顶层治理理念：理智改革，让国家危机“软着陆”
美国常常利用选举来巩固它被连年不断的抗议和骚动动摇了的体制。现在就是这样的一个时期。
—霍华德·津恩
1901年9月6日的泛美博览会上，一个名叫柯佐罗兹（Czolgosz）的刺客向美国总统麦克利打响了致命一枪。有些出人意料的是，这名得手的暗杀者“是一个美国出生的无政府主义者，他声言总统是工人们的敌人”[5]。更加令人意想不到的是，一个变革时代随之悄然来临，“这次变革的先遣队员竟然是一个无知而疯狂的刺客”[6]。随即，被政敌称为“该死的牛仔”的副总统西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt，1858—1919年）继任总统。对于改革者来说，罗斯福的意外就职无疑是一大福音，它使得“进步主义”改革运动开始进入联邦层面。[7]换言之，改革运动获得了顶层设计和系统推进的新机。从此，“在一个受缩减政府思维支配的政治体制运行了30年之后”，美国开始“在国家层面抛弃自由放任主义的信条，对国家经济规制以及新税收形式的认可……变得如此的不可抗拒”[8]。从其效果上说，“如果用类比的话，它们就像资本主义有机体的呼吸机制，吸进新鲜氧气，吐出毒化的废气”[9]。
有意思的是，美国历史上两颗射向总统的子弹都打出了意想不到的效果：前一次是1881年，总统加菲尔德被索要职位未遂者查尔斯·古提奥枪杀后，副总统阿瑟继任并于后来签署了美国反腐败的基础性法律《彭德尔顿公务员制度改革法案》；这一次，老罗斯福作为被刺总统的继任者，掀起了更加波澜壮阔的改革大潮。
1.“为新时代定下新基调”：拥有顶级权力，用出顶尖效果
20世纪初，美国记者威廉·哈德（William Hard，1878—1962年）深度调查了19世纪70年代以来的国会腐败内幕，并为那个“国家利益第一次开始被个人利益覆盖的年代”[10]而感到十分无奈：
这是美国历史上一个清晰时代的黎明。从格兰特就任到罗斯福就任的这些年里，美国一直在寻求一位也许不算伟大、但是能清晰标明在那个时代美国个人利益高于公众利益的人物。正是在这个年代里，自独立以来，个人第一次变得比公众重要，宾夕法尼亚铁路公司变得比宾夕法尼亚州还重要。
尽管格兰特之后的海斯、加菲尔德、阿瑟等总统都曾经努力有所作为，但却无法根本改变美国的状况，而克利夫兰更是阳奉阴违地站在了大资本家一边，本杰明·哈里森也是庸庸碌碌，美国的这种症状持续了30多年。而这些位居权力顶层的总统们的执政时期，也正是马克·吐温所说的“镀金时代”。
美国宪法第二条开头一句即是 “行政权属于美利坚合众国总统”，这是对总统权威的最概括表述。然而，对于19世纪末20年代初的美国总统来说，其执政的舆论环境可谓空前糟糕，每天翻开报纸、杂志，都是各种各样的腐败新闻报道。对于入主白宫的人而言，每天必须接受“荷枪实弹”的媒体关于丑闻和斥责的信息“轰炸”。
在这种媒体环境中，第26任总统西奥多·罗斯福的“非典型履新”对于美国的顶层治理而言，意味着19世纪“镀金时代”即将谢幕，而20世纪“进步运动”将要开场：
对于整整一代美国人来说，大多数人认为，罗斯福所通过的立法的影响，远远比不上他的人格和他的布道所造成的影响。这是罗斯福为新的时代定下了新的基调，而这个基调回荡在美国各地。[11]
1906年4月14日，华盛顿举办了隆重的美国众议院办公大楼奠基典礼。悬挂着各种彩旗的会场上，参众两院议员、内阁成员、最高法院法官和外国政府代表济济一堂。一番共济会仪式之后，海军陆战队乐队军号声宣告了奠基礼的开始。一个密封铜箱被庄严安放，里面装着《独立宣言》复印件、美国宪法和一套美分及邮票集品。
然后，老罗斯福总统发表了著名的演讲：《带粪耙的人》。
这，就是或许改变了美国国运的顶层设计预案。或者说，它至少发起了对某些危险的国家走向所进行的适度纠偏。
在这篇讲话中，老罗斯福为20世纪初的美国定下的“新基调”，既不乏重振国民信心的远大政治理想，也渗透了关于走出腐败高发期的顶层治理方略。
老罗斯福在1901年秋天入主白宫的时候，似乎并没有带给美国人太多惊喜。这个喜欢鼓吹“积极上进的生活”的战斗英雄，甚至一上台就公开宣布继续推行已故的麦金利总统的政策。然而，他最喜欢对孩子们说的口头禅是：“别退后，别犹豫，要敢打敢冲！”这个美西战争的立功老兵不会让美国等太久，不会令美国人失望，因为正如他所了解和宣称的那样：
在我们的政治、经济和社会体制中都存在许多重大罪恶，向它们展开坚决的战斗是当务之急。我们应无情地揭露和打击每一个恶人，无论他是政客还是商人，也应如此对待每一个邪恶事件，无论它发生在政治领域、经济领域还是社会生活中！[12]
伯特兰·罗素曾说过：“引起社会变革的，通常是极希望引起社会变革的那些人。”[13]在“改变美国”的问题上，曾在美西战场上率领骑兵作战的老罗斯福绝不会纸上谈兵。在艰难复杂的社会现实面前，他深深知道原则和策略紧密结合的重要性。于是，他发出了这样的号令：
（一些人）通过非法或腐败的手段攫取并花费巨额财产。应该采取坚决的行动把每个这样的人从被他们辱没的职位上赶下去。揭露罪犯并缉拿罪犯，但要记住即使是对罪行而言，如果用煽情的、骇人听闻和虚构的形式来攻击它，则这种攻击对公众的思维而言也许比罪行本身更为有害。这是因为我认为对罪恶势力所进行的无止境的战争是一刻也不能停歇的，但我要求这场战争应当由理智和坚毅来指挥！[14]
有人说：“党派、领袖和利益之争，同样也是观念之争。”[15]从某种程度上讲，老罗斯福总统的这一番“向重大罪恶宣战”的铿锵表白，既是对揭露腐败内幕、力主全面改革的“耙粪者（muckrakers，指调查披露腐败黑幕的新闻记者）” 的政治忠告，也是一种对审慎有效、坚定有序的腐败治理策略的道德宣讲。老罗斯福深知这样的改革必须依托于美国人民的觉醒、支持和参与，要想赢得他们的心和手，必须首先赢得他们的耳朵和大脑。因为，对千百万普通民众而言，“对于意识形态，他们深恶痛绝，对于经济理论，他们也很不耐烦，道德鼓吹的影响却非常容易让他们接受”[16]。
更为重要的是，对贪腐者的厌恶、对腐败现象的揭露，实质上是一把“双刃剑”，用得不好反而可能自乱阵脚。
—首先，“如果整幅画都被涂成黑色而无其他色彩，那就没有据以从同一群人中找出无赖的色彩了。这样的画最终会导致道德上的‘色盲’。受其影响，人们便会形成这样的认识，既没有人是真正的黑，也没有人是真正的白，他们全都是灰色的”。这样的结果只能是“要么生出愤世嫉俗的情绪，要么是对社会腐败现象漠然视之，或者让人甚至无法区分是非善恶。任何一种态度对整个国家而言都是一种难以估量的损害”。
—其次，“如果现在的动荡将导致永久的良性状态，则情绪应转变为行动，而且这一行动应被刻上真实、理智和自制的印记，这些是首当其冲的。一时冲动的改革也许没有多大好处。真正起作用的改革是那种能经历稳定、持续的发展过程的改革；强烈的唯情论只会导致前功尽弃”[17]。
如果把老罗斯福比作是20世纪初“美式改革”的总规划师，那么，这就是关于腐败治理的顶层理念设计：走出腐败高发期，必须而且只能靠“理智而坚毅的改革”！
由此，我们看到美国进步时代的改革体现出一个明显特征：政府自上而下的强制性制度变迁主动寻求与社会自下而上的诱致性制度变迁发生互动，并且一直保持着主导地位。特别是随着“重拾驾驭经济和社会活动的能力”，“政府进而自上而下地通过宪法的修正、法律的制定和修订、强化政府管制等一系列制度安排干预和调节经济和社会系统，帮助美国平稳度过了转型期可能带来的危机和矛盾”[18]。(https://www.daowen.com)
美国著名学者、联合国和平奖获得者艾伦·维恩斯坦等人在总结美国“镀金时代”的历史教训时曾指出，“‘镀金时代’的政治家”之所以未能在美国城市化、工业化过程中化解社会转型矛盾，而是把注意力转向其他方面，主要是因为个人经历和能力素质所致。除了格罗夫·克利夫兰之外，“林肯和罗斯福之间的所有总统都是参加过联军、有着辉煌战绩的共和党人。鲁德福德·海斯和詹姆斯·加菲尔德都曾经是少将，本杰明·哈里逊曾任准将，威廉·麦金利在内战期间是一位年轻的少校。就连切斯特·阿瑟也曾经在纽约州民兵团任军需局长。‘镀金时代’的政客们不关心城市和移民问题的另一个原因，他们大多数人来自小城镇，对大城市问题的解决没有任何经验”[19]。
相比之下，在纽约有过多个公共职位历练的老罗斯福总统，似乎是把林肯缔造的南北统一的“新美国”引向未来的更好人选，因为“他本身拥有解决大事情的政治胆识”[20]。
由此，美国人进入到20世纪初的改革年代。因为“作为受益于拥有一个庞大的、农村的、以农业经济为主的联邦制共和国，在其头120年的历史里，美国对经济过程以及基础建设的规制，主要由地方政府负责”；现在，老罗斯福总统可以从联邦层面有所作为，“‘净化’政治过程以去除贪腐，重夺政府以使其服务于更广泛的公共福祉” [21]。正如弗雷德里克·L.艾伦所说：
回忆过去，你会看到，一项又一项改革在那个时期出炉，大多数都是试验性的，或者是临时性的，它们的影响虽然不大，却很持久。[22]
2.“激进的反对”，还是“革命性的反对”
其实，改革的呼声早已此起彼伏。这种情况类似达尔所说：“在任何特定的国家内，政治冲突的温度是忽高忽低的。即使是最稳定的国家也可能有过一段骚乱和暴力的时候，有发生起义、弑君、内战的时候，即‘纷乱时代’。”[23]一时间，似乎不同的人设计了很多条“新路”，而且大家都宣称自己的路才是唯一正确的选择。比如，社会学家莱斯特·沃德要求实行“社会统治”，由政府干预经济、制定法律以保障公共利益；克罗利则主张“新国家主义”，倡导建立一个有权管制工商业、农业和工会组织的强有力的政府等。美国政府获得了转变“有限治权”模式，重塑政府权威的契机。但是，在这个泥沙俱下的变革年代，人们似乎很难达成真正的共识。
—有的人将矛头直指选举政治（这可是美式民主的基石）
1893年，蒙大拿州参议员E.D.马茨曾在州议会上慷慨陈词，指着意欲通过贿选成为美国参议员的“强盗大亨”克拉克说：“我不想看到一个通过强迫或欺诈获得选票的人代表我们州进入参议院，我要看到那个被选入美国参议院的人没有被欺诈、贿赂或腐败玷污。”[24]威斯康星州州长、著名的进步主义改革领袖拉福莱特则提出，民主的主要危险不是人民无法管理自己，而是其所选出的代表背叛了人民，“政治机器”控制是因为不正当的代表制度和选民的无知，而“打败党魁和帮派统治的唯一办法就是让人民完全了解真相”[25]。1895年，芝加哥的改革者和积极的公民成立了“市政投票人联盟”（Municipal Voters League），抗议市政府、州长及州议会在收受贿赂之后免费将城市公用设施（主要是公共交通）的特许经营权授予商业寡头。1897年，该联盟成功地控制了市议会并支持进步主义改革者卡特·哈里森当选市长。
但是，这种“技术型改革”的结果被证明是“时灵时不灵”。比如，在圣路易斯，民主党领导人为了拉到一些独立选票，决定喊出“改革”的口号，摆出了根除城市腐败的高姿态。他们还推出了一批似乎和以往政党推介之人有很大差别的候选人，从而丰富他们的政治纲领和改革团队。然而，事实却是“这些领导人并非真的要变革，两党并没有什么区别，只不过这帮无赖中当权的那些人分到了大部分赃物，在野的那些人便要求分得更多”[26]。而在1903年的纽约市选举中，建立廉租公寓管理局、街道清理局并推行一系列市政改革的改革派市长塞思·洛被选民抛弃，坦慕尼协会卷土重来。因为“商人们不要好政府，一如他们不想要代议制民主，人民不喜欢好人及好政府；或者我们可以说，他们不喜欢职业好人当政和不会屈服的好政府。他们都更喜欢‘坏’政府”[27]。
—有的人将问题归咎于贫富差距
1879年，出身于费城贫苦家庭但通过自学成为报社记者、经济学家的工人亨利·乔治出版了《进步与贫困》，旋即售出100万册，风行美国并畅销世界。该书表明：土地是财富的基础，而这一基础日益被垄断；取消其他杂税，仅保留土地税，就足以解决贫困问题，均分国内财富。1886年夏，农民联盟在得克萨斯达拉斯附近的克利本市召开会议，草拟了第一份平民党运动的文件，建议对铁路运费进行调控，对土地投机者课以重税，增加货币供应量。得克萨斯州平民主义者的重要领袖人物之一查尔斯·马库恩提出了一个对平民党纲领产生重大影响的计划—“国库分库计划”：政府应当建立自己的仓库，农民必须在政府的仓库里储藏农产品，并从国库分库领取凭证。这样，无须借助金币或银币，只要以农产品的数量为基础，就可获得美钞，从而得到更多的货币。当然，马库恩的国库分库计划能否实施取决于政府。由于两大政党没有采纳该计划，这就意味着政见独立的第三党事实上已告形成。
1896年7月9日，内布拉斯加州政治家威廉·布赖恩在民主党全国大会上发表了一篇著名的讲话，向“少数在密室里垄断了世界金融市场的金融大亨”发起猛烈挑战。这位第二天被确认为民主党总统候选人的“平民代言人”，随后提出了征收所得税、国有化铁路、增加货币供给等一系列主张。在全国性的“布赖恩恐慌”之下，石油大亨亨利·罗杰斯竟然声称“布赖恩的当选将使我们国家倒退一个世纪”[28]。当时，以男性改革者为主的政治进步主义主要关注于改革当时的政治游戏，而以女性改革者为主的社会进步主义则希望通过政治改革来实现更大的社会改革目标，实际上，她们不仅仅希望社会改革，还希望更多地从社会的需要以及最终目的来理解和设计政治与社会改革，更多地关注于民主制度的社会维度和国家的社会责任。例如，简妮·亚当斯（Jane Addams）宣称，没有面包就没有和平；社会福利改革者弗洛伦丝·凯莉（Florence Kelley）宣称，没有社会公正就没有民主。
—有的人直接诉诸起义行动
在社会矛盾十分紧张的情况下，“也有一些人认为，修修补补的经济改革是胆小怯懦的，是不合逻辑的，改革需要一次心怀不满的起义，用这场起义来彻底改变商业和工业的机构”[29]。如1894年6月，普尔曼客车公司的工人发动罢工，美国铁路工会予以支持。不久，以芝加哥为始发站的全天候运行列车全都停运。工人们掀翻货车车厢，阻塞铁路，将那些拒绝合作的机车司机赶走。曾在铁路行业担任律师的司法部长理查德·奥尔尼前往法院颁发罢工禁令。但罢工者不理会禁令，于是克利夫兰总统下令联邦军队开往芝加哥。7月6日，罢工者和联邦军队及州民兵发生了武装冲突。《芝加哥时报》报道说：交战之地仿佛成了屠宰场。被军队和警察枪杀的罢工者，犹如木头一般僵直地躺在地上。这天，芝加哥有13人被杀死，53人身受重伤，700人被捕。截至罢工结束时，约有34人死亡。芝加哥当局动用了1.4万名警察、民兵、军队，方才制止了罢工。组织成立了美国铁路工会的尤金·德布斯因藐视法院、违反禁令而被捕。出狱两年之后，德布斯在《铁路时代》中写道：
在社会主义与资本主义的大论战中，我支持社会主义，因为我赞同人道。长期以来，我们一直尽力诅咒这个金钱统治的社会。金钱政治不应当成为现代文明的基础。社会改革的时代已经来临—我们正处于一场大变革的前夜。
—也有人在继续宣扬“强盗福音”
“商人们控诉政客和政治是造成这些问题的罪魁祸首，提出用商人和商业取而代之。”[30]以卡内基为首的“强盗大亨”们主张把政府办成“企业政府（business government）”。因为，以实业家替代政治家和资质平庸的公务人员，以成功的商界人士插手公共事务来提高政府效率，这才是在短时间内解决政府腐败问题的“标准方案”[31]。甚至于改良派也建议把政府建立在“企业管理的明确原则之上”，一位改良派律师在1873年写道：“我们要以企业家处理大量企业事务的方式……来进行大城市的管理。”[32]纽约等城市则在改革派运动中，“从对两党政客的憎恶中派生出的伟大理念是去选举一位并非政客而是能够给我们一个好的商业政府的商人当市长”，但实践证明“廉洁正派人士组成的所谓好政府之所以好景不长，是因为这些人多为诚实的商人，而政治伦理高于商业伦理，好商人往往是蹩脚的从政者”[33]。于是，厄普顿·辛克莱在著名小说《丛林》中直接写道：“资本主义制度产生的一个必然祸害就是政治上的腐败。”[34]
反腐败能否成为政治改革的“优先选项”？
老罗斯福以治理美国朝野的“系统性腐败”为契机，打造了一辆“新政牌”跑车，试图以渐进性改革推动美国社会重回正轨。这辆车的“四轮驱动”装置是：反垄断+社会性腐败治理+财政预算改革+舆论监督。虽然腐败问题与政治体制难脱干系，但老罗斯福没有选择先进行“伤筋动骨”的政治体制改革，而是积极审慎地推进了以维护公平正义、防止利益冲突、治理官员腐败等为核心的进步主义改革运动。这些开拓性工作既成为美国走出腐败高发期的关键步骤，也为后来的罗斯福“新政” 和约翰逊“伟大社会”构想等后续改革奠定了坚实基础。这就是“老罗斯福新政”的成功：尽管号称“共和党叛将”[35]，但他主导的腐败治理并未造成国家分裂、社会动荡，而是为全面改革积蓄了力量，完成了“一代人的使命”。
林肯·斯蒂芬斯则根据调查指出，商人（the business man）之所以成为“忙人（a busy man）”，是因为整天“忙于政治”，即挖空心思于如何行贿受贿、如何与政府官员勾结，而不是忙于生意。因为“商业精神就是利润精神，而非爱国精神；是信用精神而非荣誉精神；是个人收益的精神而非国家繁荣的精神，是做生意讨价还价的精神而没有任何原则可言”[36]。因此，要建立一个“良好政府（good government）”根本不可能寄希望于这些锦衣玉食的“强盗大亨”。
在腐败的浪潮冲击下，当时的美国公众在“谁该为腐败负责”的问题上相互指摘。“商人们控诉政客和政治是造成这些问题的罪魁祸首，提出用商人和商业取而代之。但他们似乎没有注意到：正是商人贿赂了……政客们，而且许多为了净化这座城市而被选入市议会的知名商人也在已供认的受贿者之列。”[37]此外，东部人谴责西部人应对城市腐败负责；老城市谴责新兴城市；土生土长的美国人则认为腐败的根源是外来移民，如圣路易斯陷于腐败是因为它是“一座德国人的西部城市”，明尼阿波利斯是“斯堪的纳维亚人的城市”，匹兹堡则是信仰长老会的“苏格兰人的城市”，等等。[38]然而，费城位于东部而且是“最纯种”的美国人城市，但据林肯·斯蒂芬斯的观察，却是“最没有希望的城市”……一时间，众议沸腾，莫衷一是。
理论上说明白是一回事，实践上做得到是另一回事。到底怎么看？怎么办？
这关键时刻，对于腐败的顶层治理路径，白宫里的那位“关键先生”必须做出清醒和明智的回答。
这个被老罗斯福自称为“大动荡”的改革计划，以此前已是星火燎原的“进步主义”运动为依托，是一次“系统反腐”的顶层设计方案，其核心就是主张用强有力的联邦政府权威和宏观调控来对现行秩序加以规制重组，使美国社会重新走向稳定和谐。