公域与私域的两大变化趋势
一种集中的优势总是比一种分散的劣势更易于被欣赏。正是由于这个理由，各个政府发现，防止膨大是困难的。
—伯特兰·罗素
公域行政化和私域市场化并不见得“人见人爱”，但其一直伴随着进入到“地球村”时代的村民却是不争的事实。尤其是那些自工业革命以来相继崛起的国家，不但在积极开拓本国市场和全球市场方面令人印象深刻，而且事实上都不乏富有领导力和执行力的政府治理体系。然而，科学合理的行政化所能带来的良政善治，健康高效的市场化所应催生的繁荣昌盛，又总是会遭遇到形形色色的腐败问题的冲击。特别是在那些不以人的意志为转移而不断出现的腐败高发期里，盛放着私欲泛滥、道德崩溃的“恶之花”，重复着公权异化、人亡政息的“周期律”，一次又一次挑战着人类对政治的美好期待、对文明的普遍良知。
1.趋势之一：公域行政化
其实，早在16、17世纪的英格兰，已经出现了“王室和中央行政的扩张”[3]的趋势，主要表现为王权对财政和军事资源的获取，王室控制区域的扩张，官僚体系的发展等。而且，“权力在村社层次上被削弱的同时，全国范围内却实现了集权化”[4]。华勒斯坦（又译沃勒斯坦）指出，近150年来“唯科学主义（与技术革新的要求相联系），国家结构的行政机构化（为提高积累过程的效率所需）和大量人口有系统的迁徙（为了满足资本家生产活动不断发展的劳动力需求）三者的结合要求政治文化有个大规模的革新”[5]。
实际上，对经济层面的科技化、工业化以及社会层面的城市化影响最大的，正是“国家结构的行政化”和与之相适应的“政治文化革新”。“随着时间的推移，统治逐渐进化，所以政府官员逐渐控制了更大比例的资源。至少从历史比较的角度看，国家内部的军事竞争已经减少了，为了经济资源而对政府的依赖增强了。政治制度得以发展，包容并引导着集体行动和压力，而且几乎不允许人们逃脱国家权力的影响，尽管这种描述很难囊括当代所有的政体，但对于大多数最发达的工业国家，它是一个恰当的描述。”[6]无怪乎布罗代尔曾指出，国家在今天身价很高，甚至哲学家们也在帮它抬高身价。
以美国而言，公域行政化至少表现在三个方面：
—政府规模的空前扩大
19世纪末，美国联邦政府不再甘当“守夜人”角色，建国以来“国会至上” 的三权分立体制逐渐向总统中心的政府主导模式转变。根据统计，美国建国之初联邦政府仅有3个部，行政人员为4479人，与当时的美国总人口之比为1∶1100；到21世纪初，联邦行政部门发展到70多个，行政人员增加至300多万人，与全国总人口的比例上升到1∶80。[7]从这一“官民比”的巨大变化可以看出，随着国家行政职能的极大扩张，国家财政供养人员及其公共职位大为增加。林肯总统面对弱小的联邦政府和有限的动员能力，曾在内战极端困难的时候发出过这样的感叹：
我的目标是保全联邦。要是我能解放全部奴隶而达到这目的，我愿意做。要是我能让全部奴隶都不解放而达到这目的，我也愿做。要是我能解放一半的奴隶而保存一半的奴隶而达到这目的，我也愿做。[8]
从内战结束到20世纪初，这种“弱联邦”格局逐渐得到改善，联邦政府内阁增加了5个部，工作人员从1871年的53000人增加到1907年的256000人，30余年间增加了近5倍。[9]长期担任白宫总管职位的胡佛（Hoover）曾描述过联邦政府的变迁过程。1890年代初期，他刚到白宫工作的时候，“总统办公室的全体工作人员（当时都住在白宫）只有区区10个人，其中4个是看门人和信使”。
到了1950年，白宫办公室的雇员就达到295人了，而被在技术上统称为“总统办事机构”的部门不仅包括总统办公室、预算局、经济顾问委员会，还包括国家安全委员会、国家安全资源委员会等不同的部门。在这些办事机构工作的人员，总数高达1335人，而且占据了白宫的大部分地盘。与之相比，1908年所有的联邦雇员加起来也只有3000人，而且他们中间只有不足10%的人住在首都。[10]因此，美国人不得不承认：“我们都知道联邦政府的权力……有了巨大的扩张，权力的触角伸到了国家的每一个犄角旮旯。那些基于个人或小团体上管理的活动和事业如今都变得社会化了。”[11]
为什么说美国行政权走过了越来越集权和扩张的轨迹？
美国政府的发展历程表明，美国的成长史就是政府权力的扩张史。其大体可分为四个阶段：1.“绅士政府”时期（建国—内战）：建立强有力的受限制联邦政府虽然是宪政目标，但自由放任的“小政府”却是联邦的代表。2.“镀金政府”时期（内战后重建到工业化时期）：内战以武力摧毁了州主权和州权至上的理论基础，特别是老罗斯福总统在20世纪初扩大了政府的经济干预权，在展现国家力量、树立白宫权威中成了救济“镀金时代”弊端的领袖。3.“效率政府”时期（一战到二战结束）：行政权力随着战争需要急剧扩张，特别是在罗斯福总统的“新政”之风中，集权化的联邦制政府确立了对于州政府的绝对权威。4.“帝王总统”时期（二战后至今）：宪政制度的中心逐渐从国会转移到白宫，尼克松时期被称为拥有了“帝王般的总统职权”。因此，被称之为总统权力的黄金时期，国会权力的没落时期。在21世纪初的反恐战争和伊拉克战争中，以总统对战争权掌控为标志，行政权进一步扩大并在三权中占据了新的优势地位。在此过程中，美国由一个邦联制国家转变成了联邦制国家，由“议会制政府” 转变为“总统制政府”。此外，美国国会所创造的各种独立的规制委员会，由于它们介于“国会及行政机构之间”又“相对独立于两者”，具有特殊的“行政（以及半立法及半司法）能力”[12]。需知美国建国之初，并没有“把英国君主的特权当作界定行政权的一种适当指南。……人们可以严格理解为行政性质的权力，仅仅是指执行法律和任命官吏的权力”[13]。 然而，事实是美国总统作为最高行政长官的权力早已今非昔比。
—公共财政的空前增加
政府之“大、小”从公共信用上可见一斑。当时，华盛顿的政府信用远远低于华尔街的私人银行家，“没有华尔街的帮助，华盛顿是软弱无助的”。1895年，美国政府的黄金储备不断下滑，为了购买黄金用以支持受到威胁的流通货币，政府急需一笔贷款。危急之下，政府的求助者只能是全国最大的私人银行家J.P.摩根。因为理由很简单，用摩根的金融声望担保，华尔街的银行家和有钱人才可以“安全”地把钱借给联邦银行。
1907年，纽约又一次成为全国性银行恐慌的中心。一连串的银行破产案摧毁了公众的信心，存款人想方设法把钱提出银行。在需要强有力的措施提振金融信心的时候，政府又一次向J.P.摩根提出求助。这位“救世主”一次次地把银行行长召到一起开会，通过自己的声望和信用敦促银行家放出贷款，帮助其他的问题银行渡过危机。
“小政府”的总统，其公共信用也“小”得如此可怜！而作为大财阀的华尔街强人，却可以办出集中国家储备体系的力量稳定社会的大事！在危机袭来的时候，美国总统根本无力做出有效反应；在调动“救市”资源方面，联邦政府的财政部长甚至还不如摩根的一个低级助手；在需要国家力量救济“市场失灵”的时候，联邦政府既没有储备资金可用，也找不到其他的可以提供帮助的联邦机构。
这种情况随着政府管辖范围的不断扩大，社会服务的任务不断增多而迅速改变。路易·亨金曾经指出：“宪法告诉政府不要做什么，而不是它必须做什么。宪法制定者认为，政府的目的是充当警察和卫士，而不是提供衣食住行。”[14]但事实却是：从干预经济到管理国内外贸易，从管理教育、文化和医疗卫生到举办社会福利和社会保险，从保护知识产权到保护生态环境，从监控市场秩序到保护消费者权益，从组织大型工程建设到经营管理国有企业……国家行政职能大为扩展，“最小国家”的理念和模式显得保守而陈旧，对国民“从摇篮到坟墓”全程关注并提供相应公共服务的福利国家成为新潮流所向。
什么“形象工程”是被立法允许的？
英国19世纪的大众民主是在城市率先发展并普及开来，城市充当了大众基层民主的摇篮和发源地。当时，市政厅被当作城市的标志性建筑，就如同教堂是中世纪城市的标志性建筑一样。市政厅建设与否以及其风格、地址、预算、招标等都在公开的原则上进行。人们不仅把市政厅当作宏大的办公楼，而且把它当作进行盛大的招待会、音乐会的场所，因此市政厅客观上具有议会厅、法庭、音乐厅等功能。而且，市政厅建筑还体现出城镇民众日益表现出来的市民自豪感，往往成为一座城市的标志，纳税人用自己的钱，建筑起精美、雄伟的市政厅，在建筑规模、装饰、布局方面相互攀比，体现了市民急于改变新兴工业城镇形象的愿望。[15]因此，大部分市政厅都有大型风琴，以举行大型群众性音乐会，把雄伟的建筑物与提高大众艺术欣赏与审美能力结合在一起。其宽敞的厅堂、巨大的规模、成组的风琴，表明了市政厅所具有的公众性质。很显然，这样的市政厅就不纯粹是上流社会的官府衙门，音乐也不再体现上流社会身份地位，而是群众提升其自身境界的场所。为了使新的市政厅真正成为城市标志性建筑物，哈利法克斯在1848年设立市政府时决定，市政厅应该是城市生活与精神的体现，应位于市中心，建筑在制高点上，应有一个令人注目的高塔，一个巨大的钟楼。[16]市政厅的竣工揭幕往往是充分表达市民自豪感的典型场合，王室成员的光临、盛大的集会、隆重的庆典成为“标配”。哈利法克斯市政厅竣工剪彩时，威尔士王子光临，还有174节火车带来6.6万名观众，该市组织了1万名主日学校的学生表演节目，一支500人的大型乐队演奏乐曲。[17]1858年9月7日，利兹市政厅竣工剪彩时，还举行了产品展销会与大型音乐会，女王夫妇的到来把庆典推向高潮，城内到处彩旗招展，横幅临空，花团锦簇，人们个个喜气洋洋。正如水晶宫博览会成为1851年的标志，利兹市政厅成了1858年的象征。[18]
事权的扩大，必然要求财权的扩大相匹配。在美国，随着“1909年以前的4至6年联邦政府财政预算赤字和联邦政府作用与规模的急剧扩大，以及对政府的有效管制体制的迫切需求”[19]，联邦政府在20世纪初建立起了预算局（Office of Budget），后来又升格为联邦管理与预算总局（OBB—Office of Management and Budget），专门对政府的“钱袋子”加以管理。（见表1、表2）
其实，英国1688年“光荣革命”宣告资产阶级立宪君主制度登上历史舞台时，有一个久被忽略却意义重大的细节：财政署的成立。而美国19世纪末的进步运动也是从政府预算改革找到了突破口。所谓“以‘财’行 ‘政’”，有多少财力，才能相应地办多少公共事务。“逐渐增加了的岁入使国家能够扩大其对公共产品的供给，从社会保险和福利计划到道路和通信系统等现代商业基础设施都属于公共产品的范围。结果中央政府的权力得到强化，与此同时人民也更加依赖中央政府。”[20]
表1 美国政府财政支出占GDP的比重（%）
表2 美国政府税收收入占GDP的比重（%）(https://www.daowen.com)
资料来源：Richard A. Musgrave， Peggy B. Musgrave， Public Finance： In Theory and Practice，New York： Mcgraw-Hill Book co.，1989.
—行政首脑的空前扩权
美国总统的权力扩张最能集中而典型地代表“公域行政化”的发展趋势。“一些观察者特别是欧洲的观察者看着合众国说：‘你们创造了一个国王’，因为他们可以看得出来，那些被授予行政首脑的有限的权力可以扩张，而且他们担心，合众国总统的权力最终会相当没有限制。”[21]由于行政权的扩张强化了美国最高行政长官的权力，立法机关因为大规模向行政机关授权委托立法而被架空[22]，司法权力因为行政司法权的出现而不断变化，从而使得三权分立的制衡机制或者“国会制政府”变成了“总统制政府”。[23]
19世纪末叶以前，美国国会的立法权在三权中居于主导地位，“国会至上” 的政治格局是常态。随着垄断资本主义的发展、国际贸易和世界市场的扩大以及外交压力的增加，联邦政府干预经济、应对变化的职能愈益繁多。在“国会因溺职而造成的真空”和缓慢应变之中，“行政部门里强有力而又敢作敢为的人物对生命、自由和财产行使立法和行政统治权”成为被“鼓励”的保护国家利益行为。[24]许多最后成为法律的议案其“始作俑者”正是行政部门，“许多国会议员个人提出的立法也是来自官僚机构”[25]。于是，面对起新形势下内政与外交责任，总统“不得不”担当起“总资本家”的职责，在“鼓励行政集权”[26]的理论基础上建构起“行政至上”的政治格局。可以说，掌握了“大行政权” 或者说“超级治权”的美国总统，不但拥有“总统那种精确全面和排他性的权力”，而且成为“联邦政府在国际关系方面的唯一代言人”[27]。
20世纪以来，总统的权力已远远超过了宪法范畴。有政治学家曾列出20世纪后半叶美国总统职位的七种角色：武装部队总司令、首席外交官、行政首脑、国家元首、首席立法者、美国国民意志的代言人以及首席司法官。美国总统的实际权力，有的由宪法作出了明文规定，有的则未有明确的宪法依据，是在历史进程中逐渐发育出来的。总统既享有缔约、赦免和对国会法案的否决权等“宪法赋权”，还享有建立外交关系、宣布紧急状态和宣战等各项“运作实权”，以至于被称为“帝王般的总统”[28]。
1973年，小亚瑟·施莱辛格出版《帝王式总统权》一书。作为书名的“帝王式总统权” （Imperial presidency）是指总统权超越宪法规定过度扩张，对国会在外交和战争决策方面的权力构成侵夺，这是二战以来伴随着国际危机事态和扩张性的美国对外政策而出现的情况。美国总统权自华盛顿到尼克松的演进轨迹，一言以蔽之，就是由宪政总统权转变为帝王式总统权，进而濒临“革命性总统权”的危险。
以国会立法权的“萎缩”和总统立法影响力的膨胀为例，“宪法赋予国会的每一项权力往往形同虚设”，并且“每一项权力似乎越来越受到骄横恣肆的行政部门的支配”[29]。一般而言，总统提议的重要立法国会都会通过，已使总统享有了某种立法特权。而且最高法院的大多数法官认为总统确应“至少采取必要的、临时的行动，以便执行与国家存亡攸关的立法计划”[30]。至于“必要”“临时”等模糊概念，实质上是对总统立法权的扩张给予默认和“纵容”。
此外，美国总统的立法否决权更是一种事实上的“特别立法权”。宪法第一条第七款规定：如总统行使否决权，则参、众两院的议案在由本院复议后应交另一议院再行复议，一旦也有2/3议员赞同则可成为法律。事实上，靠两院中的两个“2/3”来否决总统的“否决”十分困难。如罗斯福总统在任职的12年间，创下使用立法否决权635次的记录，然而否决被推翻的仅有9次；被推翻次数最多的杜鲁门总统，也仅仅在250次行使否决权后遭遇12次“败绩”。
可以看到，19世纪以前的“古典自由主义理论的守夜人式国家，其功能仅限于保护它所有的公民免遭暴力、偷窃、欺骗之害，并强制实行契约等”[31]，这种“管事最少的国家”“最低限度的国家”的行政职能通常限于国防、治安、税收、外交等“保护性功能”范畴。乔治·华盛顿就曾经抱怨过：“如果你告诉一些州的立法部门他们违反了和约并侵犯了联邦的特权，它们会当面嘲笑你。”[32]然而，“镀金时代”的美国在一定意义上是一个“没有核心的国家”[33]。在政府放任不干预政策的影响下，垄断、贫困、种族歧视、食品药品安全、环境保护、城市规划建设等各种社会问题层出不穷。“为解决这些问题而制定的各项计划进一步扩大了政府机关的规模。”[34]
随着国家行政权渗透到社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中都离不开各种行政机关，这些权力机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的“一种几乎无所不能之物”[35]。正如人们所看到的那样，“随着公民权的扩大，更多的人口成为公民，有限政府让位于关心福利、教育和其他社会项目的政府。较之于历史上的任何政府，当代发达工业国家的政府更加强大”[36]。
这就宣告了“行政国”的诞生。然而，“必须谨记的是，对国家官僚机构的不信任，从本质上看，并不同于对国家权力扩张的不信任”[37]。
2.趋势之二：私域市场化
关于第二个趋势—私域的市场化，我们引用《共产党宣言》的精辟论述简要说明之：
资产阶级在它已经取得了统治的地方把一切封建的、宗法的和田园诗般的关系都破坏了。它无情地斩断了把人们束缚于天然尊长的形形色色的封建羁绊，它使人和人之间除了赤裸裸的利害关系，除了冷酷无情的“现金交易”，就再也没有任何别的联系了。它把宗教虔诚、骑士热忱、小市民伤感这些情感的神圣发作，淹没在利己主义打算的冰水之中。它把人的尊严变成了交换价值，用一种没有良心的贸易自由代替了无数特许的和自力挣得的自由……
资产阶级抹去了一切向来受人尊崇和令人敬畏的职业的神圣光环。它把医生、律师、教士、诗人和学者变成了它出钱招雇的雇佣劳动者。
资产阶级撕下了罩在家庭关系上的温情脉脉的面纱，把这种关系变成了纯粹的金钱关系。
……
资产阶级，由于开拓了世界市场，使一切国家的生产和消费都成为世界性的了。……旧的、靠国产品来满足的需要，被新的、要靠极其遥远的国家和地带的产品来满足的需要所代替了。过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了。物质的生产是如此，精神的生产也是如此。各民族的精神产品成了公共的财产。
这段引文至少从现象上说明了4个层次的私域市场化：一是人际关系的交易化；二是个体职业的货币化；三是家庭伦理的利益化；四是私人消费的全球化。
这正是世界体系论者华勒斯坦所说的“万物商品化”的过程，“在以前的历史社会体系中，一种或多种因素还没有被‘商品化’，这一过程还没有被看作可以或应该是一个通过‘市场’进行交易的过程。而历史资本主义则是一个普遍商品化过程，它不仅涉及交换过程，而且涉及生产过程、分配过程，以及投资过程。这些过程以前都不是通过‘市场’进行的”。如今，为了追逐更多的资本积累，“资本家总是力图在经济生活所有领域把越来越多的社会过程加以商品化”，“从本质上说，没有任何社会交易能够被排除在这个过程之外”[38]。
时至今日，不但我们所需要的一切非公共品（私人消费品）完全由世界市场来供应，就连我们需要的公共品也有相当部分是由市场供给（通过政府采购或政府合同等）。甚至于公共政策、公共权力等都可以是商品化的对象和市场交易的标的。保尔·芒图在其名著《十八世纪产业革命》中研究指出，自18世纪最后30余年在英国产生“大工业”之后，“整个世界不过是一个大市场而已，各国大工业互相争夺的这个大市场犹如一个战场”。
这，就是市场或者说市场化的力量。
同时，私域市场化在释放了生产力的同时，也不得不直面另一个重大弊端—垄断。与金融资本家、工业资本家和商业资本家所鼓吹的自由市场哲学不相称的，恰恰是他们追求垄断并导致限制竞争的结果，“市场转变为供不应求的少数制造商垄断的市场”[39]。如在“镀金时代”，美国全国市场的出现虽然为经济扩张、产业扩张和资本扩张提供了机会，但是“扩张也有负面影响，它滋生出贪婪的情绪，而扩张的成果也并非全民共享。巨大的企业很快控制了美国的大部分行业，他们通常联合起来制定价格，限制收入。类似的操作不仅表现在铁路合并方面，也以‘托拉斯’的形式出现。不论形式如何，他们的目的都是为了抑制竞争，进一步巩固控制权”[40]。历史证明，尽管市场本身完全可以是中性的，但置身其中的市场主体每每却是感性与理性并存，甚至很多时候是非理性的。而且，虽然市场经济需要法治和诚信等保障性条件，但是法治和诚信的“社会堤坝”并不是一夜之间就可以突击建成的。
在早期现代化和初始市场化的过程中，当“超级老板”得以掌控市场和经济领域，把手伸向政治和公共领域“探囊取物”几乎是毋庸置疑的。于是，“万事均有其价”的市场化思维和“一切皆可买卖”交易式行为逐渐渗透到公共生活之中，进而通过配置政治资源及公共权力来形成并维护既得利益和特权，这是历史上一再出现的熟悉场景。当然，如果就此把市场化定义为“腐败元凶”，或者与其相反在剖析现代腐败高发期时忽视市场化因素，无疑都是既不严肃也不科学的。