权责清单与政府职能转变的反思性研究出现

自2015年以来，权责清单的建设被认为是中国政府职能转变的重要抓手，是从根本上理清中国政府职责的重要改革进程。自从各地相关部门推出权责清单之后，学者们开始深入反思此项改革的实际意义。此项改革究竟在多大层面上推动了政府职能转变，需要作进一步研讨。

在宏观层面上，中国行政管理学会课题组较为宏观地探讨了“权责清单制定中的难题与对策”。该研究更多地从权责清单本身出发，探讨制定过程中出现的问题，也从另一个层面反映了该项改革促进政府职能转变的有限性。^[12]研究表明，权责梳理标准不一、缺少统一规范是权责清单制定的主要问题。具体表现为：一是清单权力数量差距较大。从制度设计上讲，中国作为一个单一制国家，按照组织同构原则，一般情况下级别相同、性质相同、区域范围大致相当的政府部门，权力结构及数量应当具有大体一致性，但从已公布清单看，情况并非如此。相关统计显示，省级政府部门权力事项总数，多的如青海、广东、四川、云南，都在6000项以上，少的如安徽、宁夏、辽宁，仅1700多项，数量相差2—3倍。这与我们一般意义上的对于中国政府职责体系的设想和基本判断大有出入，正如作者所言，差异如此之大已超出正常范围，组织同构理论也难以解释。二是清单结构安排不一，清单的结构安排即清单应设置哪些项目要素，应当是一致的，但是以此衡量，已公布清单结构安排表现形态不一，且大多有不同程度的缺项问题。三是权责清理依据有所不同。“法无授权不可为”，但权责清单不是权力的来源，并非“清单之外无权力”，相反，权责清单要依法编制，使之成为依法行政的基础；从现实来看，由于权责清单分散制定、单线作业的特点，“法”的界定不一是大问题。四是权力归类标准不统一，主要是对“9+X”的“X”类和对权力类型理解不同。清单分类不统一的问题核心在于“其他事项”等兜底条款有可能成为借此保留隐形权力之地。五是清单发布主体和发布载体不一，有的省份建有统一权责清单发布平台，有些省份在政府网站首页上设置了专门的权责清单窗口，还有的地方部门独立发布，路径复杂，便民性较差。这些整体性问题的发现，在很大程度上颠覆了学者和政策制定者对于“权责清单”的高度期望，换言之，目前，权责清单的出台并没有很好地促进政府职能的有效转变，只演变成了政府职责文件的粗略梳理。如何发挥该项改革的真正功能，将是相关实践工作者和研究者面临的一大难题。(https://www.daowen.com)

从微观层面，孙彩红^[13]以苏州市相城区为例，从基层治理存在的问题进行反向观察，从基层政府及其职能的状况，来判断权力清单改革举措的效果和未来发展。研究发现：一是权力清单重数量而忽视与政府职能的关联。列举权力清单出现了“唯数字化”问题，即把下放和取消行政审批事项的数量，作为当地政绩来考核。二是权力清单没有界定部门之间的权力边界。权力清单以政府部门为单位进行梳理和汇总，清单本身不能从根源上界定部门之间的权力边界。三是取消和下放行政权力不到位或错位，从基层治理落空的实际状况反向观察，权力清单制度涉及的上下级政府之间的权力下放和衔接存在不到位问题，上下级政府部门之间的行政审批权与事后监管权和处罚权，尚未完全理顺。四是权力清单下放未实现协同推进。有些部门在梳理权力清单时，按照法律、法规下放了权力，但是整体的政府职能转变和基层治理效果并不十分显著。