市政腐败：无预算的公共资金黑洞
国家像是恶棍的化身，攫取着他人劳动果实。
—伊曼努尔·华勒斯坦
公共财政制度是国家政治制度中最重要的组成部分之一，其重要性不亚于选举制度、议会制度和政党制度。然而，19世纪的美国各级政府是没有预算的政府，这种“看不见的政府（invisible government）”必然是“不负责任的政府（irresponsible government）”。城市政府作为联邦政府的缩影，其财政状况和财政管理处于明显的低端管理水准。一方面，随着城市化加速，城市规模扩大，城市经济繁荣，城市人口密集，城市政府所掌控的公共资金也成倍增加。但在18世纪英式自由市场关于“看不见的手”的放任思潮影响下，没有配套管用的资金预算和财政监管的城市，就如同一个大家族中持家无方的家庭主妇，只能把人们引向破产败家的境地。更何况，还有那些合谋起来窃取市政资金的腐败官员和不法商人环伺周围，用“看得见的手”整天干着巧取豪夺、偷鸡摸狗的勾当。
1.城市之耻：国家穷，商人富
19世纪最后20年到20世纪30年代，是欧洲向美国大量移民的高潮期。近50年里，经过纽约爱丽丝岛移民局进入美国的欧洲移民多达1000多万人，今天美国2/5的人口都与当时入境的移民有关。纽约地区仅1870年到1900年人口就翻了一番，达到343.72万人。经济发展也从制造业转向银行业和合资公司。人口的大量增加和纽约市经济的快速发展，使纽约市迅速膨胀。1898年，纽约市已经下辖曼哈顿、布鲁克林、布朗克斯、昆斯和瑞奇蒙德5个区，和今天的纽约市规模不相上下。
然而，与城市化快速发展极不相称的是，城市财政体系有着巨大的漏洞，充满着政界与商界相互勾结“抢劫”公共资金的“城市之耻”。
财政预算是政治控制和行政管理的决定性因素，预算文件和审计报告的质量反映的是民主政治的程度。[175]但在早期美国宪法中对政府预算制度并未作出规定，直到1800年才开始规定财政部要向国会报告政府的财政收支，但也不过是一个对财政收支的汇总情况而已。
实际上，政府预算制度的雏形是在17世纪的英国产生。在英格兰的资产阶级革命中，议会控制了国家的财政权，并在1689年《权利法案》中规定财政权永远属于议会，要求君主、皇室和政府的开支都要规定一定额度，不得随意使用，这种在一定法律制度保证基础上的国家财政分配关系就是公共预算。[176]美国从英国殖民地发展为独立的合众国，其政治经济制度基本上是参照英国而建立的。
就财税政策而言，到18世纪中叶之后，最为重要的就是“议会至上”的决策机制和对财政预算权的议会控制。[177] 财政社会学的奠基人鲁道夫·戈德沙伊德（Rudolf Goldscheid）曾指出：“预算是国家祛除了所有误导性意识形态外衣之后的骨架。”[178]但由于当时奉行的是“管得最少的政府就是最好的政府”的自由放任原则，“城市规划和预算在政府里是一门闻所未闻的艺术”[179]。
直到20世纪初，在美国，所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单。对政府某部门的拨款只是一个总数，开支分类是没有的，细目也是没有的，不准确，更谈不上完整。在这种情况下，美国虽然号称民主，民众实际上根本无法对政府行为进行有效监督。结果，腐败现象屡禁不绝。
当时，市政府的雇员发工资都是现金支付，也没有账。城市维修工程没有开支记录，市政府也没有公共财产记录，公有资产的流失屡见不鲜。贪污受贿最严重的领域包括土地批租、公共服务（如清洁、垃圾处理的发包） 、公共工程（如街道、交通体系、下水道等基础设施建设的发包） 、政府采购（如市立医院、济贫院的采购）。[180]
“城市经理制”如何阻遏市政腐败？
19世纪末，为了改革腐败低效的市政管理体制，美国的改革派创造了两种替代“弱市长”制的方案：委员会制和城市经理制。[181]委员会制一般由5人集体组成市议会，分别担任市各行政管理部门的负责人，再从中选出一名委员任市长，但其权力并不比其他委员大多少。委员会制打破了传统的分权学说，将行政权和立法权集中在一个小团体手中。同时，委员会制还将创制权、复决权、罢免权等作为城市政治机制的组成部分，以保证市民“无差别”地参与政治、监督政府等。到1917年，采用这种方法管理的城市达到500多个。[182]虽然委员会制有利于建立一个统一的责任制政府，提高了工作效率，但也存在委员各自为政、“滚木头”表决（即互相支持涉及本部门利益的计划并投票通过）等弊端。因此，改革者又创造了城市经理制，即在超党派选举产生小型市议会后，由其选聘一个专家担任城市经理，市议会负责制定政策和法令、批准市政预算等，负责监督市经理但不得随便干涉市政事务。市经理成为单一的行政首脑，领导市政各部门编制年度预算，执行市议会制定的政策。市议会和市经理的关系有些类似公司的董事会和首席执行官，较好地体现了民主和效率的原则以及专家治理精神。因此，到1923年，已有300多个城市采用了市经理制。[183]阳光是最好的防腐剂。委员会制和城市经理制都意在打破“政治老板”对市议会和市政府的控制，让以市政预算为基础的公共资金在阳光下运行，让市政府成为“看得见的政府”，从而有效封堵市政资金流失的“黑洞”。
更重要的是，“对政府的财政政策的反应中逐渐形成所有权结构，只鼓励那些不受国家影响也对社会没有产出的活动，而阻止个人去从事各种生产性活动”[184]。说白了，扭曲的财政政策就是鼓励人们巧取豪夺、不劳而获。
其实，18世纪的苏格兰哲学家大卫·休谟（1711—1776年）就首次提出了类似“公用地悲剧”的公共产品供给问题，他写下了一个关于“公共草地排水问题”的故事：两个邻人同意去排掉他们所共有的一片草地的积水，虽然每个人“不执行自己任务的直接后果就是把整个计划抛弃掉”，但每个人又都想找借口“使自己省却麻烦和开支，而把全部负担加在他人身上”[185]。
以休谟的理论观之，当时的美国城市财政恰似一片谁都不负责任的“公共草地”。如当时的纽约市虽然是一个公共机构，但其管理类似一个私人商业公司。说它是公共政府实体，是指它行使着传统的政治权力来维护公共安全、稳定和防疫，并且通过立法来规范地方事务。说它是私人法人实体，是因为它从事着许多与财产权有关的活动，包括获得或出租公用设施和运输系统、发放债券、用合同管理商品和服务。[186]
于是，“焊接政府各部分需要产生大量的腐败，支撑所有政府形式的支出立即压到了整个国民身上，最终成了一个委员会式的政府；其中，政策建议人、执行人、赞成者、证立者、负责的人和不负责的人都是一伙的”[187]。会计和预算的不完整准确使得城市债务及支出大量增加，让市政腐败有了阔绰的“钱袋子”作来源。
1898年，纽约市花掉的钱已相当于整个纽约州花费的5倍；超过全美所有州支出的1.33倍；是美国联邦政府支出的1.14倍；其债务超过了所有州的债务总和。在1898年至1900年，纽约市的支出又增长了17%，到20世纪初，纽约市已成为美国最大的单一公共财政支出机构。在“坦慕尼协会”腐败集团的控制下，纽约市经过19世纪80年代较为平稳的发展之后，从90年代开始，城市债务飞快上升。到1896年，纽约市债务达到了1.86亿美元。同样，支出亦在增加。1874—1894年，纽约的支出增加了400万美元。然而，在接下来的三年中，每年支出增加了几乎1100万美元。
2.该向谁收税：痛苦指数为何增加
2004年，对时任总统小布什不满的芭芭拉·埃仑莱希在一篇评论中写道：“把1776与2004做过分的比附，固然是愚蠢的。签署《独立宣言》的人，所不满于国王的主要原因之一，是赋税的沉重。与此恰成对比的是，我们的税倒是轻了—至少对富人们如此：战争的庞大的开销，都转到了我们子孙的头上。”[188]尽管美国是在抗击宗主国税收暴政的独立革命中建国，但不合理的赋税政策同样是这个年轻大国的一道难以愈合的“内伤”。“大量的研究表明，在整个美国历史上，财富的分配一直都是高度集中的。在19世纪，大型港口城市里，1%的上层人口占有了40%—50%的财富。在20世纪的长河中，情况没有多大改变”。[189]其中，不合理的财税政策堪称罪魁祸首。
美国民权委员会的一份报告指出：“对于保持政府运作而言，征税权是最重要的一项权力。”[190]其实，美国建国之初，汉密尔顿就曾指出：“我们徒然增加了许多税目，我们徒然试行了一些新的征税办法。公众的期望已一律化为失望，国库空空如也。”[191]丰盈的税收和充实的国库固然是执政之基，但问题是收什么税、向哪些人收？皮尔特罗·维里（Pietro Verri）认为，一个国家可能因为两种课税方式而被打败：一是税收款额超过国民能力而且与总财富不相称；二是税收款额在总量上虽然与国民能力成比例，但其分配却不尽合理。[192]如果说明王朝和不列颠的政府失败大致属于前一种情况，则可以把“镀金时代”乃至延续至今的美国财政危机看作是后一种情况。
实际上，独立战争胜利后，北美各殖民地在建立联邦政府时出于对中央集权的恐惧，设计了一个“跛脚”联邦。联邦的根本缺陷在于没有征税权，除了宣战、外交、建立军队、管理货币等职能外，国会只能依靠各州拨款、出售西部土地或发行债券来筹措经费。这似乎有些对联邦权力过度制衡（check and balance）的味道。
没有人天生喜欢纳税。美国人更是如此，那场以“无代表权，不纳税（No taxation without representation）”为口号的独立战争，实际上就是一场抗税革命。
独立之前，美国已有了比较完善的税收系统，为独立战争的胜利打下了物质基础。尽管税制结构在各殖民地之间变化很大，但有五个税种是被广泛使用的：人头税（Capitation taxes）、财产税（Property taxes）、雇员税（Faculty taxes）、关税（Tariffs taxes）和货物税（Excises taxes）。有意思的是，虽然1765年反抗宗主国征收印花税导致美国独立，但美国宪法在征税方面沿袭了英国的制度。在整个19世纪，联邦政府的财政收入主要以关税和少量货物税（酒税）为主，偶尔会有一些出让公共土地的收入。在建国后的80多年中，联邦一直未对个人征收所得税。
1861年，美国南北战争开始的时候，联邦政府的税收约为7500万美元，但次年的战争开支高达5亿美元，岁入仅够约15%。因此，绝大部分开支要靠发行公债。林肯总统面临的窘境是：如果不增税，政府将破产。因此，国会当年即通过了美国历史上第一个开征累进制个税的法案（The Revenue Act of 1861），规定年收入600—10000美元征税3%，超过1万美元为5%。由于战争后期联邦军费已达每天200万美元，国会不得不二次加税，将5000美元以上收入的税率增至5%，5000—10000美元7.5%，1万美元以上10%。所谓“覆巢之下无完卵”，富人们在蔓延到家门口的战火中放松了手中的钱袋：由于年收入600美元以下的人免税等原因，只有10%的富人家庭须缴纳所得税，而这些社会上层控制了国民总财富的70%。[193]
然而，内战硝烟刚刚散去，联邦政府就在1872年以“违宪”之名取消了作为直接税的个人所得税，转而把税源转向了所谓针对烟、酒等“罪过享受” 的消费税。
当然，这只是富人影响下的国会收紧钱袋的托词，因为将国家税源集中于作为间接税的消费税不利于低收入阶层，是显而易见的税负转嫁。表面上看，富人们的消费要比穷人多，但其缴税额与收入的比例会远远低于穷人阶层。而累进制所得税的税政效果恰好相反。
因此，在“镀金时代”后期的平民主义、进步主义运动风潮中，改革派人士纷纷指责税政积弊，要求政府重开所得税、降低消费税。尽管国会曾象征性地在1894年做出了开征累计所得税的尝试，规定对4000美元以上所得征收2%的个人所得税，但反对者将官司诉诸最高法院，控告联邦政府征收直接税“违宪”。在当时的“大财富优先”的社会氛围和司法体系中，最高法院“十分明智”地顺应了富人的主张，作出了不利于联邦政府的裁决。
此后，在1909年通过关于所得税的宪法第十六条修正案时，财阀集团再度发起强大的舆论斗争，声称它是“一种阶级性的立法”，会使人们用煽动性的言论来影响公民，并会延缓工业的发展等。[194]所得税甚至还被贴上了体现共产主义和社会主义原则的意识形态标签。
1879年，美国人亨利·乔治出版了《进步与贫困》一书，对“在促进富裕的过程中是什么造成了贫穷”的问题进行了反思。他认为，财富分配不平等主要是土地所有权不平等，要解决这个问题，必须通过征税手段，将征税对象从传统的一般消费品和性质不同的各类非实体中解脱出来，将征税的重点放到被垄断的土地上来。也就是说，对作为“全部财富的来源和全部劳动的场所”的土地征收土地税。他说道：“我作为简单而最有效的纠正办法而提出的建议将提高工资，减少犯罪，提高道德情操，纯洁政府，把文明推向更高的境界—它就是把地租化做国家的税收。”因为“地价税在所有税中最为公平和平等，它只落在从社会得到一种特殊和巨大利益的那些人头上，并根据他们所得利益的大小按比例征收”[195]。
亨利·乔治的主张就是对作为富人主要实物性财产的土地征收重税，用以补偿下层贫苦民众，以防止贫富差距扩大。他从财税政策视角出发，对社会显失公平发出了这样的警告：
只要现代进步所带来的全部增加的财富只是为个人积累巨大财产，增加奢侈，使富裕之家和贫困之家的差距更加悬殊，进步就不是真正的进步，它也难以持久。这种情形必定会产生反作用。塔楼在基础上倾斜了，每增加一层只能加速它的最终崩溃……把理论上人人平等的政治制度建筑在非常显著的社会不平等状况之上，等于把金字塔尖顶朝下竖立在地上。[196]
就是这样的金字塔，使得富人持续享受着更多的财政实惠和政策倾斜。尽管人们一致认为，“政府所制定的税率、贫困线和社会福利计划，长期以来都是以社会认为的那种公平为依据。如皇家税收委员会所说的那样：‘为了与全社会承认并接受的公平分配看法一致，政府不仅需要累进税制，而且还需要税率更陡峭的税制。’”[197]。但是，当政府的税收政策非但不是增进社会公平，反而是加剧了贫富分化的时候，大概没有什么描述比“税政腐败” 更加合适的了。
税收以公平为原则，它至少包括两个层面的公平：一是横向公平，即同一收入阶层税负相当；二是纵向公平，即不同收入阶层拉开档次，多收多税。因此，“应不惜一切代价坚决抵制恢复资本利得和普通所得的税收差别待遇。……对资本利得税需要的另一改革是把从赠予和遗产方面转移来的未实现的资本所得包括在税基内。这一改革有助于减少在转移财产时的锁住效应并能消除横向不公平之源”[198]。
然而，如西方经济学家阿瑟·奥肯认为，公平与效率存在着“交替关系”，为了效率就要牺牲某些公平，而为了公平就要牺牲某些效率。[199]在美国富人和穷人间关于公平与效率的拉锯战中，直到1913年，历经老罗斯福、威尔逊等改革派总统的不懈努力，美国才通过宪法第十六条修正案赋予国会征收所得税的权力，最终作出了体现公平原则的税政选择。1921年，还首次把已实现资本利得视同一般所得征税，成为消除富人避税安排的重要因素。1932年，罗斯福推行新政时，曾对富豪大幅加税，最高税率一度升至75%，以至于人们说总统每天的餐桌上都在吃“烤百万富翁”。因此，美国学者指出：“累进税制本身是新政自由主义（New Deal Liberalism）这一覆盖面更广的价值观的一部分。它代替了强调政府在经济中只应扮演有限角色的观念。”[200]
累进税（progressive tax）即税收占课税基础的比率是递增的，如个人所得税占个人收入的比重随着收入的增加而递进。正如比尔德所说：“任何特殊法案的表面目的，固然都可以说是在于‘公共的福利’；但是公共福利只是一种无形的存在；除非我们知道哪些个人凭借这一名义得到了利益，公共福利便是毫无意义的。”[201]如美国民主党近年来一直批评前布什政府的减税政策是杀贫济富式的“罗宾汉逆转（Robin Hood Reversal）”。收入和贫富差距越拉越大，美国的贫困率（poverty rate）居高不下（参见表3）。
累进制所得税的艰难揭示了怎样的政策博弈轨迹？
现代个人所得税诞生于18世纪末英法拿破仑战争期间，曾被称为“击败拿破仑之税”。个人所得税是实现国家“收入均等化”的重要经济手段。有个共识不言自明，“即社会上的不公正现象应当通过采取恰当的税收措施而加以纠正。经由累进税制（progressive taxation）进行再分配的做法，渐渐地也被人们普遍认为是一种正当之举”[202]。但美国曾在1861年尝试征收的个人所得税，却在1872年被废止。美国联邦政府从1913年开始征收个人所得税，并通过了修正宪法后的首部个人所得税法。如果说英国18世纪推行所得税遇到的是巨大的理念障碍，那么，美国在19世纪个税难征的原因是巨大的利益冲突。因为对前者来说，在当时让富人接受放弃部分个人财产和“以税收交换保护”[203]的观念实属不易。但在19世纪的美国，更主要的是逃避税负责任在起作用。从英国古典经济学派创始人威廉·配第（William Pety，1623—1687年）开始，就把公平作为税制基本原则。亚当·斯密也提出“税收公平要求每个人所支付的税款与他从公共资产中得到的利益成正比”。今天，个人所得税已从次要税种跃升为主体税种。其已占整个联邦税收45%左右，是财政收入贡献率最大的税种。[204]税收公平与效率历来是一对矛盾，通常的情况是：要么强调公平，牺牲效率；要么强调效率，牺牲公平。二者必居其一。[205]个税结构应当是倒金字塔型，即塔底是富人，缴纳大头；塔尖是工薪阶层，缴纳小头。关键是，比例税制（proportional taxation）“并不能铲除收入金字塔的顶层，而铲除收入金字塔的顶层则恰恰是累进税制的主要功能所在”[206]。(https://www.daowen.com)
2009年美国“克拉克经济学奖”获得者伊曼纽尔·塞斯汇总了美国国税局公布的纳税材料，建立了一个横贯百年的长期收入分布数据库，结果发现1931年以来美国的高收入者收入分布呈现U型特征：美国收入较高的10%的人口收入占国民收入的比重达到了20世纪30年代大萧条以来的最大额48.5%。特别是自20世纪80年代以来，少数人收入份额的快速上升趋势，表明收入不平等程度加剧。[207]美国联邦所得税从20世纪60年代肯尼迪·约翰逊时代开始出现重大转折并进入到减低税率的通道，然而，塞斯对1960年、1970年、1980年、1990年、2000年和2004年等年份从低到高不同收入组的平均税率做了统计，发现最高的1%收入阶层的税率下降幅度最大[208]，表明其从减税中获益最多。
表3 1993—2007年美国不同收入组实际年收入增长率（%）
资料来源：Piketty and Saez，转引自时成玉、张彤玉：《税收对美国高收入阶层的影响与启示》，《经济与管理研究》2010年第7期。
在美国财税史上，还有一个不为人注意的细节，那就是其间财产税的3起3落：在1798—1801年、1814—1816年和1861—1863年都曾短暂征收过国家财产税。[209]亚当·斯密曾经指出：“当财产易主时，由死者转到生者或由一个生者转到另一个生者时，就往往要对这些财产征收这种性质的税即必然要攫取其资本价值的某一部分。”[210]因此，政府为调节社会财富分配和收入差距，可以对财产征收一般财产税，也可征收遗产税、继承税和赠予税等，如英国曾称遗产税为“死亡税（Death Duties）”。英国历史上为了开征房屋税（House tax），起初按照家中炉灶数征收炉灶税（Oven tax），后来还曾改为按房屋窗户征收窗户税（Window tax）。[211]特别是由于个人所得税并无法调节因存量财富造成的贫富差距，因此财产税作为直接税，对于因继承、赠予等方式造成的收入分配不均，具有明显的调剂作用。
但是，所谓的“经验证明，直接税不能征收到很大数目的。即使在政府财力十分雄厚的国家，如英国，主要的收入还是靠间接税”[212]。时至今日，财产税仍然被美国公众舆论视为“最糟糕”和“最不公平”的税种之一，处于选民前后矛盾的愿望之中。一方面，选民希望减税，另一方面，选民又希望政府提高公共服务水平。因此，政府面临这种非理性的矛盾，被迫通过税收操控来建构一种名义税收低于其实际税负水平的“财政幻觉”。而这种“财政幻觉”又违背了税收确定性原则（如公平、简便和可控等），结果加剧了财产税信誉的下降和政治生命的衰弱。[213]
今天的美国，许多如同当年废止财产税、所得税的行为仍在继续。如1997年互联网泡沫乍起初现的时候，克林顿就曾悄悄签署了一项法律，将资本收益率从28%减低至20%，降幅高达30%。布什上台后签署了20年来美国最大的减税计划，大幅降低了所得税最高税率，并逐步取消了仅由富人承担的房地产遗产税，并第二次削减了股息税和资本增值税，都在让收入最高阶层获益。可以说美国的减税政策使得高收入者收入增速远远大于中低收入者，造成收入不平等更趋严重，这也正是次贷危机发生的源头之一。[214]而且，由于美国宪法并无限制国债发行的条款，因此国债规模在不受约束中大幅膨胀。从20世纪50年代到60年代，公众持有的联邦债务以8%的速度增长，从1960到1970年，该速度达到了20%，而70年代的增速达到150%，80年代达到215%，国债规模不断加速扩大。[215]
直至2011年的“美国之秋”，在风起云涌的“占领华尔街”运动中，普通民众仍然是以抗议分配不公和贫富悬殊为目标。正如保罗·克鲁格曼所说：“对于一国经济来说，最重要的、能对大多数人生活水平产生影响的因素为生产率、收入分配和失业。……然而，我们的经济政策对这些影响大趋势的因素几乎是漠不关心。”[216]可以说，美国政府主要考虑的是经济增长、通货膨胀、预算赤字、贸易逆差等因素，税收政策的首要因素是预算目标而非分配目标。即便是为了平衡高额遗产税和赠予税的免税机制，也不过是让富豪有一个选择慈善捐助换取免税的途径，等于用45美元购买了100美元的声誉。[217]
“收入不平等是，而且一向是，美国社会结构的一个重要组成部分。”[218]美国学者Smeeding通过实证分析指出，1979至2002年OECD（经济合作与发展组织）国家中，美国的收入不平等程度最高。其原因在于美国制度以及缺乏为低收入家庭做出支出性努力。和其他发达国家相比，美国的再分配力度是最小的。因此，Smeeding得出了这样的结论：
美国之所以有高于其他国家的不平等和贫困率，是因为我们选择了更多的不平等和贫困。[219]
根据哈耶克的观察，当累进税制在19世纪末德国的“社会改革”中被率先实践后，英、美这两个“盎格鲁—撒克逊国家”在近20年后分别采纳了递进所得税制，税率分别达到了在当时令人惊异的数字：8.25%和7%。然而在此后的30年里，这些数字却又分别激增至97.5%和91%。更重要的是，“渐渐地，人们再度普遍接受了这样一种观点，即捍卫对全部税收实行累进等级制度所能依据的唯一理由就是改变收入分配的可欲性，而且此种辩论也不需要有任何科学的论证，相反它必须被视为一种明确的政治要求，这即是说，它必须被看成是一种企图把一种由多数决策所决定的分配模式强加给社会的努力”[220]。可以说，累进税制作为财税政策工具有了更加明确的指向，即实现社会公平正义和减少社会性掠夺。但在现实生活中，人们往往不得不面对相反的情况。
据统计，20世纪90年代美国政府有权征税的地方政府实体有87000个，平均下来每个地方政府管辖3400人。[221]美国1994年版《联邦税法》的条文，共有205章，1564节，大开本、小字号，厚达1400多页。而作为联邦税制不可分割内容伴随发行的《1994联邦税则》，更是有5卷之多，仅前4卷关于联邦所得税的税务细则就已厚达6400多页。联邦国税局在发行480种税务表格之外，还发行几百种税务表格填写指导书，这是一种每卷都有1英尺厚的3大卷说明书。每年，国税局都要向1亿多位纳税人寄出约800亿页的表格和填写说明书，将它们一页页接起来可绕地球28圈！每年为印刷这些表格和说明，就需砍伐30万颗大树。
除了政府部门之外，美国税制催生了税务服务业，如《1994年1040表格税减免大辞典》，仅要目索引就有19页之多。而且，只有在繁复的税制之下，美国参议院财政委员会、众议院法制委员会才能继续掌控税法起草修订的话语权，让各方讨好他们；两院议员、常驻华盛顿的院外活动家才有围绕税法博弈的空间和本钱；全国几十万税务律师、税务会计师才会有金饭碗。如果采取了均税率那样的简单税制，使用了任何人在几分钟就可填好的明信片式报税表格，这一切将不复存在。[222]一个当代美国笑话说明了这一点：
一个人对名目繁多的税收不堪忍受，想一死了之，即将跳楼前想起还要缴纳遗产税，不得不打消了轻生的念想。
3.谁来看管没有锁链的“钱袋子”
1814年，来自弗吉尼亚州卡罗林县的美国参议员约翰·泰勒出版了《美国政府原则和政策研究》一书，激烈反对了被他称为“证券和庇护者贵族制” 的银行金融利益集团及其所掌控的“新贵族制”政府。泰勒认为，与英国的封建贵族制相比，新的“证券和庇护人”的新贵族制的邪恶远远超过土地世袭权力制的邪恶，因为新贵族制为了用财富（封建贵族从其土地上获得财富）来支持这种制度，就必然要求有“一种永久的和压迫性的税收”。当这种贵族控制了政府时，就会把“一个民族划分为两个利益集团，并以最合某个集团胃口的方式来处置另一集团”。这就是每一种坏政府的最根本的邪恶，因为它将一种特殊利益置于优于普遍利益之上的地位。从今天的美国实际情况来看，不能不佩服约翰·泰勒的先见之明。因为他点出了金融资本阶层即“证券和庇护者贵族”们获得特权和财富的体制根源。
当然，与一两百年前不同的是，现在的美国政府需在预算制度下运行，许多在当时可以用来贪污盗窃国库资金的手法必须更新换代，比如“次贷危机” 中那些华尔街金融家的欺诈伎俩。
在政府活动中，“花钱”与“做事”总是相对应的。预算体现了政府在国家生活中的作用，既是现代政府用以保持或改变行动的重点，也是协调政府行动的各领域和提高政府效能的最重要手段之一。[223]但在19世纪的美国，一级政府并没有一份详尽而统一的预算。这样，民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，为贪赃枉法留下无数机会。
1909年，城市审计员Herman Metz在美国统计联合会的一次演讲中，明确指出了4年来他所发现的城市预算中的7大基本缺陷[224]：
1.预算数据弄虚作假，缺乏具体的统计证明材料；
2.预算统计资料多为单栏登记，做到最好的也仅仅是双栏登记；
3.预算的分类未能适应工作的需要；
4.预算补贴并未依据功能进行分离；
5.预算审定程序极不规范；
6.预算抵押支离破碎；
7.预算受害者极端无知。
正是由于有了这么多的管理漏洞，从地方到联邦的财政体系才会变得千疮百孔。反之，如果把这些问题倾向全部来一个180°的大转弯，就等于是为公共基金加上了一道道具有保险功能的锁链！
托马斯·潘恩曾形象地说：“国家的钱袋就是合租之物，人皆可攀。”[225]预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府” 。“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”[226]。
“直接民主”为什么会失效？
19世纪，美国大量官员由人民直接选举。据统计，在俄亥俄州，每个公民平均每年要参加22个选举。[227]而在1909年之前，波士顿的选民要选举的官员竟然达到97人之多。[228]这导致一种尴尬境地：靠民主选出的并非是品行端正和能力出众的人才。因为面对如此之多的候选人，选民们可能连号都对不上；面对如此之多的选举，选民们早已失去了耐心。于是，那些居心叵测意在操控选举并垄断公职的“政治老板”就有了巨大的作弊空间。
城市历史学家亚历山大·卡劳（Alexander Callow）形象地说，当时的城市政府拥有的是“一堆破烂和补丁”，是毫不协调的支离破碎的权力拼凑起来的烂棉被。[229]以纽约为例，市政府的工作由16个相互独立的部门分别管理，有的部门下设多达18个局。关键在于，每个部门都有自己的预算，都直接和州议会协商其财政来源。直到19世纪末，纽约市的征税原则还是“以支定收”。
财政方面的决策机构由8人组成，包括：市长、总会计师、市政委员会主席和5个区的区长。前三者每人有3票权力，曼哈顿和布鲁克林的区长每人2票，其余3个区的区长每人1票。对预算的审议只是在每年的11月1日前，在由总会计师提出的年度大致预算的基础上，由上述决策机构和市政委员会用15至20天时间来审议，并举行听证会。由于时间紧、缺乏专业知识等原因，这种审议大多流于形式，造成很多财政拨款并不符合实际支出部门的需要。
事实上，纽约市财政有很高比例的支出是固定的，所以留给“市估算和分配理事会”自由支配的资金很有限。例如，1886年纽约市有60%的资金分配不在市政府的控制之下。1902年也只有17%的资金可以由纽约市来支配。更为严重的是，在1898年，纽约州议会发现纽约市的财政预算缺失了很多项目，尤其是没有包括道路建设资金和债务管理，从而造成这种预算既不完整准确、又不及时。这样的会计制度无论对私人生活还是公共管理，都是无用的。诚如一位美国学者所言：
与政党的纲领和大多数议会立法相比，预算中包含的内容带有更高的具体行动的可能性。没有钱无法办事，试图要办的事都包含在预算中。如果有人要问，谁得到了政府能给的东西？那么，一定时期的答案，就记载在预算之中，如果政治被看作是在决策中谁的主张取得胜利的冲突，那么预算记载的正是这种斗争的结果。[230]
考虑到美国“镀金时代”城市老板对市议会的全面控制，通过市议员这些“投票机器”来堂而皇之地窃取国库、骗取预算是轻而易举的事情。美国学者因此犀利而直白地指出：“他们大都是流氓，抢劫城市的财富，像买卖铁路股票一样买卖选票。”[231]特别是美国会计制度的缺位在早期美国城市是相当普遍的现象，它导致了城市行政当局在城市管理发展方面的结构性失调和政策性失败。
预算民主有助于带来政治清明和社会公正
预算权是一项重要的实体性权力，也是影响财税政策的重要方面。有人说，预算权已是美国国会最重要的权力，它是“牵制平衡的宪政大厦赖以矗立的中柱……如果这一中柱动摇，大厦必将倾覆”[232]。如果国会不通过预算，政府就有可能因失去经费而关门。如果预算决策过程被特权阶层和利益集团肆意“绑架”，将会带来危及全社会的“深度腐败”。