨出的军费中有4000万英镑用途不明，公债达到2.5亿英镑，“政府信誉很低，内阁不受信任”[112] 。关键在于，在“税收法定”“议会制税”的幌子下，“下议院主要管一切公务，因为有关款项的法案只能由下议院提出”，只要控制了下议院，就等于有了独揽税政的渠道。
1793年，英法拿破仑战争爆发。首相皮特曾想用传统的税收如消费税等来支持战争，并从1797年开始对某些奢侈品（马、仆人、发粉和窗户）进行三重征税，即按消费大小和查定所得的多少，依其支付内容分三种进行纳税。但原本计划的450万英镑税入却仅征收到200万英镑，因此，带有所得税色彩的“三级税”在财政上“是一次惨败”[113]。这表明增加消费税是在不恰当的地方征税，把税负转移给了消费者。而大量的英国商业财产是属于制造者，而非消费者，这促使小皮特在“三级税”的阴影里开始研究直接所得税计划，并直接导致了1799年直接所得税的出现。
“累进税制的问题，最终乃是一个伦理问题”，“对个人所得税采取某种累进制，很可能可以证明为是一种对间接税制（indirect taxation）之影响进行补偿的途径” [114]但这出扭转“杀贫济富式”税政的好戏要到19世纪再上演了，在当时，权贵阶层垄断财富和权力的制度依然如故，于是19世纪的人道主义者伦纳德·霍布豪斯依然发出了强烈的质问：“绝大多数人生下来除了他们能靠劳动所挣得的东西外一无所有，而少数人生下来却拥有超过无论哪个有功劳的人的社会价值的东西，对于这种情况我们应不应该默认？”[115]
当时的社会改良者提出了调整税制的温和主张，即“全部的税收负担……应当依‘支付能力’（ability of sacrifice）来分配，而依托累进税率可收所得税的方法能够最好地达致这个目的”。但这种不欲求“改变收入分配制度”的改良计划却遭到了抵制，重则如Turgot所说，“人们应当处决该计划的草拟者，而不应当枪毙这一方案”；轻则如约翰·斯图尔特·穆勒所说，累进税制是“一种温和的抢劫形式”。因此，“先在法国大革命期间，此后又在1848年革命前夕的社会主义运动期间，累进税制都被明确地宣称为一项对收入进行再分配的手段，但却遭到了人们断然地否弃”[116]。可以说，英国当时的税收政策代表的是典型的“少数人掠夺多数人”的政治体制和权贵利益，“垄断、重赋和没收的结果是贸易和商业的衰落。不受皇室影响的仅有领域是教会、政府部门和贵族”[117]。
正如时人所说的那样，少数权贵不断标榜的是：“在我们家庭中延续我们财产的这种权力，……使得我们的弱点屈服于我们的德行；它甚至于把仁爱移植到贪财上面来。家庭财富的，以及伴随着世袭占有而来的（与之最为有关的）显赫名望的享有者，就是这种传递过程的天然保护人员。”[118]这种“传递”和分配国家财富的过程，打造了扭曲的税收杠杆，事实上传递的是政策腐败的余波。
托克维尔则以18世纪臭名昭著的《谷物法》等法令实施情况为例，一语道破了乔治三世时代英国税政以及王室政府执政方式的内在弊端：
英国的立法常为富人的福利而牺牲穷人的福利，使大多数权力为少数几个人所专有。结果，今天的英国集极富与极穷于一身，其穷人的悲惨处境与其国力和荣誉形成鲜明的对照。[119]
“税改杠杆”如何扭转社会严重不公和缓和“腐败观感指数”？
19世纪末的英国税改引起巨大反响。1894年，在自由党财政大臣哈考特主持下，自由党内阁开始征收遗产税。尽管这次税率只占拥有100万英镑以上家产者财产总量的8%，但权贵们恨之入骨，称自己经受了“比置身断头台和吊死在路灯杆上较为缓慢、较少痛苦的毁灭”。此后，1909—1914年该税率增加到15%，1919—1930年达到40%，1930—1934年增至50%，1939年涨到60%。由于税款需付现，如一些地主筹集不到应付的巨额税款，则可最长延期8年付款，但须支付8%的欠税年息。对少数权贵阶层而言，遗产税“旧伤未愈”，又添上了“一战”期间加征累进所得税的“新伤”。该税种的主张者提出，要运用国家立法力量和行政职能调整社会财富分配和消费，“剥夺有产阶级不劳而获的收入，用来增加工人阶级的工资收入或增加公共收入”，如设立养老金制、社会保险等提高社会消费和保障水平。进入20世纪，新自由主义理论家强调，政府征税时要将“劳动所得”和“非劳动所得”区分对待，对作为维持生活和生产必需的劳动所得，政府不必过多征税；对与社会生产脱节的非劳动所得，政府应征收高额税收，而且首当其冲应当针对那些靠不动产维持优裕生活的地主阶级。“税收杠杆”立竿见影，土地权贵的财富垄断局面迅速扭转。1809—1879年，英国88%的百万富翁是大地主，到1880—1914年，同一比率下降到33%并持续下滑。1923年，第17任德比伯爵抱怨道：“眼下税收如此之高，或许我应该称自己为政府的收税人。”[120]针对少数人的税改调控，对缓解多数人对社会的不满起到了作用，也使人们对英格兰政治和政府的“腐败印象”有所改观。更重要的是，“绝对税率（the absolute rates）的这种变化，当然彻底改变了这个问题的性质，使其不仅在程度上发生了变化，而且在性质上也发生了变化，……而累进税制的支持者们也开始转向诉诸最早对它的那种证明，亦即视其为一种能使收入得到更加公正分配的手段”[121]。 换言之，税收政策具有了更大程度上的公平政治含义。
生活于乔治三世治下的著名诗人雪莱（1792—1822年）素来十分关心时政，他在观察研究了1784年以来贵族骤增和政府腐败的基本政治格局后，十分深刻地指出了腐败与税政之间的内在联系：本国代议制度的“不完美体制” 造成大权旁落，“少数贵族分子”掌控的政府改变了威廉三世的大臣们创设的、靠贷款来增加税收的办法，结果造成了巨额的公共债务。他对忝居高位的所谓“无畏亦无瑕疵”的贵族深恶痛绝，认为他们是专干琐屑勾当的奴才，要不是靠债款的赌博，就是靠为政府效犬马之劳，或是干些邪恶的营生而获得了“公众债主”的称号。这些“少数派”并非是“文明社会的哥林多式建筑上的柱头”，反倒是只会损害华丽雕塑的“芜莠杂草”[122]。
问题在于，当少数人成了“公众债主”，当掠夺性税负政策无法改变，那么，作为社会税源“基数”的多数人只好沦为入不敷出的债务人了。值得一提的是，英国自第二次世界大战结束以来的发展极大地强化了所得税的累进性质，以至于整个税负都具有了累进性质；此外，在补贴和服务方面，通过对公共开支所做的再分配，使得社会最低阶层的所得也增加了22%。(https://www.daowen.com)
3.一次失败的税改
英国本土的税收弊政，不仅是国内骚乱的根源，还最终点燃了北美殖民地一场抗税风暴的火苗。正如托马斯·潘恩所说：“回顾英国政府的历史，关于其战争和税收，任何一个观察者如果不是因为偏见而盲目，或者因为利益而歪曲，都会宣布税收不是为了支持战争而进行征收，恰恰相反，战争是为了税收而发动的。”[123]从某种程度上说，从免税到征税、从轻徭薄赋到税负高压，最终把北美的殖民者逼上了独立革命的道路。
1607年，英国弗吉尼亚公司在詹姆斯敦（Jamestown）建立起第一个北美殖民地。从17世纪初叶到1733年，英国人先后在北美大西洋沿岸殖民并建立了十三个殖民地。尽管一个半世纪里英国在北美获利甚丰，但在18世纪60年代之前，美国从未在北美殖民地真正行使过税权。英国在北美的官僚们常常苦于无处领取薪水，如北卡罗来纳总督加布里埃尔·约翰逊在1746年写道，自己的薪水拖欠了8年；在南卡罗来纳，英国政府还被迫从西印度群岛的税收中付给总督薪水。[124]七年战争后，英国虽然债台高筑，但为了庇护北美殖民地，作为母国还要派驻1万名士兵，以对付印第安人和法国人，这给英国国库造成了超过42万英镑的支出，以便维持军队和弥补殖民地的行政费用。[125]
殖民地的经费亏空充其量只是帝国财政堤坝的小“管涌”，更大的财政危机时刻影响着不列颠国王的睡眠和心情。因此，除了挖空心思搞到稳定的国库岁入，实在无法令大不列颠王国政府正常运行。因为“作为一个合法使用强制力的垄断者，国家可以扩张它的影响范围，使之远大于最小国家的影响范围”[126]。从17世纪开始，枢密院开始下设处理专门事务的常务委员会，机构不断增多，随之人数不断膨胀，而行政官员的薪俸、年金等各项收入都必须由王室政府来提供。[127]不堪重负的王室也早已开始明码标价出售贵族头衔。在都铎王朝时期，国王就曾经利用宗教改革的名义掠夺教会和修道院的财产，并通过征收教士首年俸和什一税来增加王室岁入，因而被史学家称为“掠夺的时代”。[128]据美国学者劳伦斯·斯通统计，仅在1603—1629年，国王和近臣就从卖官鬻爵中获利62万英镑，但这点收益对于缓解财政困难无异于杯水车薪。[129]
在谈到中国古代实行捐纳买官制度时，有人指出：“捐途多而吏治益坏，吏治坏而世变益亟，世变益亟而度支益蹙，度支益蹙而捐途益多，是以致乱之道。”[130]这种“卖官越多，政府越穷”的悖论，在彼时不列颠已成积重难返之势。到了乔治三世执政的时代，尽管王室财政入不敷出已成常态，但迫于敕封爵位的泛滥和反对派的压力，靠售卖官爵弥补岁入不足已不现实，以至于18世纪90年代上院新封的50名贵族中，仅有1人属于破例拔擢。换言之，他必须找到能够让自己安心“索取国家岁入剩余”的那个人。
因此，当“帝师”布特伯爵为了填补政府的财政窟窿而实行臭名昭著的“果酒税”，遭到英伦人民强烈反抗而垮台后，“国王之友”派干将乔治·格伦维尔在1763年上台，陷入了“治国先治税”的习惯性思维。这个由帝师推荐、国王钦点的继任首相，背负着沉重的帝国财政负担，产生了一个“想当然” 的想法：羊毛得出在羊身上，即英国作为宗主国保护着北美，那么殖民地就应担负一些赋税。于是，一种强制性、强硬派的格伦维尔税收政策应运而生了。
1763年，格伦维尔在乔治三世的支持下，通过议会发布法令，在哈利法克斯建立海事法庭，以打击北美商人走私，并进行关税征收。此后，通过1764年《糖税法》、1765年《印花税法》，格伦维尔政府运用宗主国的治税权对北美持续施加高压，造成了18世纪中叶的巨大历史转折。
尽管人们普遍认为，格伦维尔智识粗浅、思维迟钝，但其仕途却反倒比大多数“明白人”顺利得多。在乔治三世继位之初，他仅担任海军司库，但在布特晋升为首相时荣升国务大臣，并在布特离职时成为其继承人。不到3年实现三级跳，格伦维尔主要是靠家族势力和优越的贵族社会关系。
格伦维尔家族是白金汉富有的地主，有贝德福公爵的强大选举势力作为后盾。一个化名为“朱尼厄斯”的人在匿名信中写道：“我敢说，他收买并出卖了全国的一大半代表！”[131]他叔叔科巴姆勋爵让他以格伦维尔家族控制的选区之一白金汉的议员身份进入议会任职。在以后30年里，他一直占据着这个职位。他在36岁时同托利党的温德姆家族的一个成员结了婚。乔治·格伦维尔的弟弟是埃格雷蒙勋爵，更重要的是，他妹妹赫斯特嫁给了政坛强人威廉·皮特。而且，格伦维尔还是个十分善于缔结姻亲网络的贵族家长，他的7个子女中，不仅出了2个伯爵，还有4个与贵族结成秦晋之好。到了第三代，格伦维尔家族的贵族亲戚有增无减，它与坦普尔、皮特、利特尔顿等家族结成了一个著名的亲戚关系网，“其中每一个成员都会尽力照顾其他成员的利益”[132]。同时代的人甚至形象地将其家族比作是“一窝贪得无厌的鱼鹰”。
乔治三世即位后，格伦维尔迅速同国王的两大宠臣布特勋爵和腓特烈·诺斯结成联盟。之所以用这支“鱼鹰家族”的代言人做首相，或许是面临政府破产的乔治三世急于让忠心的格伦维尔为他平衡赤字。而且，乔治三世发现他是起得最早、睡得最晚的大臣，每天花费大量时间来研究工作的细节。“在英国曾支撑着政府行政部门的那种贪婪”[133]面前，格伦维尔似乎显得手脚要“干净”得多。
历史有时候是惊人的巧合，在1806年小皮特去世之后，格伦维尔之子威廉·温德汉姆·格伦维尔受命组成了所谓的荟萃内阁（1806—1807年），然而由于乔治三世要求小格伦维尔内阁就天主教解放问题[134]做出一个有约束力的宣言，结果导致了激烈的关于内阁负责制的性质的讨论。[135]这个内阁维持了14个月，被国王乔治三世称为天主教徒的格伦维尔辞职了。他说：“我因摆脱首相职务而感到无限的快慰。”不同的是，如果说小格伦维尔首相只是在宗教政策上与国王持有不同政见，那么，老格伦维尔首相则是在对国王的亦步亦趋中犯下了弥天大错。
不怕遇到笨蛋，就怕遇到无比认真的笨蛋。在乔治三世的权力大幕徐徐拉开之后，“格伦维尔拒绝充当‘幕后大臣’的角色”[136]，曾担任海军司库的他开始了自己的税务“精算”，因为只有“开源”才能恢复财政平衡。他反复向乔治三世说明了增加殖民地税收的计划，在一次口头汇报的时候，忍无可忍的乔治三世把他轰走了，原因不是计划本身，而是厌恶他的啰里啰唆和没完没了。[137]他所津津乐道的无非是这样几个问题：向谁收税？用什么名目收？收多少？
首先，安内加攘外，磨刀霍霍砍向殖民地。当时，由于国家被战争绑架，英国本土税负高达20%，人均已达12—18先令，只好把目光投向殖民地。而且，英国议会有着对高税收的警惕传统，“对于下院议员来说，牺牲他们的生命要比打开他们的钱袋容易些”[138]。在相当长的时间里，英国更多的是依靠直接税而不是间接税，如英国的土地税在18世纪大部分时间里没有任何特权阶层能免交，以及“无形的”对某些基本产品的货物税等。[139]
然而，史料表明，17世纪末之后英、法两国的赋税总额分别为1500万和1600万英镑，但当时两国国民生产总值分别为6800万镑和16000万镑。也就是说，赋税总额各占其国民生产总值的20%和10%，当人们“看到英国臣民缴纳的巨额贡赋之后，应该认为生活在法国真是大幸”[140]。因此，“税收官的粗暴行为给他们自己造成了可怜的形象。每个英国人的家就是他自己的城堡”[141]，以抗拒收税官的横征暴敛。相比之下，殖民地的内部税向来很轻，人均不过3先令，只有约英国本土1/5。
其次，征收关税。蹩脚的税务理论家格伦维尔认为：一来关税不是人头税，应该不会犯众怒。因为殖民地为避免移民“用脚投票”跑到别的殖民地，形成了轻徭薄赋的特殊传统，通常一年每100英亩土地才交2至4先令，几乎是象征性的。二来殖民地海关管理混乱，走私严重，关税大量流失。如果加强管理，打击走私，调整税种，一定能带来可观的收益。因为就当时的情况看，北美殖民地将因税政问题与英国“专制主义”发生对抗，似乎难以“从纯粹的物质要求来解释他们对伦敦的挑战”，“他们谴责的税收只占贸易额的3%，而且殖民地的国内生产总值已经占到英国的一半”[142]。
1764年，格伦维尔政府正式颁布《种植地条例》（也称《食糖法案》）。这个法令取代1733年的《蜜糖法》，本质上是一部贸易保护法案，禁止进口外国的甜酒，并对进口的蜜糖征收附加税。为弥补西印度群岛种植者的损失，将外国所产食糖关税从每112磅5先令提高到1镑2先令；此外，对于酒、丝绸、咖啡以及其他奢侈品都要征税。英国朝野左看右看，上看下看，觉得这些税负担不重，又主要是针对外国产品，应该没什么大问题。但是，他们高兴得太早了，“1764年的《食糖法案》开启了一场法律、政治和经济战的序幕”[143]。
政治是现实的，现实是残酷的；税政理论和税收实践是两码事，海军的司库和国家的财务是两码事，格伦维尔的“税法新政”遭遇了彻头彻尾的失败。
从财务上看，他高估了帝国的关税收益。原来估算每年收益可达4.5万英镑，但实际远低于这个数字，就是到了1768—1771年，每年进口糖蜜关税还仅有1.4万英镑。
从实践上看，他低估了北美走私商人的抗税动机。食糖在北美是一项大宗走私商品，新英格兰的商人十之八九是走私商人。对于当时的北美首富汉考克家族来说，原来每年自家的产业要从法属西印度群岛进口150万加仑的蜜糖，按食糖法的规定，这一项他每年就要交3.75万英镑的税。但是如果没有食糖法的话，他只需用2000英镑来贿赂税吏，两者的差距是3.55万英镑。
1754—1763年，英国在北美13州的总支出，平均每年也只有30万英镑，这可是包括“七年战争”战时费用在内的额度。可见3.75万英镑是一笔多大的巨款。马萨诸塞1690—1702年几次发行纸币，总量也只有8.2万英镑，由此也可以推断3.75万英镑是个什么量级。而且，殖民地商人需要赚取硬通货以偿还英国债主，唯一的办法就是用他们的货物在西印度群岛的法西两国属地换取糖浆。因此，《食糖法案》在“大西洋两岸都出现了不能令人满意的后果”，英国商人也担心他们的美洲债务人出现“金融方面的新波动”[144]。
在巨大的利益鸿沟面前，格伦维尔的税务新政不流产才怪。当《食糖法案》酝酿之际，北美就开始请愿了。公布后抗议之声此起彼伏，响彻北美。马萨诸塞等8个殖民地议会通过了抗议书。
税收不够，那就再辟税源。格伦维尔和他的助手查尔斯·汤森德绞尽脑汁，想到了印花税。
1765年3月，格伦维尔政府颁布《印花税法》（Stamp Act），开始向包括北美的殖民地征收直接税。无怪乎18世纪爱尔兰著名思想家乔纳森·斯威夫特曾经讽刺说：英国统治者和伦敦的议会政客们是“用商店老板惟利是图的精神为别的民族制定法律”[145]。
印花税是历史上非常有名的法案，该法案规定一切印刷品、报纸、海报、小册子、执照、租约、法律文件、船只入港证、学生毕业文凭、扑克、广告等都须加贴印花税票。1765年11月1日《印花税法》正式生效。这个法案在英国议会讨论时几乎没有经过辩论就通过了，因为一来格伦维尔计算过，这个税说起来很大，实际很轻，人均仅有1先令，税额很小；二来所征税款完全拨归殖民地防务、保护与安全之用，英国不从里面拿一分钱。但仅此一项法令，估计可使英国在国内印花税总额30万英镑的基础上，每年再增加约5万镑收入。
然而，这个税收法案犯了众怒，因为这是一种对所有人的人头税，开了一个“在殖民地征收直接税”的坏头；而且，印花税必须以黄金交纳，使得殖民地商人更难以黄金来弥补对英的贸易逆差。因此，北美殖民地掀起了抗税潮。那些分发印花的税官还受到袭击，他们的办公室和家宅遭到抢劫。人们用柏油涂在税吏身上，黏上鸡毛，游街示众。一些革命性组织如自由之子社、自由之女社在各殖民地纷纷成立起来，同英国官吏开展持续斗争。尽管当时英国在北美征收的多为间接税或关税，甚至算不上苛捐重税，但乔治·华盛顿在《印花税法》公布之后写道：
《印花税法》激起了殖民地人民当中爱思考的人士的议论。他们认为这种违反宪法的征税方法是对他们自由的卑鄙进攻，而且大声疾呼地反对这种侵犯人民权利的行为。[146]
这种事态发展的后果无疑相当严重，正如托马斯·潘恩在批评19世纪中后期英国财政政策时所指出的：“一件事情在源头处是错误的，后续修正并不能使它正确；常常也发生这样的情形，那些后续的修正以一种方式所产生的危害正好抵消了以另一种方式所产生的益处。……补救方案将变得和病症一样坏，甚至更糟。”[147]由于格伦维尔的北美税改“在源头处是错误的”，其后招致更大的挫败和更糟的结局只是时间问题。
4.政策失败的代价：失去一个后来叫美国的地方
埃格特森认为，统治者需面对三方面的制度约束：“第一个因素来自国内外的竞争对手，即取决于统治者被替代的可能程度。由于各集团之间替代可能性有差别，因而他们抵制征税的能力就有差异，结果统治者采取价格歧视，这显然是理性的。第二个因素源于国家代理人的投机倾向，而国家不得不雇佣他们来提供公共服务和收税。第三个因素涉及各种度量成本，特别是度量税基的成本。在上述三个条件约束下统治者使自己的福利最大化。”[148]格伦维尔的一个试图使政府岁入最大化的失败税改，最终招致不列颠在一个近于不毛之地的北美殖民地上蒙羞。
独立战争原本是一场毫无悬念的赢家游戏，因为北美殖民地没有常备军，华盛顿要把居民组成的队伍“改造成正规军”和“保障军需”[149]都举步维艰。然而，乔治三世的军队在七年战争中打赢了法国正规军，却在北美殖民地输给了装备和人员良莠不齐的游击队。这就是政策失败的典型案例。
英国政府的北美税改失败，其原因是多方面的，但以下三个方面至关重要：
—乔治三世和“国王之友”征税派一意孤行，缺乏强有力的纠错机制
格伦维尔被公认“胆大有余，见识不足”，当他强推北美新税政的时候，从来没有认真评估过其可能的负面政策效果。公布《食糖法案》时，他只是宣称“把国家的收入提高……用于支付对殖民地的防务、保卫和安全的开支是正当的和必需的”[150]。当1765年《印花税法》以205∶49的压倒性优势在下议院获得通过后，格伦维尔的新政“快感”膨胀到了极点。殊不知该法一出，引燃北美一片抗税之星火。
更麻烦的是，格伦维尔还是个“用暴政推行税政”的“立法狂”，迷恋于用政策“组合拳”来实现个人意图。格伦维尔政府在《食糖法案》实施同年还颁布了《通货条例》，禁止北美殖民地发行纸币，这虽然有避免英国债主在北美的债务贬值的效果，却引发了殖民地的经济衰退和巨大抗议浪潮；在颁布《印花税法》的同时颁布《驻兵条例》，规定北美驻军在住房不够时可占用公房和民房，老百姓必须无条件提供食宿，为“谁不交税，就住谁的房、吃谁的饭”埋下伏笔。
用今天的话说，一个政策刚出台就行不通，马上再用新法案来“找补”，用叠床架屋的办法来推行新政，至少说明：一来政策的预研究不够科学；二来对政策的施行后果准备不足。比如，北美殖民地的抗税风潮，很快就形成了祸及本岛的蝴蝶效应。“任何一种有关社稷安危的国家政策的成功与否、绩效大小取决于各种主客观的因素。”[151]除了时机、背景、愿望、动机之外，具体操作原则和实施方式上的处置不当常常导致统治者的安邦定国大计彻底失败。其实，富兰克林与理查德·杰克逊在1760年出版的《论大不列颠拥有殖民地及兼并加拿大和瓜德罗普的好处》一文中就已建言：“美国市场通过消费英国的工业品将为英国工人提供更多的就业，并且将使母国的人口增长十倍。”[152]
英国政坛并非没有明白人，如沃尔波尔早就提出在殖民地课税是最为敏感的问题，并说自己不敢触动这根神经，因为“只有比我大胆而且不那么赞成通商的人才会冒险采取这种措施”。按照他的见解，与北美殖民地通商，扩大英国制成品的输入，肯定会有一半利润流向英国国库。沃尔波尔不无精明地说道：“这也等于向他们征税，不过征税的方式更符合它们自己的宪法和法律而已”[153]。但在北美掀起抵制英货运动后，英国对北美贸易急剧下降，造成大批工人失业，如曼彻斯特每10个工人中就有3个被解雇。结果在英格兰本土，“英国商人是最有效的反对势力，他们发现法案影响他们收回商业债款，于是攻击它违背大英帝国的真正贸易利益，并说它是对殖民地财力的威胁”[154]。特别是北美商人和企业主扬言，印花税不除，欠款不还。这些欠款可不是小数字，高达400万英镑，超过当时英国和平年份国家财政预算的一半。这些欠款不还，许多英国老板将遭遇灭顶之灾。
罗伯特·布思比男爵说过：“一名政治家的成败取决于其结果。他的政策如果失败了，那么他就得下台。这也许是不公平的，但这仍然具有合理性。”[155]由于税政失败，短命的格伦维尔政府倒台了。
正如孟德斯鸠所说：“不断有经验告诉我们，每一个拥有权力的人都易于滥用权力，并尽其最大可能地行使他的权威。”[156]尽管格伦维尔在北美殖民者的抗议高潮中被迫下野，但英国政府却一直延续着错误的高压政策，而且愈走愈远。
1765—1766年的罗金汉政府虽然宣布废除了印花税，但却不甘心失去北美控制权，于1766年3月18日发布《公告令》，声明英国有权处置殖民地的一切事物，为后来的汤森德强硬治税提供了口实。
继罗金汉后出任首相的老皮特由于常患中风而大权旁落，财政大臣查理·汤森德实执牛耳，并于1767年敦促议会作出几次法令，对北美征税，史称《汤森德法案》。汤森德曾在下院演说中公然宣称：“我不知道国内税与外地税有任何区别，它是没有差别的区别，完全是胡扯；如果我们有权课这一种税，就有权课那一种税”；“我敢征税，我就要这样做”[157]。其中，1767年6月29日的一条税法规定，对输入北美的玻璃制品、纸张、铅、茶叶、颜料等皆课以进口税，并且英国关税官有权进入北美殖民地的任何房间、堆栈、商店、居所及其他地方搜查违禁品及漏税走私货物。
接着执政的首相格拉夫顿公爵如出一辙，任命在税收问题上态度强硬、不肯妥协的希尔斯波洛为北美事务大臣，他们于1768年7月6日通过议会发布《枢密院关于建立四个殖民地附属海事法庭的命令》，规定在哈利法克斯、波士顿、费城及查理斯顿设立海事法庭以处置漏税走私事宜。同时，英国政府派出14艘军舰到波士顿行使法令。[158]
等到1770年诺斯勋爵执政时，北美殖民地对宗主国的高压税政已经到了忍耐的极限。其实，诺斯刚刚上台的时候，鉴于北美人民的强烈不满情绪，为缓和矛盾，曾取消了除茶叶之外的全部商品税，仅保留了对茶叶每磅3便士的征税，但这已经于事无补。1770年4月，北美抗税风潮日甚一日之际，英国政府不得不取消了所有的汤森德税项，但内阁仍然以5∶4的票决保留了茶叶税以显示君权国威，并象征着英国议会对殖民地的征税权。征税派的总后台乔治三世支持更强硬的措施和更大的税压：“木已成舟，殖民地必须屈服或者胜利。”
—国内政局动荡，两党政治矛盾激化，给殖民地的抗议提供了“机会缝隙”
18世纪英国著名法学家布莱克斯通曾有过一个著名的机械类比，将国王、贵族院和平民院比作“力学上的三种不同力量”，它们“联合推动政府机器朝着一个方向，不同于任何一种力量的自身运动将指向的方向；而是同时朝着一种每个单一力量都有份、却是由所有力量共同形成的方向”。这种僵持格局在德·洛尔米于1771年出版的《英格兰宪制》一书中被称为“均势（equalibrium）之美德”。然而，一旦这种貌合神离的利益政治格局遭遇巨大外部冲击，往往会迅即显露出分崩离析的丑态。在风雨飘摇之际，英国国内就北美税政分化成两大政治派别。而“政府的不稳定以及联盟的流动和争吵也模糊了谁对什么负责的这一认识本身”[159]。
“英国的混乱和英国政府对帝国的管理不当也与此有一些关系。”[160]征税派基本都是“国王之友”，力主保持“强权硬征”的帝国权威。免征派以老皮特、罗金汉、伯克、福克斯等新老辉格党人为代表，主张政府停止课税、与殖民者握手言欢。埃德蒙·伯克（Edmund Burke，1729-1797年）在美国革命前夕，一再呼吁撤销为殖民地人民反对的《印花税法》，希望英国作出让步，与殖民地和解，并且“把爱尔兰人式的抨击的矛头指向乔治三世的美洲政策，指向他的大臣因而实际上也就是指向国王自身”[161]。因为，“格伦维尔内阁被指责为不得人心的比特勋爵的影子”[162]，而比特（即布特）勋爵正是国王的老师和太后的情人。只不过，这样“刺耳”的声音乔治三世是充耳不闻的。
1765年印花税法公布时，老皮特也曾大声疾呼，声称“美洲人是英国人的后代，不是英国的杂种”，应当加以公正对待，将印花税即刻取消。[163]这些来自国内上层的抗议之声，使得格伦维尔如坐针毡，甚至有失体面地公然责难：“美洲各殖民地敢于煽动叛乱，根子在本议院的派系。”
由于两派斗争日趋激烈，逐渐分化为“宫廷党”和免税派两大阵营，成为两党政治的雏形。一方面，“宫廷党”即征税派在乔治三世的支持下玩火自焚，最终在世人面前丢尽了脸；另一方面，免税派在反征税的论战中更加团结一致，初步形成了针对国王为首的“宫廷党”的党派理论。“政策是交易的结果，交易的一方是统治者，另一方则是构成政治实体的形形色色的集团。”[164] 这些理论与殖民地的激进派相互呼应，使得乔治三世的北美治税权逐渐丧失了合法性。
—政治腐败与横征暴敛激发出北美殖民者的“身份焦虑”和独立意识
18世纪60年代以来，英国政府为显示其权威，再三对北美施加税压。在英国税收政策的刺激下，北美殖民地人民的族群意识被逐渐“培养”起来。或者说，正是宗主国越举越高的治税铡刀，激发起原本分散自治的殖民地议会和民众反抗“外来”经济压迫的共同心理和普遍情感。此外，“英国国内政治的紧张关系导致大臣们将殖民地总督的职位作为报酬赐给那些紧跟他们的人，而那些人对管理殖民地既不胜任，也毫无兴趣。这些挂名总督（例如弗吉尼亚总督）往往只是领干薪，而把实权交给代理人。所有这一切造成英国政策含糊不清、犹豫不定，因而为美国形成有效的治理中心开辟了道路”[165]。
在此之前，小约翰·亚当斯一直“为不列颠人这个称呼感到无上光荣”，然而印花税打破了他的昔日梦幻，自己如同被“高傲的英格兰”抛弃的可怜的孩子。
1765年10月，南卡罗来纳的克里托弗·盖茨登在反印花税集会上慷慨宣称：“现在没有什么新英格兰人，没有纽约人，在北美大陆上的是我们美国人！”1771年，菲利普·福莱诺以《一首献给美国日益增添荣耀的诗》，将“America（美国）”这个词确立和沿用下来。而早在1764—1765年，弗吉尼亚议会已作出决议，认为未经同意和没有自己的合法代表，人们就不应交纳英国议会强加在自己身上的税务。1769年，弗吉尼亚议会所通过的一系列新法案中，断言弗吉尼亚人有征税权，引发了其他殖民地的迅疾响应，表明治税权问题已从经济政策转向政治斗争，反英意识日渐清晰。[166]甚至可以说，正是英国政府失败的税收政策催生了一个未来的合众国。
其实，为了推行《食糖法案》，格伦维尔政府规定持有空白拘票的皇家官员，有权搜查嫌疑的房舍，这已经触及了“美国人”的底线。格伦维尔自以为这些“强权治税”的施政理念很高明，但在北美人眼里，英国政府成了欺压殖民地的暴政策源地，军队成了侵犯人民自由的暴徒集团，税官成了不择手段的地痞无赖。
正如雪莱所鞭笞的那样：“英国政府从建立之初到现在，其变化的方式证明它目前的形式是不断适应已有原则的结果。这种变化一方面表现了人民为了争取自由而进行的持续的斗争；同时也表现了……把土著的产业分配给了寡头集团，这种寡头统治从来没有间断过加紧压迫、鼓励愚妄和专制的努力。”[167]一开始，“美洲的精英反感伦敦的‘腐败’，但由于历史先例的教训，他们担心被这个腐败政府镇压”。因此，富兰克林等人还代表殖民地到英国枢密院进行辩护，但最终不得不在现实面前“放弃了同这个腐败政权联络的念头”[168]。
说到底，乔治三世国王的破产，除了经济上的象征意义之外，还有政治上的连锁反应。1757年，被乔治三世派往美国的劳登勋爵发给本土的报告中说：“每当国王发出号召，这个国家总是不响应。”[169]尽管亚当·斯密提出，“一国国民，都须在可能范围内，按照各自能力的比例，即按照各自在国家保护下享得的受益的比例，缴纳国赋，维持政府”[170]。但在远隔重洋的北美诸地，他所鼓吹的平等、便利、确定和经济等四大赋税原则却很难得到切实执行。
特别是由于乔治三世的一意孤行但“对基本原则和重大问题却难以驾驭”，错误税政的“钟摆”还在惯性地晃动之中不断刺激着殖民地人民的神经。如1767年，在新内阁中留任的查尔斯·汤森德不顾反对，提出对美洲进口的纸张、玻璃、铅和茶叶征收进口税的提案。这进一步激起了殖民地“地位较高的商人”的反抗，他们认为“在贸易领域进行有组织而有节制的反抗会使英国政府清醒过来”。
1768年，波士顿首富约翰·汉考克的帆船“自由”号在被皇家海关官员拦截搜查时，就曾引发了强行救走该船的事件。而为了反对英国政府向殖民地征收进口税，殖民地还空前团结地对英国货物成功进行了有计划的抵制。到1769年，英国向美洲的出口额下降了二分之一。最终，英国国会仍然以1票之差通过了修改后的税案：取消原先设计的进口税，但茶叶除外，英国将以每磅茶叶收取3便士关税的形式保持其对殖民地的宗主权。然而，这却为1773年“波士顿倾茶事件”埋下了伏笔，也为1774年费城召开的美洲大陆会议奠定了反抗暴政的基调，甚至成为英政府对殖民地压制升级乃至导致1775年列克星敦打响“独立战争第一枪”的导火索。[171]
当北美殖民者终因抗税而造反，“如今乔治三世对格伦维尔及其朋友的统治感到不满，为国内日甚一日的混乱和不满所震惊”[172]，他甚至重新启用了辉格党人罗金厄姆侯爵来组阁“救火”。在格伦维尔下台之前，他的“税收新政” 给北美殖民地的人们找到了发起独立战争的最好理由。事实上，格伦维尔所能做的原本就十分有限，帝国的财政基础和政策空间已经被逼入了死胡同。因为正如托克维尔所说：“英国是由那些主要的土地所有者进行管理和统治的”，土地贵族“不仅在财富上而且在权力上首屈一指，在他们身边成长起来的新贵族只能模仿他们的富有，而无法超越他们”[173]。
托马斯·潘恩被引述最多的政治学著作是《人的权利》，但或许被人忽略的是，实际上他在这篇经典中提出了关于累进土地税制的设计，并且列举了大量统计资料，揭露了英国贵族如何通过国家税收制度和国债制度，不择手段地转嫁本国的经济危机和榨取钱财。他十分深刻地指出：
通过不完善和任意的选举而产生的议会不过是被假定接受国民的信托而掌管国家的钱袋；不过根据英国议会的组成方式，它倒像一个既是抵押人又是抵押权人的人；在滥用信任的情况下，它又是针对自己的刑事裁判官。如若对预算方案进行投票的人是接受预算的同一批人，且那些投票的人对那些预算的支出负责，那么这就是自己对自己负责，《错误的喜剧》，以沉默的哑剧作结。[174]
正是在对乔治三世腐败税政的犀利攻击中，不列颠王权和英格兰政府的遮羞布被无情地扯落在地！
公平治税的福利国家缓解了国民的“腐败焦虑症”
公平正义是社会和谐稳定的基石，公平治税是促进社会公正与财富共享的强大杠杆。税政不公会造成国民税负和痛苦指数增加，进而有可能演变为一种挥之不去的“腐败痛感”。尽管英国有过各种税改失败的教训，但其在西方工业国家中率先建立了相对健全的社会福利保障制度和健康的税收体系，特别是通过较为完备的个人所得税和财产税缩小了国民收入差距，使得财富分配严重不公的紧张状态得到调整和缓和。底层民众对政治经济制度的不满情绪得到缓解，使得政治和社会保持了稳定局面。
再加上殖民地人民对宗主国税收“铡刀”忍无可忍，华盛顿不惜任何代价维护大陆会议政府以及作为手段的军队，他确信只要打一场持久的消耗战，英国自然会因厌战从而承认其存在，这将为协商吹响序曲，且一定要以独立为终止符。
历史证明，华盛顿是对的。那么，到底谁错了呢？