对口支援工作发展现状综述
对口支援制度实施至今已近40年，期间有几次重要的事件对其发展产生着深远的影响，详见表1。
表1 影响对口支援发展的标志性事件
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今天的对口支援政策正是这些历史标志性事件积淀的结果。以对口支援新疆为例，在2010年中央召开对口支援新疆工作会议之前，新疆每年GDP的增长速率几乎都低于全国平均水平。会议召开以后，中央加大对口支援新疆的力度。随后，新疆每年GDP的增长率均高于全国平均水平，具体数据参见图1。一方面，这说明与对口支援有关的标志性事件会对中国社会的发展产生显著的阶段性影响，体现了我国社会主义制度的优越性；另一方面，这也意味着标志性事件是为了解决对口支援工作现阶段存在的问题而出现的，突出体现对口支援工作下一阶段的重点。
2018年3月30日，习近平总书记主持召开了中央政治局会议，听取脱贫攻坚工作汇报。会议指出，对口支援政策作为脱贫攻坚中的一大助力，在执行过程中不可避免地存在形式主义、官僚主义、资金管理不当等问题。针对政策执行过程中的这些顽疾，会上多次强调要建立最严格的考核评估制度。
一方面，这一次会议作为对口支援最新的标志性事件，主要反映了近年来对口支援工作日益突显的问题：对口支援工作在实际运行中的效果如何？支援地和受援地在其中受益如何？有哪些指标能够科学、准确的评价对口支援工作的效果？如何通过指数来比较支援地与支援地之间、受援地与受援地之间、支援地与受援地之间在对口支援工作中的优劣？这无论对于付出如此之多人力物力的支援地，还是受援地来说，都是一些亟须解决的现实公共管理重大问题。同时，对口支援作为缩小东西部地区发展差距的一项政策，是党中央实现2020年全面消除农村贫困并进一步加强区域协调发展的重要措施之一，直接影响着全面建成小康社会的目标。[1]因此，对口支援工作的评估指标体系建设不仅是贯彻落实党中央的思想决定的一项重要举措，更是为早日实现全面建成小康社会的目标提供了可能性。
图1 新疆和全国GDP增长率
资料来源：2005—2017年《中国统计年鉴》和2005—2017年《新疆统计年鉴》。
另一方面，这一次的标志性事件也向社会传递出了一个信号：对口支援工作效果的评估将成为下一阶段对口支援工作的重点以及发展方向。这既在意料之外，也在情理之中。自我国对口支援工作开展以来，从未对其效果进行过系统的评估。无论是在学术研究领域还是现实工作中，都存在“重过程轻结果”的现象。分析原因无非两点：第一，此前对口支援工作缺乏评估所引起的问题并没有如此的突出，同时也从未像现如今一样得到中央的特别重视，这也从侧面反映出我国对口支援工作已经进入了一个以结果为导向的时期，重效果和产出，而不再是单以投入多少作为评价标准；第二，我国长期缺乏一套科学合理的对口支援评估指标体系作为对口支援效果评估的测量工具，在学术领域也缺乏系统的专项研究。可以说，对口支援工作评估指标体系构建成功与否，直接关系到我国对口支援工作的进一步发展，是一道必须跨过的坎。跨过了这道坎儿，将对解决现阶段对口支援工作存在的一系列突出问题具有重大意义，同时也将打开对口支援工作以及学术研究进入结果导向型领域的大门。
为了解决现阶段我国对口支援工作出现的缺乏评估指标体系的问题，这里结合横向财政均衡理论和府际关系理论来搭建对口支援工作评估指标体系的理论框架，具体如图2所示。
图2 对口支援理论框架
图2中存在着财政的纵向和横向转移两种形式。横向财政转移支付是在纵向财政转移支付的基础上实现不同地区公共服务均等化和外溢性公共产品成本的内部化。[2]它是纵向财政转移支付的一种补充，转移支付的目标不是对各地的财政收入进行平均，而是要使居住在不同地区的居民都能享受到基本的公共服务。
如图2所示，地方政府根据对口支援工作中角色的不同，又分为支援地政府和受援地政府。在受援地政府的纵向层级之间，存在着财政纵向转移支付。既包括由基层到中央的财政上缴，也包括由中央到地方的财政拨款、上级政府给下级政府的拨款以及中央政府直接给基层受援地政府的拨款。这是中央在纵向层面为了协调各级政府在对口支援工作中资金短缺问题所进行的调控。但是中国纵向政府的财政能力本身也存在着财政不均衡的问题，参见图3。
以1978年为例，中央政府财政收入仅占全部财政收入的15.5%，但支出却占到全部财政支出的一半以上，财力困顿程度可见一斑。即使到了1993年，中央财政收入也仅占22.02%，财政支出仍占28.26%，如图3所示。这一年，支援地政府的横向财政转移支付就发挥了作用，其依靠当地发达的经济拥有远高于受援地政府的财政收入，并且每年会有大量的财政结余，这与受援地政府财政入不敷出形成了鲜明的对比。通过支援地政府将自身财政收入的一部分横向转移到受援地政府，不仅确保了受援地政府公共基础服务建设工作，使得对口支援工作得以有效开展，同时也缓解了中央政府的财政压力，弥补了对口支援资金的缺口。
图3 中央财政占全国财政比重[3]
这里根据图2对口支援的理论框架以及对口支援的特点，构建出了九维度对口支援评估指标体系，具体如图4所示。九维度分别包括：经济发展、文化教育、基础设施建设、医疗卫生、社会民生、工程项目建设、生态环境建设、社会稳定以及人才智力。这九个维度囊括了对口支援工作的方方面面，充分体现了指标体系的全面性和系统性。
图4 对口支援工作评估雷达图
在九维度基础之上，通过文献法、相关的统计年鉴指标以及法律法规文件对每个维度进行评估指标细化，并采用德尔菲法和层次分析法进行定量定性研究，得到的九维度指标权重结果如图5所示。
图5 九维度指标评分情况
图5结果显示，经济发展指标在中国对口支援工作中的比重最大，达到9分（分值与重要性成正比），基础设施建设、医疗卫生服务、社会民生和人才智力也都在8分以上，而生态环境和社会稳定指标比重最小，分别为6分和6.14分。这表明当前中国对口支援工作的重点主要集中在基础公共服务方面，这方面工作受到了党中央的高度重视。基础公共服务水平的高低直接体现了一个地方整体的经济发展状况以及社会民生情况，对其有显著的正相关关系。因此，中央政府在制定对口支援工作规划时，必然是以提高受援地基础公共服务水平为核心，现实也正是如此。关于九维度的细化指标参见表2所示。
表2 对口支援工作的评估指标体系
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从表2中所列指标可以看出，与基础公共服务建设有关的指标占到将近半数。这再一次凸显出我国现阶段对口支援工作的重点是基础公共服务建设。除此之外，由于对口支援的根本目的是促进当地社会经济发展，缩小东西部之间的差距，因此与经济发展有关的指标也是对口支援工作评估中非常重要的指标之一。
（1）对口支援受援地成效分析
对口支援政策实施40多年来，其效果逐步显现，无论是支援地还是受援地都受益匪浅。通过分析对口支援工作评估指标体系，可以对它们在对口支援工作中取得的成效做一个综合性排名。以2008年汶川地震中受灾较为严重的汶川县、青川县、什邡市和都江堰市为例，分析其在2008—2015年这7年间对口支援工作的成效。依据表3可得出四县市原始数据情况。
表3 四川省受援地四县市原始数据
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数据来源：《中国县域统计年鉴（2015）》、2015年四川省受援地四县市《政府工作报告》。
考虑到表3数据并未涵盖所有考核指标，因此，需要对这些指标的权重进行重新归一化处理。同时，这些指标的原始数据都是不同量纲的，无法进行有效的比较和计算，也需要对其进行一定的操作t处理，将其化成无量纲的数值。具体的思路是：以汶川县的原始数据作为基准，赋予100分的基数值。其他三个县市的原始数据与汶川县的进行一一比较，判断出各自相应的分值，最终通过权重，得出综合得分，并进行排名，详见表4。
表4 四川省受援地四县市归一化、标准化数据
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将表4中的得分进行计算，即可得到2015年前述四县市对口支援工作的分数，进行相应扣减后，可以进行排名。其余省份受援县市计算过程与此类似，最终得出四川、新疆、西藏、青海省、甘肃、云南部分受援地县市的对口支援工作综合排名，如图6所示。
图6 受援地对口支援工作评分
图6的数据表明2015年以表4的指标为依据建立的对口支援工作评估体系中，各受援县市的综合排名情况。都江堰市、海西州以及什邡市取得的对口支援成效较其他受援县市好。三县市在GDP、人均可支配收入、固定资产投资、交通基础设施建设、吸引外部投资以及医疗基础设施建设等核心指标方面投入的力度以及成果显著高于其他受援县市，这其中的工作经验值得其他受援县市借鉴。汶川县、海南州、日喀则市、林芝市、甘南州以及迪庆州在对口支援工作中取得的成效相差不大，而且都高于平均水平，但与都江堰市、海西州以及什邡市对口支援工作取得的成效有一定的差距。差距主要源于上述几个核心指标，建议该6县市可以派驻人员到都江堰市、海西州以及什邡市对口支援工作主管部门进行学习交流，以改善当地对口支援工作中存在的不足和弊端，提高对口支援工作的产出效益。青川县、洛浦县、和田县以及墨玉县在地方财政收入、GDP、人均可支配收入以及旅游业等方面较其他县市存在着明显的不足，应当总结反思工作中存在的问题，并且在下一阶段对口支援工作中加大对这些方面的投入力度。同时，要积极与其他县市进行对口支援工作经验交流，从管理制度、方式等多维度进行改良，以提高当地整体对口支援工作成效，造福百姓。海北州、昌都市、天祝县以及怒江州在地方财政收入、基础设施援建项目等方面取得的成效比较明显，但综合得分低于平均值。主要是由于人均可支配收入、人均GDP、医疗基础设施建设、旅游产业、人才就业等方面存在短板。建议该四县市在下一阶段对口支援工作中加大医疗基础设施以及旅游产业开发的投入，充分发挥当地的优势，吸引更多外来投资项目，以提供更多的就业机会。同时也要派驻人员前往其他县市进行对口支援工作经验交流学习，以改善当地对口支援工作中的不足。需要特别强调的是，其他县市的对口支援工作经验不一定全部都适用本县市的发展，在借鉴过程中不能照搬硬套，一定要结合当地实际情况进行有针对性的借鉴。
各受援县市通过对口支援工作的评估指标体系评价之后，能清楚知道自身短板所在，这对其制定下一阶段对口支援工作计划以及明确重点所在有着实质性意义，其价值不言而喻。
（2）对口支援支援地成效分析
类似的，选取2015年参与对口支援新疆的10个省市为研究对象，对其工作取得的成效利用表3考核指标体系进行评估，得出的最终评分结果如图7所示。
图7 （新疆）支援地对口支援工作评分
从图7可知，在2015年对口支援新疆工作中，福建省、上海市取得的成效较其他省份好，为此，笔者对福建省和上海市各项指标评分占比进行了分析，得到表5数据。
表5 福建省、上海市各项指标评分占比
从表5可知，福建省和上海市在地方财政收入、人均可支配收入、GDP、人均GDP、旅游产业、固定资产投资以及农业产值等方面工作做得很好，在就业、医疗方面还有提升的空间。
根据图7的评分可知，广东省、浙江省以及河北省在对口支援工作中取得的成效差别不大，都高于平均水平。它们在考核指标各方面都处于中间水准，有着较大的发展空间，建议该三省可以选派人员到福建省和上海市进行对口支援工作经验交流，以提高其工作成效。江苏省和山东省两省处于平均水平之下，但差距不大，建议该两省在加大对口支援工作力度的同时，派遣相关人员至上述其他省份进行对口支援工作经验交流，以期在下一年度能达到平均水平之上。北京市、天津市以及安徽省在对口支援新疆工作中取得的成效较其他省份有所差距，它们在医疗基础设施建设、GDP、地方财政收入、固定资产投资、以及农业等方面存在不足。建议在下一阶段对口支援工作中重点关注这些指标，同时可以派驻人员挂职到其他省份对口支援相关部门进行交流学习，以发现自身在工作中的不足，借鉴其他省份成功的经验，以提高对口支援工作成效。
不过需要特别强调的是，支援地对口支援工作评估与受援地对口支援工作评估有很大的差别。受援地对口支援工作评估是以县市为单位，多数情况只有一个支援地与其结对。而支援地对口支援工作评估是以省市为单位，与其结对的受援地往往有多个，是要综合该省市参与的所有对口支援工作来评估的，即支援地对口支援工作评估指标体系中的指标是针对支援省份所援助的所有受援地总和而言的。比如，北京市参与了对口支援新疆和田地区和生产建设兵团十四师，同时还参与了汶川地震的对口支援工作。在对其进行对口支援工作评估时，就应当综合考虑这些地区的情况以及具体支援县市的所有数据情况。但是这样的工作量和所需要的数据比较庞大的。因此，这里仅以十省对口支援新疆的部分县市数据为例，结果仅供参考。其中一些数据可能会存在缺失或者相似数据替代的情况，这也是为了能够比较客观评价十省对口支援工作情况所采取的数据修正措施。如果使用者是政府部门人员，相应各个指标的数据获取是更加容易和全面的，由此得到的结果也会更有说服力。
总之，在使用对口支援工作评估指标体系时，考核指标数量越多，数据越完善，得出的结论也就越准确。上述两个实例仅供参考使用。