顶层治理路径：“保障个人和民族发展的大动荡”
我们正在经历一个大动荡时期—社会生活、政治及工业的大动荡。这对我们的未来至关重要，它将被证明不是单纯地反抗生活的动荡，或是单纯的对不可避免的不平等状况不满的动荡，而是实现保障个人和民族发展的坚定而热切的雄心带来的动荡。
—西奥多·罗斯福
“镀金时代”的美国，“在金钱的作用下，或是更为恶劣的手段下，一生清白的人也变得腐败了”，如何扛起“治理这个强盗国家的使命”成为执政者面临的巨大考验。与那些“沉迷于公共服务的抽象理想”[39]的改革者不同，老罗斯福首先立下了“以动荡治乱象”的万丈雄心，因为“这场动荡席卷全国，形成了对罪恶的极度不满和严惩罪行的始作俑者的决心”，并且“这一情绪正成为健康生活的一个标志为人们热情呼唤”[40]。
1.路径1—反托拉斯：“寻求工商界的道德重建”
“企业就是政治腐败的源泉。”[41]在一个又一个工业领域内，精明能干的实业家建立起自己的帝国。他们压制竞争、维持高价低薪、获取政府津贴。这些行业是“福利国家”的首批受惠者。“当1877年第一代‘强盗贵族’的头号人物范德比尔特去世时，他的财产高达1亿美元，需要有一个新词来称呼他，于是有了‘亿万富翁’（multi-millionaire）一词。”[42]
在世纪之交时，美国电话电报公司已垄断了全国的电话系统，国际收割机公司生产的农用机器占市场份额的85%，全国铁路网被6大垄断公司控制。在其他每一行业，资源都被集中控制起来。如钢铁工业在1870—1905年产量增加了9倍，企业数却减少了2/3；1880—1905年造船吨位翻了一番，而造船厂减少了一半。到1899年，垄断组织有185个，资本总额30亿美元，占全国制造业资本的1/3。[43]银行非常关注这些垄断公司，甚至为这些实力雄厚的公司董事们创建了专门的联络网，每家垄断公司的董事同时也是别的许多家垄断公司的董事。1900年，美国工业委员会向参议院提交了一份关于托拉斯的调查报告，归纳了反托拉斯者的意见：垄断者使得生产和资本集中，用非法手段压制公平竞争，妨碍国民创业和中小企业发展，并使消费者受到其垄断价格之害。[44]
“在现实政治生活中，越来越使人们感到恐惧的是大型企业合并成为唯一的财富和权力中心，它可能管辖其他各种各样的利益，因而会结束传统的美国民主制度。”[45]垄断财阀给美国带来的不仅仅是急剧增长的个人财富和经营神话，还有岌岌可危的美国经济体系和社会诚信体系。“在每一桩丑闻中，这些公司都毫无节制地颠覆了社会和法律规则，自律和内控机制已全然坍塌。”[46]人们突然间发现“美国的‘强盗贵族’时代有三大特色不同于同时代其他国家的资本主义” ：
首先，“对商业买卖完全不加控制、不予管理，不管商场上残酷到什么程度，欺诈之风猖獗到什么程度。而盛行于中央和地方的贪污腐败，着实令人吃惊—尤其是内战后的若干年。用欧洲的标准衡量，美国事实上已无政府可言。”美国在所有资本主义国家中有个独一无二的现象，即它拥有私人法庭、私人军队。在1850—1889年，自行其是的治安义勇队总共枪杀了530名真真假假的罪犯，未经任何法律程序的受害者竟占到6/7。
其次，“美国大企业、大财阀、大亨先驱时代的第二大特征是，他们当中的成功者多与旧世界的企业家不同”。旧世界的企业家常常痴迷于技术改进，而美国大亨则是不择手段地赚钱，他们要的只是铁路时代的最大限度的利润。当时，“社会达尔文主义”者宣称，在人类丛林中适者生存，能够爬到人堆顶端就是最优秀的人。“19世纪的美国之所以把这种信条捧成国家神学，看来并非没有原因。”[47]石油大王洛克菲勒的名言也很能说明问题，他对“强者生存”的世界作出了诗意化表述：“当红色的蔷薇含苞待放时，唯有剪去四周的枝叶，才能在日后一枝独秀，绽放成艳丽的花朵。”[48]无怪乎当时的美国人慨叹道：“在洛克菲勒走过的道路上，遍布着破产的人和被遗弃的工厂，摆在他面前的只是对巨大财富资源的不容置疑的控制。”[49]
其三，所谓“白手起家”的美国大亨的财富和社会地位无人可比，甚至占据了凌驾于政治体系之上的特权地位。欧式老贵族的爵位和优裕庄园生活，对他们并无太大吸引力。“至于政治，这东西是可以用钱买的，不需亲自费力。当然，如果政治是另一种赚钱途径，那又另当别论”[50]。
于是，一些小企业主向老罗斯福总统上书责问：
难道皮尔道特·摩根集团比人民还强大？他的力量比政府更强？……我们呼吁人民的总统制裁这位托拉斯大王！[51]
面对市场垄断之害和强盗大亨之为，“罗斯福感觉到了大众对于臭名昭著的垄断者的观点发生了转变，……他迅速指示法律部把目标锁定到最臭名昭著的违反谢尔曼反托拉斯法案的人身上”[52]。而且，他言简意赅地申明立场：那些靠“非法占有”或是“靠恰恰在纯粹的法制限制之内的罪恶手段获得的” 巨额财产，“在挥霍这类财富时的任何善举都无法弥补当初攫取它们时的不轨行为”。根据“耙粪大师”—林肯·斯蒂芬斯的自述，老罗斯福在和他谈论反托拉斯问题时曾经坦言：
我那些旨在规范和控制铁路公司及托拉斯的议案—它们引起了争论，令我陷入了一场对特殊利益集团、对特殊利益个人的、严守原则的公开斗争。[53]
后来，老罗斯福在参加1912年竞选时将其思想进一步明确为“新国家主义”：在存在有效率的大企业的美好社会中，必须有一个对民主政治负责的强大的政府来根据公共利益或国家利益对这些大企业进行指导和管制。事实上，“当那些美国开国元勋们在构筑政府结构和关于政治活动理想的方略”，“由较不富裕的农场主、小债主、工匠、拓荒者等联盟提出的多数原则—以惊人的速度随着杰斐逊在1800年的当选与他4年后的连任而开始存在了”[54]。
由于将社会公平问题的“‘原罪’可以归因于随市场领域逐渐壮大的经济权力和垄断势力”，在对垄断造成的商业贿赂、巧取豪夺、市场欺诈、诚信缺失等行为进行系统打击时，老罗斯福举了十诫中的第八诫来说明问题：第八诫是“不能偷”，既没有说“不能从富人那里偷”，也没有说“不能从穷人那里偷”。因此，最简洁明了的原则是“无论什么样的善都不可能从伪善中产生”。对于伪善的强盗财阀和伪善的国家公仆，必须同时加以治理。特别是必须驾驭托拉斯，必须阻止托拉斯的“非法竞争”，恢复社会的“自由竞争”机制。[55]
—治“商”须“治市（场）”
针对市场经济主体，“重点是抓住与公司和私人在商业中的巨额财产的积聚和使用相关的问题”，“让我们来解决投资过度所带来的影响深远的罪恶”，如通过铁路收费立法来解决经济问题，并且今后“更多地发展成为那种对投资于州际业务的公司财产进行监管的政策”。老罗斯福要求“用最灵敏的方式去辨别哪些财产是合法所得，哪些是非法占有”，“这样的监控不会在对那些创造财富的人的抵触情绪支配下实施，而是带着既对他们公平，又确保他们能最大限度地回报社会这一坚定的目的实施” 。老罗斯福发出警告，“那些企图阻挠英明的政府为了公共利益而对他们的业务进行管理和控制的有钱人注定会失败”[56]。
1903年2月，在罗斯福总统的压力下，国会通过了一项法案，授权成立商业劳工部，还附带地成立公司管理局，其任务是调查各公司的财务状况，并且有责任公布和提供有关公司的情报。该管理局调查了石油、包装、烟草、钢铁等企业，为反托拉斯的起诉提供了材料。罗斯福开始着手控制大企业“过度的权力”，加强了联邦政府进行经济和社会管制的权力和能力，对铁路、食品和药品、金融等企业进行监管。出人意料的是，联邦政府在罗斯福的力挺下开始起诉一些大型托拉斯。在他的第一届任期，联邦政府起诉并分拆了摩根集团和洛克菲勒集团建立的北方证券公司，在第二届任期起诉了标准石油公司、美国烟草公司、杜邦公司等。
此后，在罗斯福力主下，国会又陆续通过了一些重点针对大企业的行为进行监管的法律，加强联邦政府的管制权力。如1902年“埃尔金斯法案”禁止铁路擅自规定价格对大托拉斯给予优惠待遇。国会还拨款50万美元作为推行反托拉斯立法的经费。针对“美国民众都对铁路运输公司有一种反感情绪”[57]的社会现实，1906年《赫伯恩法》授权州际商业委员会仲裁投诉，增强其司法权（范围涉及储货量、装卸量、卧铺车厢、快车公司和运输管道等），规定合理的铁路运价，调查铁路公司的账目，并制定了统一的簿记方法，同时也禁止铁路公司为关系公司免费运输货物，禁止向铁路员工、神职人员和一些慈善义工之外的人员提供免费车票等。在1906年后的两年里，托运人向州际商业委员会提出了9000多项申诉，铁路公司不得不处于忍气吞声状态，监督铁路运价取得一定成效。[58]
为了使“每个人拥有的财产都要服从社会整体权利和公共福利要求”，西奥多·罗斯福赢得了“托拉斯驯兽师”的称号。在反托拉斯的司法斗争中，对托拉斯的起诉从1890—1901年的17件跃升到老罗斯福执政8年间的44件，其后的塔夫脱总统时期有90件，威尔逊政府时期有95件。[59]在这些并不耀眼夺目的数字变化背后，是联邦政府发挥宏观调控作用的艰难起步。
—治“官”须“治利（益）”
针对市场监管主体，“无论他是立法者还是执行者，对以这样的方式与公司打交道的公仆们的第一要求便是诚实”。因为，“真正的危险并非来自腐败的公司而发源于腐败本身，无论这种腐败是想扶持还是想捣毁公司的”。政府官员与垄断大亨勾结，无非是想分赃暴利。“只有那些能被赋予充分的信任去保护公众利益免受公司违法行为侵害的公仆们，才能真正保护公司自身免受恶意以及侵害。如果一个公众人物乐于听从普遍公众的鼓噪而给有钱人或经营良好的公司以不公正的待遇，那么可以肯定，如果时机成熟，他也会为了公司的利益，偷偷地背叛公共利益。”[60]因此，在揭露商人的贿赂行为的同时，也不能“对敲诈勒索视而不见”。
“这是一场争夺美国统治权宝座的角逐，那些坏商人和坏政客们争吃着同一块肉。他们都伸手触摸那个能够使他们行使权力、为所欲为的宝座。”[61]要想改变这种“狼多肉少、弱肉强食”的政治丛林状态，必须而且只能诉诸改革。以1883年“彭德尔顿法”确立考绩制为核心的文官体制为标志，美国的公职人员管理出现“去分赃化”的深层次变化。而在文官制度的改革进程中，一批中产阶级改革者也发挥了巨大作用。如1881年创立的全国文官制度改革联盟，其所提倡的首要目标即是“对城市雇佣人员实行用人唯才的功绩制度”[62]。1898年，南达科州率先试行创制权和复决权，以扩大一般公民对立法权的分享和实现，防止极少数人“绑架”政治和立法机关。1903年，在洛杉矶还首先实行了对不良官员的罢免权。这些改革在一定程度上提高了公民的政治参与度和监督有效性，逐步削弱了党魁对市政的控制。到了20世纪初，进步运动再度把目光聚焦到如何防止金钱渗透腐蚀选举和保证官员廉洁上来，随着禁止公司向联邦公职人员捐款的法律（1907年）、竞选经费公开法（1910年）等一系列法律的通过，斩断政府人员与公司人员之间不当利益输送链条的立法意图更趋显著。于是，到了1912年总统大选中，“两名主要总统候选人均同意，有必要制定新法案，以规制商业行为及核心经济过程”[63]。
2.路径2—预算改革：对偷窃国库者说“不”
美国的会计制度，首先诞生于19世纪70年代的铁路系统，用以应对欧洲投资人的审计压力。从简单的簿记进入到由专业人员进行财务管理阶段后，1896年纽约成为全美第一个能颁发公共会计证书并有相关法律的州。1898年，罗斯福当选为纽约州长。1899年，纽约股票交易所要求所有上市公司公布年度资产负债情况和收入情况。从纽约政坛走出来的老罗斯福，当然知道把住财政预算的闸门是防止“政商集团”盗窃国库的关键。
从“预算民主”入手，美国掀起了一场重塑政府形象、重新赢得民心的政府革命。城市预算改革成为重中之重。纽约的有识之士提出，为了起到代议民主工具的作用，预算必须易于市民接受和理解，因此他们为不同阶层、身份的民众量身定做了各种类型的宣传，有些是针对商业精英和政治家的，而其他的则针对纽约市民中的大众，新闻报道、直邮宣传品、公民听证会、预算展览宣传等形式都被引入其中。纽约市政研究局还特地制作小册子和明信片，命名为“有效的公民权”，大批量印刷后寄给民众，他们甚至还与宗教团体达成合作，由神职人员利用信徒礼拜天祷告的机会传达有关信息。
最初，听证会的出现让纽约市的官员甚至市政局的改革成员们很不舒服，因为民众的利益、视角、思考方式众不相同，很难整齐划一达到精英们理论上设定的“好公民”“积极公民”标准。但官员和专家们还是将公众宣传进行了下去。预算听证会即便是没有多少公民前来参加，也需要照例举办，因为这样可以强迫政府官员在公众面前调整自己的行为。并且，预算改革本身已经触及传统文官阶层和权贵勾搭利益联盟，正需借助向大众公开来消除“那些蛮横地滥用权力的现象”[64]。
预算改革是对长期盘踞于纽约市的政治利益集团“坦慕尼协会”和腐败官员的庄严宣战。在“坦慕尼协会”腐败集团的控制下，纽约市从1890年代开始，城市债务飞快上升。到1896年，纽约市债务达到了1.86亿美元。同时，1874—1894年，纽约的支出增加了400万美元；但在接下来的三年中，每年的支出增加了几乎1100万美元。[65]预算改革直插市政腐败共同体的“心脏”，摧毁政治和财富之间的联盟，摧毁政治机器和党魁对政府的控制，打破官商勾结，使得在政治与行政分离的口号下实行的市政改革得以推进。
1905年，纽约市进行财政行政改革的专业会计师与反对城市腐败的社会改革者们走到了一起，决定共同成立一个独立的公民代理机构，来探索城市政府改革的科学原则。次年，他们成立了“城市改进局”，并于1907年正式组建了“纽约城市研究局”。也正是在这一年，纽约市经历了严重的市政公债兑付危机，并引发严重社会动荡，纽约市政府在向JP摩根集团借款300万美元后，才勉强渡过了危机。这个研究局的工作由此倍受关注，其代表人物威廉·阿兰、亨利·布鲁厄、弗里德里克·克利夫兰，人称“ABCs”，他们积极参加“纽约城市研究局”智库的活动，充当纽约市政府“税收和财政咨询委员会”的成员。这些预算改革者指出，预算问题决不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。
事实证明，没有预算的政府是“看不见的政府”，“看不见的政府”必然是“不负责任的”，也就不可能是民主的政府。预算改革的目的就是要把“看不见” 变为“看得见”，让人民有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。(https://www.daowen.com)
在20世纪来临前夕，预算改革实际上已经成为促进政治参与、改善城市与州的关系、对权力附加责任等一系列重要问题的基础工程。这个时期的预算制度改革实际上给政治生活以明确的界定，意味着私人公司操持的城市特许经营权，不仅不能超越自己的边界，还必须向公众报告自己的活动。
怎样进行最有效的反腐败教育？
1908年至1911年，纽约市举办了4次预算展览，均受到了市民的热烈欢迎，其中1911年的那届参观人群甚至超过了100万人（城市人口的近三成）。虽然活动只有四届，但已经足以起到无法逆转的宣传效果，市民通过这样的活动开始密集关注公共收支行为，新闻媒体由此更加集聚于这类话题（对政府及官员的监督由此加强）。预算展览宣传活动，首先展示了城市公共支出的数字内容（图表），还包括类似出租房委员会、城市俱乐部、改善穷人生活条件协会和慈善援助协会等由财政资助市民组织的运作情况。在活动前夕，预算宣传委员会还向地方报纸和市民组织，发放对纽约市政府各部门预算情况的评估报告，由此，前来参观的市民就可以从报纸上提前获知重要情况，并可做好参观重点观察的计划。值得一提的是，预算展览宣传活动为了增强对民众的吸引力，还大量设计了有趣的展示形式，甚至把财政出资建造的牛奶站模型、监狱单人房、水利工程模型都搬到了活动现场。由政府“供养”的消防马匹也被牵来，受到了孩子们的欢迎。百年前的人们已经利用了电影和动漫设计的手段，由此来吸引人们对公共利益的关注和维护。
纽约市在1911年以后将预算展览常年设立在城市学院里，供人们随时参观。在1916年的预算展览上，“纽约市政研究局”的一位研究者甚至专门做了一个模型，用来说明市民作为一个消费者如何去消费政府提供的服务。在早期预算改革者的敦促下，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代公共预算。当然这份预算还很粗糙，只有市政府的四个主要部门拿出了分类开支计划。以后几年，纽约市的预算日臻完善。到1913年，预算文件已从1908年的122页增加到836页。
纽约市的经验很快引起了美国其他城市的兴趣，它们纷纷索要“市政研究局”编制的“市政会计手册”，并派人到“市政研究局”举办的培训班学习。纽约的公共预算展览也为它赢得了政府和民间颁发的多项大奖。1910年中期公共预算改革进入高潮。1916年，“预算”这个词就像“社会正义”或者“美国方式”一样，成为时髦流行的政治术语。
1921年，美国国会通过了预算与会计改革法，将最初在纽约实行的预算改革，推广到联邦政府层面。通过在联邦政府建立行政预算体制，建立起了环环相扣而又可行可见的控制体系，即将各个政府部门的预算置于总统的控制之下，对总统负责，总统则对议会负责，进而最终更好地对选民负责。从西奥多·罗斯福、塔夫特、威尔逊、哈丁，到富兰克林·罗斯福，政治家们在33年间最终实现了美国预算民主从地方到联邦的全面建立，从而使公共预算成为各种利益集团在政治领域寻求自身利益，并且在透明化条件下减少不可控的财政腐败的有效工具。
在走出腐败高发期的“美国故事”中，这一幕不应该被遗忘：进步时代的改革者用公共预算来规范政府行为，利用预算的社会控制功能来净化政治领域。公共财政运动不仅改变了行政当局的行为，而且成功加强了政府和民众的联系。公共预算改革使政府必须负责任、必须代表人民利益成为触手可及的现实，从而在根本上重塑了美国政府及其治理体系。
3.路径3—舆论监督：“为正义而呐喊的力量”
在没有互联网的时代，老罗斯福所面临的媒体环境却完全是“网络化”的：每天打开报纸，关于官员腐败、商人欺诈、道德沦丧等方面的负面新闻连篇累牍；每天打开窗户，关于贫民窟、有毒食品、假药等的消息可谓扑面而来。据统计，仅1900—1915年，全美知名的“黑幕揭发者”们此起彼伏地发表了至少2000篇文章。[66]其中，不乏像《屠场》《美孚石油公司的崛起》《另一半人怎样生活》《参议院的背叛》《美国大骗局》等优秀作品。
19世纪末期，美国新闻传播事业进入到现代化、民主化的加速期。早期的美国报纸一度是政党出资的舆论代言人，如1850年的社会统计人口普查表明，当时约有85%的报纸隶属于某个党派；到1870年，仍只有11%的大城市日报算是独立的，绝大多数美国人阅读的报纸都公开声称其党派性。[67]此后，随着印刷技术的进步、报业成本的下降以及城市人口的增加，越来越多的报纸可以独立于政党的经济支持而获得市场生存空间。比如美国的广告费用不断增加，1867年全国所花的广告费仅约5千万美元，1900年达到5亿美元。[68]在此过程中，报纸质量逐步得到改善，“从19世纪80年代中期到世纪之交这15年里，人们普遍采用了我们认为同现代新闻事业有关的几乎每一种编辑手法或方针”[69]。从1870年到1900年的30年间，报纸的数量增加了3倍，销售量增加了近6倍，日报更是从19世纪80年代的909种增加到1900年的2190种之多，报刊的大众化进程与城市化进程一起向纵深发展。从1865年到1885年，杂志的数量从700种增加到3300种。[70]
正如马克思和恩格斯所指出的那样，“报纸的最大好处，就是它每日都能干预运动”，杂志则可以“只谈最主要的问题……详细地科学地研究作为整个政治运动的基础的经济关系”。在报纸、期刊等大众传媒的蓬勃兴起过程中，它们充当了“社会改革的急先锋”，一股揭发美国各领域腐败黑幕的“耙粪运动（黑幕揭发运动）”悄然登上了历史舞台。其实，早在1870年，《纽约时报》就在揭发“城市老板”特威德贪污案中表现出了舆论监督的独立性和专业性，并最终把不可一世的特威德送进了监狱，这也被看作是“揭丑运动掀起之前报刊发挥监督作用最为著名的事例”[71]。
当时，《哈珀周刊（HAPPER’S WEEKLY）》的漫画作者托马斯·纳斯特从1869年开始绘制讽刺特威德腐败的时政漫画。特威德还曾派中间人向纳斯特行贿1万美元，但纳斯特却将贿赂金额成功提升到50万美元之后再加以回绝，既奚落了“特威德老板”，也暴露出这个腐败团伙为害之深。当人们问特威德为何对漫画家纳斯特这么在意时，他的一番回答充满深意：民主党的投票人可能不识字，但他们看得懂“那些漫画”！[72]
1898年12月5日，芝加哥市议会的威廉·莱曼议员充当了轨道车利益集团的立法代言人，提出了“延长电车特许权50年经营期”的议案。明显是“出卖公共财产”的莱曼议案在芝加哥激起了一场抗议风暴。芝加哥特许权战争上了当地和全国大小报纸的头条新闻。众多当地报纸和报人参与到声援民众抗议的活动中，一家午报甚至刊登了以下广告：
招募：一万名魁梧和无畏的勇士。在议会议事厅担任守卫，以防晚上议员们企图通过50年期特许权抢劫案。一经聘用，即可上岗。
1903年1月，《麦克卢尔杂志》发表了林肯·斯蒂芬斯、艾达·塔贝尔和雷·斯坦纳德·贝克的3篇文章，被认为是“黑幕揭发运动”真正发出的第一声炮响。从此，“男男女女的新闻工作者和文学工作者同政治家、劳工领袖、改革家、鼓动家、教授、牧师、社会工作者一起，对伟大的革新运动起到了促进作用”[73]，为进步主义改革和美国社会转型奠定了民意基础。按照斯蒂芬斯自己的说法：“我在探寻一个真理，即政治这门学问的科学基础。”[74]
可以说，政治改革家和新闻工作者在舆论监督问题上成为“探寻政治科学”的同盟军，他们就如同老罗斯福和斯蒂芬斯所结成的亲密私人友谊那样，共同为揭露和治理“镀金时代”的腐败罪恶而奔走忙碌。只不过，前者用的是来自白宫的顶层权力，后者用的是来自社会舆论的底层权力。
1906年4月14日，老罗斯福在他的著名演讲中借用17世纪英国作家约翰·班扬（John Bunyan）的小说《天路历程》中的描写，称从事黑幕揭发的新闻工作者是“带着粪耙的人”，“他被赠予天国的王冠以替换他的粪耙，但他既不抬眼望天，也无视王冠，却仍继续耙那地上的秽物”[75]。然而，“耙粪者”的称谓非但没有变成恶名的象征，反倒成为一种“高贵的尊称和一枚光荣的勋章”，为从事舆论监督的揭丑者和社会公众所欣然接受。因为“这批社会新闻记者所揭露的社会黑暗面”大大有助于20世纪初期进步运动，为完成许多重大的政治和经济改革提供了直接动力。
所谓“笔强于剑”，黑幕揭发运动“实在是一场世俗性的‘大觉醒’，……力图激发全国的罪恶意识”[76]，成为老罗斯福推动改革运动的舆论引擎和社会助翼。正如研究黑幕揭发运动的专家阿瑟·温伯格和莱拉·温伯格夫妇所说的那样：“黑幕揭发者的触角遍及美国生活的每一个阶段，无一幸免……他们发现的问题形形色色：食物掺假、金融和保险公司肆无忌惮的行为、欺诈性的索赔和专卖药中含有有害成分、践踏自然资源、官僚主义、卖淫、政府与黑道勾结、监狱的状况和报纸为广告商支配等内幕被一一揭露出来。”[77]
厄普顿·辛克莱反映食品业黑幕的《屠场》一书出版后不久，大洋彼岸的温斯顿·丘吉尔曾这样评论：“这本可怕的书……能刺穿最顽固的大脑和最坚韧的心。”在美国国内，社会上迅即响起了一片改革的呼声。老罗斯福总统除委派一个委员会调查罐头食品工厂及其肉食加工情况，还请纽约的两位社会主义工人查尔斯·P.内尔（Charles P. Neil）和詹姆斯·B.雷诺兹（James B. Reynolds）前往芝加哥调查人们的指控。当然，一切调查结果都如同是辛克莱作品的“副本”。同时，一些黑幕揭发期刊如《柯里尔（Collier’s）》和《成功（Success）》等开始推动纯净食品立法。1906年国会通过的纯净食品与商品议案（1907年1月1日生效），完全是“耙粪”的产物。
更为重要的是，舆论监督和政治改革结成了紧密合作的伙伴关系。“记者和公共知识分子们通过运动组织、立法机构、印刷媒体以及政党，向地方及全国的官员提出新的要求”，“从‘社会导向’的解释视角来看，是公众要求演变成一股走向规制的推动力”[78]。在黑幕揭发者通过勤奋工作不断体现着“新闻必须具有揭露社会弊端的特色”[79]的同时，也促使美国向一个“要求更完善的法律、理性以及实际观念”[80]的“好社会”转型。比如，记者、慈善家雅各布·A.里斯（Jacob A. Riis）关于纽约“东区”贫民和外来移民聚居的贫民窟的报道，促成了“廉租公寓委员会”的成立，以及贫民窟相继被铲除和代之而起的一个个小区及廉租屋条例。
《人人》杂志1908年1月号更是乐观地说道：“华尔街不能再像以前那样欺骗公众了，保险业运作机制更为健全了，银行正在增加新的防范措施，广告基本真实，食品和药品掺假将冒更大的风险。公共运输公司更为关注人的生命安全。旧时政治老板风光已不再了。各州和各城市都在致力于廉政建设。人们开始提名自己的候选人……我们的公众资源得到了保护。”[81]
可以说，变得越来越强大的“耙粪运动”以及各种反对大企业垄断和官商勾结的社会力量，给这些重塑美国的重要改革提供了巨大的舆论支持。在罗斯福当政时期，媒体的力量推动进步改革开始变成全国性的改革运动。最关键的是，罗斯福成功地使政府在经济生活中应该发挥作用这个核心问题变成国家政治的中心话题，并成功地塑造了美国社会关于经济集中与政府角色的公共舆论，使得美国人越来越接受一个积极有为政府的想法。
4.路径4—社会立法：“营造洁净生活和正确思想”
随着资本主义的猛烈发展及自由竞争向垄断的过渡，美国社会破绽百出。正如美国学者所说：“没有哪个社会在经济和社会生活发生根本变化后不产生一股巨大的社会力量，并进而以汹涌之势改变其政治进程。”[82]19世纪的最后30年间，主要资本主义国家在社会领域内也进行了多方面的调整。这期间在社会领域内实行的各种调整，主要采取了社会立法的形式，这意味着国家从过去的自由放任政策过渡到积极干预社会经济生活。与此相联系，国家的职能扩大了，也多样化了。[83]如果把治理国家的腐败比作打扫自家的房屋，那么，让政府看起来廉洁有序，如同只是把家里的阳台布置得花团锦簇一样；还需要让社会变得干净整洁，就如同把家里的厨房、卧室乃至阁楼、地下室都整理得一尘不染。
城市改革运动就是这样一场“垃圾清扫运动”，随着“耙粪运动”不断深入，一系列社会性问题大白天下，一系列有利于公众的社会立法颁布实施，肮脏混乱的社会状况得到有力的治理。比如，农业部的时任化学总工程师哈维·威利博士揭露：在罐头及加工的食品里面普遍使用防腐剂及掺杂物；《妇女家庭杂志》揭露了有毒成药的黑幕；《屠场》一书掀起了在食品安全领域加强社会管制的巨大舆论压力……于是，1905年罗斯福要求国会采取行动，翌年国会在很短的时间内通过了肉类检查法和食品药品卫生法这两部非常重要的社会管制法律，打击政商勾结，维护公众利益，禁止食品公司及医药公司危害人民健康的行为。
同时，调查委员会、廉租公寓委员会以及各种公民团体纷纷被一些报告所唤醒，“立法机关正一点一点地啃掉劳务用工和住宅提供中最令人不能容忍的状况”[84]。1900年，《另一半人如何生活（How the Other Half Lives）》出版10年之后，纽约的最糟糕的廉价公寓已经不复存在，可怕的警察局收容所也不再存在，“筒子巷已经不复存在，强盗巷、骨头巷、小偷巷和煤油巷—它们全都已经不复存在”，为纽约穷人提供公园、运动场和健身房的工作已经开始，让人厌恶的脏、乱、差不再是普遍现象，而是个别行为。而且，路灯一直点到早晨，人们出行再也不用提灯笼；“不需申请，不需提问，不需学费”的公共教育开始推行，家长们可以把孩子带到学校接受教育。
为了建立保持“洁净生活和正确思想”的长效机制，罗斯福加强了联邦政府进行经济管制和社会管制的能力。例如，通过法律增加司法部的编制，提高其反垄断的起诉能力；在商务部成立公司局，专门负责调查企业的跨州商业活动；成立食品药品局，专门监管食品药品安全。此外，从第一届任期开始，罗斯福就加入了当时刚刚兴起的自然资源保护运动。罗斯福强调要在发展与森林和水资源的长期保护之间进行平衡。例如，他支持将出售公共土地的收入转入灌溉，将三千英亩森林增加进国家森林保护体系。到1916年以前，已经有30个州实行了关于工人工伤的赔偿的法律。1900年有4个州通过法律，禁止雇用妇女作夜工。1907年俄勒冈州实行女工工作时间不得超过10小时的法律。[85]马萨诸塞州在1912年制定最低工资法，该法授权成立一个委员会来确定女工、童工的工资率。这些“弱势群体”保护法案为各州所纷纷效仿。
当时，“市、州和国家的社会立法汹涌而至，几乎席卷公众所感兴趣的一切生活方式和一切活动方式”[86]。于是，这些改革性法案的立法过程成为普法、学法的学习过程，关于良好社会生活的应有原则和公益精神被悄然确立下来，关于妇女选举权、创制权、复决权、罢免权、选民直接投票的预选、比例代表制、住房、教育、劳工、社会保险和社会福利等方面的社会理念深入人心。[87]
食品安全、社会救助等问题与“社会体感温度”有什么关系？
19世纪80年代起，宗教人士和妇女们陆续开始在美国一些城市设立社会服务机构，为贫民提供生活救济、卫生服务、文化教育等方面的帮助。第一批公共会堂“邻居互助会”和“赫尔会馆”在纽约和芝加哥相继建立，成为收容援助赤贫阶层的保护站。到1910年，类似机构已多达400多个。[88] 1892年，国会拨款2万美元，对全国20万人口以上的城市进行调查，就如何消除贫民窟问题举行了听证会。1901年，国会成立了全国标准监督局，监督各城市建筑法规的实施。1913年，堪萨斯建立了全美第一个公共福利委员会，该委员会提出调控贫困问题的几项原则，即政府参与、集中、高效和科学的指导原则。此后，各城市相继成立类似的委员会。1916年，各城市的公共福利委员会联合成了全国福利项目联盟。公共福利机构的建立，改变了过去单纯由私人慈善机构进行社会救济的局面，在资金充足的前提下大大加强了市政府对贫困问题的调控职能。州和联邦政府还在雇员工伤补偿、给老人提供养老金、改善儿童处境等方面进行改善性立法，为以后的美国社会保障制度奠定基础。[89]这些帮助弱势群体的措施虽然表面上与反腐败关系不大，但却实质上修补着社会公平正义的“防风林”，抵挡因腐败导致“政治荒漠化”的寒流，给人们带来些许温暖和寄托。可以说，“社会福音”是对强盗资本家的“财富福音”的一种有效救济，缓解了底层民众对政治腐败的紧张感和焦虑感，避免了社会矛盾冲突的激化。
进步主义改革的余波一直持续到20世纪20年代。在“一战”期间，许多进步改革者仍然在各级政府推进改革。例如以女性改革者为主的进步主义改革者继续在地方层面推动政府进一步改革，包括降低婴儿和孕妇死亡率，保证空气清洁和食品（例如牛奶）卫生。新墨西哥的进步改革者还建立了专门的儿童福利服务项目。一些宗教领袖也呼吁教士们走出教堂，关注社会问题。许多社会福音组织相继成立，活动范围涉及劳资冲突、市政腐败、贫民窟与社会救济、禁酒、文官制度改革和移民援助等诸多社会领域，并取得了积极的改良效果。而且，社会福音运动与联邦政府的社会立法改革相呼应，得到广大中产阶级和下层人民的广泛关注，拉开了参与更广泛、影响更深远的社会正义运动的序幕。由于社会正义运动特别关注社会最弱势的群体，把解决残酷剥削妇女和童工、工业生产安全保障等问题摆到重要议程，使其成为“第一次大规模的旨在减少美国社会中阴暗面的尝试”[90]而永留史册。