市辖区合并重组与城市管理的整体性

从近年的实践来看，不同于撤县（市）设区主要发生于城乡接合部，市辖区合并整合主要发生在城市的连续建成区内。市辖区合并重组行为主要是希望通过做大做强中心城区市辖区的方式，完善城市功能分区和规划布局，推动城市发展。然而，从设置初衷来看，市辖区是在城市连续建成区的人口和空间规模超过一定限度、市级政府无法直接承担全部市域社会管理和公共服务职责时，才通过设置市辖区分担市政府的部分职责。^[37]市辖区设置之初突出的行政分治色彩，在较大程度上源于城市政府管理的整体性特点：相对于农村地区而言，城市的基本特点之一就是在相对有限的区域内高度集中了大量的人口和资源，从而为发挥基础设施和公共服务的规模经济效益创造了可能。而要发挥规模经济效益，基本的前提之一就是由市级政府对城市的发展和基础设施建设进行统一的整体性规划，因此，现实中诸如城市规划、轨道交通、水电煤气等基础设施，几乎全部由市级政府在全市中心城区范围内进行统筹安排。在这种情况下，现实中在“归口管理体制”下，真正能够由区里说了算的，只有那些在市里相对不够“重要”的事务。^[38]在这一点上，区政府与政府职能配置相对完整的县政府，差别非常明显。(https://www.daowen.com)

由此来看，近年来一些城市以做大做强中心城区市辖区为基本目标的市辖区合并重组行为，并不符合现代城市政府管理过程的普遍规律。长此以往，很有可能衍生出诸如市级政权权威下降、城市发展的整体性受到破坏、区际矛盾升级、街道和居委会的工作负担加剧等负面问题。^[39]当然，对于那些主要通过整建制撤县（市）设区的形式设置的“郊区”类市辖区，设置的初衷不同于“传统”市辖区的分区而治，更多是为了扩展城市发展空间，推动城镇化进程。因此，“郊区”类市辖区政府施政中的“县政”色彩就具有了短期内的合理性，属于体制转型的过渡阶段。