分类完善市辖区调整标准的具体路径
综合前文的分析可见，城市的类型和等级会对市辖区调整政策目标的实现产生明显的影响。因此，有必要在区分大城市和中小城市以及具体调整类型的前提下，对市辖区行政区划调整的应然导向进行分类考察。进一步展开来看，对于撤县（市）设区，应侧重从城市发展的最优规模、城市在区域发展中的定位等因素进行考察；对于城市连续建成区内的市辖区合并重组行为，则应侧重从城市政府管理的整体性特点、城市连续建成区的空间规模等因素进行考察（见图2）。
第一，继续推动大城市撤县（市）设区。在区域发展定位中，4个直辖市、15个副省级城市以及大部分的省会城市，无疑都是区域发展的中心，对周边区域的发展具有重要的辐射带动作用。目前，上述大中城市在现阶段的发展中普遍开始面临的一个问题，就是规模不经济现象开始凸显，涓滴效应逐步取代聚集效益[40]。从城市规模对城市发展影响的N型结构来看，推动大城市撤县（市）设区，在一定程度上有助于突破集聚经济边际递减带来的“效率瓶颈期”，助推城市发展的二次提升，更好地发挥对周边地区的辐射带动作用，最终推动区域的整体协调发展。当然，通过撤县（市）设区等形式扩展城市发展空间，只能说是必要、而非充分条件。比如，实现大城市发展的二次提升也有赖于通过合理的城市规划布局，缓解交通通勤和生活成本过高等“大城市病”问题。而有效发挥大城市在区域发展中的辐射带动作用，则离不开必要的区域合作与协调机制。此外，撤县（市）设区能否达到推动大城市和所在区域整体协同发展的目标，也取决于撤并能否有效地降低行政壁垒、切实改善政府的施政效率。[41]
图2 分城市、分类型的市辖区调整政策导向分析(https://www.daowen.com)
注：这里所说的大城市指4个直辖市、15个副省级城市，以及部分规模体量较大、对周边区域辐射能力较强的省会城市；中小城市是指除上述城市之外的一般地级市和部分规模较小、辐射力有限的省会城市。
第二，允许而非鼓励大城市中心城区的市辖区进行必要的合并重组。如前所述，从城市政府运行的整体性特点来看，作为城市内部的行政建制，设置市辖区的主要目的是为了分而治之，提高行政管理效率，这就导致市辖区政府工作的独立性相当有限。当前，通过合并重组等行政区划手段做大做强市辖区的各类做法，实际上已经严重违背了市、区关系的内在规律，成为发挥规模经济效益的障碍。为此，应从维护城市管理整体性和统一性的视角出发，从严控制中心城区市辖区的合并重组行为。然而在现实中，考虑到诸如北上广深等超大城市巨大的空间体量，由市政府直接领导多到10余个市辖区，确实又会面临管理幅度过宽的难题。因此，对于部分大城市、特别是4个直辖市和15个副省级城市，可以综合考虑城市政府管理的整体性规律和城市连续建成区面积、人口密度等因素，允许其对市辖区进行合并重组。
第三，适度控制中小城市撤县（市）设区。不同于大城市在区域发展中的中心地位，作为中小城市的一般地级市和少数省会城市对周边区域的带动辐射作用比较有限。但是，在近年来的撤县（市）设区浪潮中，中小城市也纷纷通过撤县（市）设区等形式，进行了大规模的空间扩张。正是由于自身的城镇化水平、区域辐射水平、发展前景等均无法与大城市相提并论，使得中小城市在撤县（市）设区后暴露出一些普遍性的问题：一是“假性城镇化”问题突出，以至于形成“区不像区、县不像县”的尴尬局面；二是一些地方政府以撤县（市）改区为机，盲目推进城市建设，致使大量耕地流失，土地的产出效应大大降低，城市化质量下降。[42]鉴于此，在今后的调整中，应以城市发展的合理空间规模为核心指标，综合考察经济发展和城镇化水平、区域经济发展的关联度等因素，严格审核中小城市的撤县（市）设区行为。
第四，严格控制中小城市的市辖区合并重组。与大城市相比，中小城市的连续建成区面积普遍较小，所辖市辖区数量多在5个以下，并不存在部分大城市由于所辖市辖区数量较多而面临的管理幅度过宽等问题。鉴于此，对于中小城市，应严格遵从城市政府管理的基本规律，从维护城市功能的整体性发出，适度遏制通过合并重组等形式做大做强市辖区的行政区划行为。