“撤县（市）设区”问题的研究综述
“撤县（市）设区”的历史可以从1983年开始计算，当时国内出现了四个“撤县设区”的案例：内蒙古赤峰县改为赤峰市郊区，山东省福山县、潍县、济宁县分别改为烟台市福山区、潍坊市寒亭区、济宁市市郊区。这一年也在进行1949年以来规模最大的“县改市”，当年有31个县改为县级市，还新设了7个县级市。随着“县改市”在1997年被中央“冻结”，县（市）改区的数量开始明显增加。根据民政部区划地名司的官方数据统计，从1997年底至2012年的15年间，县（市）改为市辖区的共有158个，其中，县改区的71个，县级市改区的87个。虽然“撤（市）县设区”是为了适应城市化发展的需要，但是同时也有一些其他的因素推动了“撤县（市）设区”的发展。其中，最主要的原因就是2009年7月财政部公布《关于推进省直管县财政改革的意见》，提出要在2012年完成除民族自治地区之外的省直管县财政改革。在这样的情况下，一些地级市为避免所辖的县和县级市今后可能脱离其管辖，大力推行“县（市）改区”，进行权力“上收”。因此，有专家提出，中央推行的省直管县与地级市加固权力之间，存在利益博弈，目前城市行政区划设置和布局亟待规范，不能让地方有政策的空子可钻[2]。还有学者通过归纳研究，将我国撤县（市）设区的进程分为三个阶段：1978年至1983年为准备阶段，1984年至2002年为第一波撤县设区“潮流”阶段，2003年至2013年为第二波撤县设区“潮流”阶段[3]。基于现实的城市发展与理论界研究的聚焦领域，可以将当前我国撤县（市）设区的研究从改革目的、改革方式与规范、改革效应等几个方面进行分析研究。
在“撤县（市）设区”的改革目的方面，可以分为以下几点：第一，目前“撤县设区”和“撤市设区”主要是为了适应城市化发展的需要。城市化的发展带来了城市管理的各类新变化，如城市规模扩大、人口增加且流动性增强、城市配套设施建设的增加、城市公共服务与公共产品供给要求的提高等，这都需要通过市辖区改革来加以完善。有学者研究认为，“根据国家统计局公布的数据，2011年我国的城市化率首次超过50%，达到51.27%，与之相对应的是城市市辖区和建成区面积的大规模扩张。中心城市发展到一定阶段后，受其原有发展空间不足的制约，通过撤并周边的县使之成为其市辖区的方式来突破发展瓶颈、解决中心城市发展空间的供需矛盾。这是中心城市撤县设区的首要目的”[4]。第二，推动城市周边地区经济发展。市辖区的设置除了能够分担城市管理的强度和提高城市管理的效率，还能够利用市辖区的“辐射”功能，来推动地区城市化与经济规模的发展。“改革开放初期，县改区主要集中在特大城市近郊县，‘县改区’便于接受特大城市、超大城市核心区的辐射，也拓展了特大城市的发展空间，对推动中国城市化和经济社会发展具有很大积极意义。”[5]第三，具体目的还有前文所提到的省直管县后财政改革的因素。“撤县设区的动因，主要是地级市为了防止县域‘省直管’后，县里财政大权变为省直属，不经过地级市，从而削弱地级市的财力和调控能力。”[6]我国城市化进程发展很快，同时加上1997年之后“县改市”被冻结，有一些发达地区就率先推进撤县建区和撤市建区。因为政策约束较少，没有明确规定的县改区和县级市改区的具体标准，造成了有些地方借助市辖区改革来集中城市管理资源、推动经济发展，或使城市原有的经济数据更加“好看”或完善。(https://www.daowen.com)
在撤县（市）设区的改革方式与规范方面，主要是以法治化、标准化、应用化为主要切入点。第一，从法治化的角度来看，撤县（市）设区的法治化主要是指相关市辖区体制改革不仅要在改革内容上符合宪法和法律、法规的规定，也要在操作过程中符合相关的法律规定。同时，市辖区体制的改革不能仅仅以政府单方面为主导，还要充分考虑到人大方面的作用。目前，撤县设区法律依据的来源体现在宪法和宪法性法律中的，只有如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》这样较为宏观的法律文件，但其对地方制度只有原则性规定，笼统概述了县区权限，没有规定撤县设区的标准和依据，所以只能在下一位阶的法律、法规中寻找依据。当前撤县设区的依据是1985年国务院制定的《关于行政区划管理的规定》，从法律位阶视角来看，该规定并不是人大制定的法律，不过是行政规定，因此，从法理的角度来看，在法律意义上撤县设区没有可供参考的法律依据。所以，实现撤县设区法治化的具体方式就是要修改《地方组织法》，虽然2015年该法已经修改完善，但当时是为了与《中华人民共和国立法法》修改相适应，并没有修改县、区权限，重新制定撤县设区的标准。故今后修改应该吸收《关于行政区划的规定》《关于调整设市标准的报告》和《市辖区设置标准》的内容，明确规定县、区和乡、镇的升格程序，区分县、区的权限职能。或者重构整个地方制度法律体系，适时制定《中华人民共和国地方制度法》，明确其宪法性法律的地位，为地方制度改革提供总体规划、明确依据和切实可行的操作程序。[7]第二，从标准化的角度来看，李金龙认为，主要是要重视和加强撤县设区的科学理论研究与普及，转变地级市政府的职能，淡化撤县设区的经济功能，创新市辖区的行政管理体制，逐步回归撤县设区的科学规范。要实现市辖区政府与其管辖范围和治理对象相匹配的权责，并据此进行相关的制度安排来实施具体的行政管理。从市政府与新设市辖区政府关系来看，市政府要将具体的、直接的城市管理职能交给市辖区政府负责，而重新恢复其自身作为一级整体性政府的职能；通过财政收入的分领域获得，既在地方性事务方面确保市辖区政府管理的自主性，又保证了市政府对全区管理的统一协调性[8]。谢俊认为，要严格贯彻撤县设区的审批程序，统筹优化撤县设区的决策过程，确定合理的撤县设区目标，完善撤县设区的指标标准，拟定、评估并选择最佳的撤县设区方案，及时实施撤县设区方案并评估反馈。[9]第三，从应用化的角度来看，关于“撤县（市）设区”这一具体问题，诸多学者运用多种方法展开研究。谢涤湘等人从理论上研究了“撤县（市）设区”的动因、依据和双重影响，明确法律和制度创新较之行政区划调整，更具紧迫性和持久性；而罗震东将撤县设区和扩权强县视作分权化改革下我国地方行政区划变革的主要方向，阐述了撤县设区的演化机制；林拓等人指出区县重组是深层次的城乡行政管理变革，在总结我国区县重组三大风险的基础上，提出了三大转变和发展导向；高琳依据撤县设区的时空特征将其分为“主动适应型”和“被动调整型”两类；殷洁等人认为区界重组正在取代撤县设区和区县合并，成为我国区县行政区划调整的新趋势；高祥荣研究了撤县设区与政府职能的关系，指出提高撤县设区政策的有效性需要协调政府职能的关系，摆脱城市公共权力的配置困境。
在“撤县（市）设区”的效应方面，复旦大学中国经济研究中心于志强等学者认为，“区市两级的角色分工视角强调区市之间的经济利益关系对区市两级政府经济绩效的重要影响，而且对处于弱势地位的区县政府影响更加关键。撤县设区后，中心城市利用本身的经济优势，创造一种区市经济角色分工，则容易实现协同发展、区市双赢；反之，区市两级仅存在行政上的支配从属关系，缺少经济角色分工协调，则难以实现双赢的局面，甚至可能出现牺牲区县经济，发展中心城市的情况，这种情况在中心城市本身集聚效应不强、短时间大量撤县设区等情形下比较容易发生，对于这类撤县设区调整，值得我们给予一定的关注研究和合理评价”[10]。也有学者以撤县设区为切入点，研究其对农业产业发展的影响。在有利因素的方面，其加强了农业生产土地集中，助推打造龙头企业，并推动农业服务体系，提升了科技贡献。同时，市辖区定点集中的监控管理，推动了农村环境污染改善，有效控制污染减排。但是，撤县设区使得农业发展也面临了一定的瓶颈，如农业生产的高素质劳动力逐渐流失，农业企业管理和营销人才不足。撤县设区后，省市对该区农业生产的政策和资金扶持会产生变化，造成融资难、保险难、用地难等。[11]中山大学张莉等，基于“撤县设区”准自然实验，利用全国层面的县级面板数据，使用双重差分法来识别撤县设区政策对于生产性支出偏向的影响，发现撤县设区减少了地方政府的基础设施建设支出占比，增加了民生性支出占比，但同时也使得政府行政管理费用上升。通过分析，认为原因是撤县设区减少了基层地方政府的竞争，从而弱化了地方政府的基础设施建设动机和能力。经过研究，可从地方政府竞争的角度理解撤县设区政策如何影响财政支出偏向。同时，对如何改变地方政府的财政支出结构提供了来自行政区划调整的依据[12]。杨林等基于市县经济关联度的视角，运用灰色关联分析法从时间维度测量市县经济耦合程度，采用牛顿引力模型从空间维度测量市县经济联系强度，度以实证结果为纵横坐标，构造散点图，进而提出：与所属市经济耦合程度、经济联系强度均较高的县（市）适宜“撤县设区”；与所属市经济耦合度高但经济联系强度低的县（市）适宜“撤县设市”；与所属市经济耦合度低、经济联系强度不高的县（市）适宜“省直管县”；与所属市经济耦合度低但经济联系强度高的县（市）宜暂时维持原状。[13]