2014—2017年政府职责体系与政府间纵向关系研究综述
就2014—2017年学界相关研究来看，整体上数量虽然不多，但已出现了不少颇具洞见的成果，大致可以归纳为理论解读、实践性研究和国外经验借鉴三个方面。
在关于政府职责体系的理论解读方面，比较有代表性的包括以下几个方面。
刘熙以博弈论为研究工具，将“公共物品供给”视为中央与地方之间的博弈过程，以“在公共品供给上政府初始的权利和责任是一致的”“各级政府在公共品供给上，事责越大，成本越高；财权越大，收益越高”“存在‘民众→中央→地方→民众’的偏好传递机制”为基本假设，试图对中央与地方在公共物品供给上的权责配置问题做出新的阐释。该研究模拟分析了分权、集权与权责对等三种配置路径之后优化提出了中央主导下财力保障与公共支出责任相匹配的较优路径。这一研究对于公共政策的启示在于：首先，应当充分保障地方政府的财政权利，具体包括加强与健全地方财政收入体系、在专项转移支付等使用受限财力方面考虑激励相容问题、对地方政府的潜在财政收入要尽可能明确权利边界、尊重与引导地方自下而上联动的积极性等；其次，要合理限定政府的公共事责，具体包括处理好政府和市场边界、重新划分中央和地方事责、协调安排中央和地方在公共物品上偏好的不同等；最后，应当建构包括权责法定、谈判协调在内的诸多机制。[5]
史普元从清晰性和多重性两个维度架构政府权责配置特征（见表2）。首先，从清晰性角度看，成熟的联邦制中，联邦政府与地方政府之间往往有明确的权责界限，成熟的单一制也至少具有清晰的权威界定，进而为责任分离提供了便利。但在我国，无论是正式制度、还是实际运作中，政府权责配置往往不够清晰，而这与我国的整体组织体制有关，也是出现诸如上级可以向下级不断施压和责任转嫁、下级可以向上级寻求庇护和进行选择性执行的关键。其次，从多重性角度看，中央难以依靠科层规则和程序，协调监管难度大，而为了应对这一问题，“条条”协调的作用显得更为突出，但在民众问责缺失和条条之间分工互补程度弱的情况下，这容易催生利益争夺和组织膨胀。[6]
表2 我国政府组织间权责特征
资料来源：史普原《政府组织间的权责配置——兼论“项目制”》，载《社会学研究》，2016（2）。
任博、孙涛聚焦于大城市这一场域，发现大城市纵向间政府关系中存在的主要问题在于“职责同构”的运行模式，即市政府、区政府、街道办事处之间事权不明和职责不专，从而导致诸如职责纵向配置上的“错位”“越位”“缺位”，“条条”钳制“块块”、限制区政府和街道办事处的积极性，上级政府所属部门与下级政府之间“争利让责”，损害下级政府和基层利益等一系列问题。而应对的关键就在于解构政府职责纵向配置上的“职责同构”，在城市治理中实现市政府、区政府以及街道办事处之间的“异责”与“共治”。前者意味着要进一步明确市区街道职责，并充分考虑不同类型市辖区政府的特殊性，强化政府间纵向关系的协调；后者则强调要构建政府间纵向伙伴型关系，推动政府间合作和协作。[7]
吕同舟认为政府职责体系的理论研究和实践改革极具复杂性和特殊性，有必要从强化理论认知入手，以便为改革深化提供可能的支持。具体地看，至少应当注意三点：其一，我国之所以会形成“横平竖直”“方方正正”的职责结构，实际上“源自计划经济体制下中央一方面集中掌握社会发展资源、一方面又要求以促进地方自主发展来限制中央部门集权”[8]的考虑。这种政府职责体系看似清晰有序、划分明确，但却是以一种近乎自发的方式形成的，其科学的建构逻辑有待进一步厘清。其二，构建政府纵向职责体系的过程，自然不会是“一蹴而就”的，这既源于这项工作本身涉及异常复杂的各种要素，也源于当前我国正处于历史转型期这一事实。因此，应当是分阶段、有重点，多维度逐步、逐项推进。其三，作为全面深化改革的总体目标，推进国家治理现代化是新时期切实推进社会主义建设和有效实现治国理政的战略部署。在这个意义上，构建政府纵向职责体系的相关工作也应当纳入这个过程中来。[9]
在关于政府职责体系的实践性研究方面，比较有代表性的包括以下几个方面。(https://www.daowen.com)
丁煌、陈晓方聚焦市县政府间职责关系，以汕头市濠江区行政体制改革为例，重点论述了市县政府职责体系构建问题。在整体性政府视角下，行政管理“碎片化”问题在市县级政府表现尤为突出，原因包括“职责同构”和层级节制的双重叠加、简政放权的“变形走样”、财力和支出责任不匹配等。为了应对这些问题，濠江区着力于推进深化简政放权、充分发挥经济特区立法权、优化市区两级财力配置、优化机构设置和行政流程、加强信息公开和监督问责等重点工作。以此提出今后科学构建市县政府职责体系可以从以下几个方面着手：其一是加强法治建设，为科学构建政府职责体系提供坚实的法治基础；其二是明确市县政府的履职重点，形成相对科学合理的职责分工体系；其三是整合相关职能和执法资源，推进综合行政执法体制改革；其四是深化财税体制改革，确保各级政府事权和支出责任相适应；其五是鼓励社会公众参与，推进多层次多领域依法治理。[10]
李浙闽以宁波市健全政府职责体系改革为对象，细致地介绍了其具体做法、已有成效以及未来建议。在具体做法上，首先是明确权责清单编制原则，坚持职责法定、简政放权、便民高效、权责一致、问题导向五项原则；其次是推进权责清单全面覆盖，明确列示各项信息；再次是强化权责清单运行管理，完善各项平台建设；最后是建立权责清单长效机制。在已有成效上，一方面，通过权力瘦身，加大简政放权力度，有效激发了市场和社会活力；另一方面，通过责任强身，强化事中事后监管，切实增强了政府依法履职能力；此外，通过完善流程，优化政府服务方式，形成了良好的干事创业环境。在改革建议上，其一是以清单明边界，理顺政府与市场、社会的关系；其二是以清单定职责，优化部门间、层级间的权责关系；其三是以清单促运行，确保各部门全面正确履行职责。
于洋聚焦于海洋环境保护领域政府职责划分，在公共物品相对性的视角下，立足应然性和实然性两个维度架构分析框架（见图1）。在应然性层面，海洋环境存在强外部性特征，其在省域范围和全国海域范围内都表现为纯公共物品，因此对于一些重要管理职能应采取“异构型”职责分工管理。但当前“同构型”纵向职责体系结构有悖于公共物品供给的效率原则，可能导致福利损失。在实然性层面，行政发包制与晋升激励的压力促使地方政府倾向于对地方企业的过度开发行为采取保护性或默许性策略，加之地方环保、海洋和渔业部门接受地方政府管理，其制约监督作用受到限制，可能加剧全社会的福利损失，甚至可能激化条块之间的矛盾。[11]
图1 纵向职责体系分析框架
资料来源：于洋《海洋环境保护纵向职责体系研究》，载《太平洋学报》，2016（06）。
在关于政府职责体系的国外经验介绍方面，比较有代表性的包括以下内容。
王向澄、孙涛选取了英国、德国、法国三个研究对象，在横向与纵向分解上分别对三个国家的政府职责内容、相互关系以及运行机制进行细致的描述。研究发现，从横向上看，“大部制”改革仍是主流趋势，但各国更注重的是在本质上提升部门分工合理性以及部门行政效率，而非部门数量的变化；从纵向上看，各国实行职责异构模式，对中央与地方政府职责体系做出了科学与明确的划分，并辅之以法律与财政等手段以确保其职责体系高效稳定运行。[12]
吕同舟对比了美国、法国和日本三国的政府职责体系结构发现，美国借助联邦宪法、州宪法以及相关法律的规定对各级政府职责做出了清晰、细致的划分，并以财政控制为主线来实现职责体系的有效调整；法国地方行政系统中中央派驻机构和地方自治机构并存的双轨制结构为政府纵向职责体系的运行提供了依托；日本政府纵向职责体系的调整与地方自治改革密切关联。由此可以发现权力配置制度化、职责配置异构化与调控手段柔性化是其共同特征。未来，应当尝试跳出简单的收权或放权思维、探索合理确权，同时在职责同构的整体格局中适当地嵌套某些职责的异构化配置，并在条件允许的情况下更多地采用柔性化或隐形化的调控手段。[13]