主要观点概述
本报告主要基于31篇CSSCI期刊文献和2篇博士论文概述2017年学界关于“公务员制度”研究的主要观点。如前所述，2017年学界的相关研究可以归纳为权利救济、职务与级别、录用、考核、培训、惩戒、退出、工资福利保险、职位聘任、公务员道德、总体研究等研究主题，本报告以各研究主题重要文献数量由多到少的顺序来概述学者们的观点。
1.关于公务员道德问题的研究
如前所述，2017年公务员道德问题研究持续升温，重要研究文献数量由2016年的2篇增长为2017年的7篇，包括1篇博士论文和6篇CSSCI期刊论文。这些研究的主要观点如下：
在2017年发表的公务员道德问题的文章中，有4篇文章研究的是公务员职业道德问题。萧鸣政、张满等学者认为，当前做好公务员职业道德建设要回答三个基本问题：为什么要进行公务员职业道德建设？建设什么？如何建设？对这三大问题，两位学者认为，公务员职业道德建设对于贯彻落实十八大六中全会精神、对于党的执政能力建设、对于提升党和政府的工作效能都具有重要意义。公务员职业道德建设的内容主要是：忠于组织（包括党组织与国家）、为民爱民、恪尽职守、公正廉洁、求真务实、依法办事、公共利益至上。公务员职业道德建设的路径与方法主要有以下几方面：第一，加强法制建设，以法律约束公务员职业中的不道德行为；第二，加强制度建设，以规章引导公务员的职业道德行为；第三，加强监督体系建设，以管理规范公务员的职业道德行为；第四，加强教育培训，从自我修养提升公务员的职业道德素质；第五，加强文化建设从环境塑造公务员的职业道德素质；第六，加强工作评价，从知行合一促进公务员职业道德实践。[8]中国矿业大学（北京）的角云飞博士研究的是基层公务员的职业道德建设问题，该研究通过问卷调查法和深度访谈法对基层公务员职业道德建设情况进行实证调研（通过互联网对山西、山东、福建等10多个省份的2080名基层公务员进行了问卷调查，对17名基层公务员进行了访谈），认为公务员职业道德具有政治性、约束性、示范性、具体性等特点，其基本功能为约束功能、导向功能、认同功能。近年来，公务员对职业道德重要性的认知、纪律观念、法制意识、服务意识都有了明显增强，但基层公务员职业道德建设中仍然存在一些问题，如理想信念动摇、责任意识缺失、为民理念淡薄、法治素养低下、精神意志懈怠等。在相关的制度建设方面，还存在五个突出问题：考核评价机制不完善、教育培训工作不到位、职业道德规范不健全、监督体系发挥作用有限、宣传引导不足。完善基层公务员职业道德建设的途径是：第一，高度重视基层公务员职业道德建设；第二，建立科学的基层公务员职业道德考评体系；第三，既要完善基层公务员日常行为规范，又要制定有效的基层公务员管理制度；第四，提高基层公务员职业道德教育实效性，要设置切合实际的目标，完善教育内容，创新教育方法，强化师资力量，健全相关的制度；第五，完善基层公务员职业道德监督体系，要设置专职监督机构，建立监督工作人员队伍，提高人民群众的监督意识，增强新闻媒体的监督作用，并进一步完善政务公开制度；第六，加强基层公务员职业道德的宣传引导，要充分发挥媒体的作用，树立先进典型，不断优化宣传教育产品；第七，基层公务员要提高自身职业道德修养。[9]有学者提出，可以运用“促进性品德评价模型”推进公务员职业道德建设。该模型把公务员个体职业道德养成与提升看成是一个整体优化的促进过程，也即通过自我与他人，对被评价者工作实践中关键职业道德行为的观察、评价与反馈，通过对公务员外化职业道德行为的引导、调控与强化，达到职业道德素质内化生成的目的。研究表明，该模型可以提高公务员职业道德建设的实效性，是公务员职业道德实践养成方法的一种具体操作模型，能够有效贯彻落实《关于推进公务员职业道德建设工程的意见》的指导思想与基本原则。[10]有学者认为，公务员职业有其特殊性，即职业对象的特殊性、职业职责的特殊性和职业行为准则的特殊性。当前，我国公务员职业操守建设面临的主要挑战是：背离公务员职业精神、职业规范，违背行政程序的行为时有发生，“工作倦怠”问题普遍存在，不遵守党的政治规矩、政治纪律现象屡禁不止。为此，完善公务员职业操守的主要途径应为：重塑公务员职业精神，完善公务员管理责任制，加强公务员队伍的纪律与作风建设，强化领导队伍建设，培育公务员积极情感，提升公务员管理的人本化程度等。[11]
除职业道德问题外，其他学者还探讨了公务员行政伦理失范产生的原因，并从品德胜任力、青年公务员思想政治教育等方面提出了提升公务员道德水平的建议。具体而言，有学者探讨了公务员行政伦理失范的原因，主要表现为：传统文化视域下权力的错配造成经济发展的异化性特征；体制机制视域下权力的错配阻碍服务经济发展；行政主体视域下权力的错配形成狭隘的经济发展。这三个方面共同造成公务员的行政伦理失范。[12]关于如何提升公务员的道德水平，有学者指出，应着力提升公务员的品德胜任力。公务员品德胜任力是公务员在工作中取得高的绩效水平需具备的品德要素的集合。公务员品德胜任力由6个因素组成，包括：职业道德、政治品德、敬业奉献、诚信务实、工作作风和个人品质。品德胜任力对工作绩效有显著的影响，特别是其中的敬业奉献、工作作风、个人品质对工作绩效的表现有显著的正向预测作用。[13]有学者认为，青年公务员思想政治教育重在以人为本，应有观念维度和行动维度两个维度，应有为人民服务的实践面向和树立正确价值观的观念面向这两大面向。[14]
2.关于公务员退出机制及其后续管理的研究
公务员退出管理成为2017年公务员制度研究的一大热点，共发表6篇重要文章。这些文章的观点如下：
公务员离职倾向研究。有学者从不同“工作要求-资源类型”的公务员心理契约差异来分析公务员在离职倾向方面的差异。研究结果表明，当公务员处于工作要求低于工作资源状态时，激励导向的心理契约令他们更支持变革、积极工作；反之，贡献导向契约关系令他们抵制变革、倾向离职。[15]有研究基于东、中、西部地区12个省（区、市）35周岁以下3006名在职青年公务员的调查数据，对青年公务员的四类职业价值取向、三维度离职倾向进行了调查，构建了职业价值取向与离职倾向的结构模型。研究发现，青年公务员公共理想型职业价值取向、公共功利型职业价值取向与离职显著负相关，个体理想型职业价值取向、个体功利型职业价值取向与离职倾向显著正相关。7—8年工龄的青年公务员公共理想型职业价值取向最低且离职倾向最高，最易发生离职行为。我们可以通过培育职业信仰、提升工作满意度、创设良好氛围等三个方面来增强青年公务员的公共型职业价值取向、减弱个体型职业价值取向，降低青年公务员的离职倾向，稳定青年公务员队伍。[16]
优化公务员退出机制研究。有学者对国内外各个地区公务员退出机制进行了梳理，归纳总结了其中的特色做法，并在此基础上，从心理契约理论中的“双向期望”角度对公务员退出机制进行了设计。具体包括：满足规范型期望——继续推进养老金并轨，创新实施细则；满足人际型期望——进行部门改革，精简机构与人员，明确内部工作流程；满足发展型期望——细化职务与职级并行制，提高基层公务员工作积极性。[17]有学者指出，当前关于离职公务员到商界任职是否会导致变相的权钱交易等腐败问题受到社会的广泛关注，为此，有必要对离职公务员的行为进行限制。该学者的建议是：第一，适当延长离职公务员行为限制的时间，一般公务员为2年，科级公务员为3年，处级公务员为4年，厅局级以上公务员为5年或者更长一些；第二，在离职公务员行为限制范围方面，既对接收离职公务员的相关企业做出限制，也对离职公务员可从事的行为事项做出限制；第三，由纪检监察部门和司法部门作为相关惩罚的执行机构，强化违规离职公务员的个人责任，加大离职公务员违反行为限制的处罚力度；第四，细化对离职公务员行为限制的有关条款；第五，增加对离职公务员进行监管和保护离职公务员正当权益的条款。[18]
公务员离职后管理的研究。有学者指出，公务员离职的政商“旋转门”现象容易产生利益冲突，滋生腐败，需要通过设立法律“防火墙”加以规制与防范。法律防火墙的设计需要考量和平衡双重价值，即利益冲突防范的秩序价值和公民择业选择的自由价值。具体而言，应强化秩序，实现公务员离职“旋转门”规制双重价值的动态均衡；完善公务员离职“旋转门”制度体系；重塑公务员离职“旋转门”制度规范架构。[19]有学者研究了香港首长级公务员离职后的从业规管机制，认为相对于内地而言，香港首长级公务员离职后从业规管机制建立早，形成了“先批准，后从业”的规管机制；区分不同薪级点公务员，实行不同管制期限和从业限制，并向公众公开。学习、借鉴香港首长级公务员离职后从业规管机制，对于完善内地相关制度颇有现实意义。[20]
3.关于公务员工资福利保险问题研究
有学者基于对公务员和教师薪酬满意度问卷调查的对比，研究了公务员薪酬满意度水平变动问题。研究发现，公务员薪酬满意度总体处于中等水平，但高于高校教师；除了男女公务员薪酬满意度几乎没有差异以外，不同学历、不同部门、不同职级的公务员薪酬满意度都表现出显著的变化规律。学历越高，薪酬满意度越低；公安部门薪酬满意度最低，税务部门次之；职级越低，薪酬满意度越低。薪酬水平、对部门收入差距感知是影响公务员薪酬满意度的主要因素，应从提高薪酬水平、科学设计薪酬制度、科学调控部门之间收入差距、完善非经济性报酬激励体系设计等多方面加强薪酬激励，提高公务员薪酬满意度。[21]有学者研究了公务员工资结构失衡问题，提出了有针对性的建议。指出我国公务员工资结构不合理问题是在特定的历史条件下、由特殊的原因造成的。公务员工资结构失衡的治理，必须从机制和体制入手，对工资增长机制、工资管理权限划分、工资的监督管理等方面进行改革和调整。[22]有学者指出，增强公平性、提升效率性是公务员养老保险制度改革的重要目标。公平性主要体现在维护过程公平和实现结果公平两个方面；效率性体现在宏观效率与微观效率两个方面。公平性与效率性体现在制度设计和运行的每一个环节；体现为并列、替代、互补三种关系和高公平与高效率、高公平与低效率、低公平与高效率、低公平与低效率四种状态。不同类型公务员养老保险制度的公平性与效率性存在明显差异，公平性与效率性的衡量需要综合考虑各类因素，不能仅凭某一方面盲目评判。[23]有学者研究了抗战时期国民政府公务员的抚恤问题。指出抗日战争期间，国民政府公务员伤亡惨重，需要抚恤的罹难人数众多，但是实际受恤人数却低于战前，主要原因是战争条件下核恤困难，请恤过程烦琐，导致一部分受恤人得不到恤金；再加之通货膨胀引起的恤金贬值，难以发挥最基本的生存保障作用，一部分受恤人放弃请恤。国民政府先后出台一系列措施来补救，虽然实际效果难言满意，但是在这种极端条件下的努力与争取，仍然有其积极意义。[24]
4.关于公务员考核、惩戒、职位聘任等问题的研究 (https://www.daowen.com)
2017年这三个主题各发表2篇重要文献，其主要观点有如下几个方面。
在公务员考核研究方面，有学者基于大数据思想理念及其技术应用，将层次分析法与模糊综合评价分析方法合二为一，重构大数据背景下公务员绩效考核的指标体系，从上级部门、领导、专家、同级、服务对象全维度对公务员绩效展开权衡评价，经过同化、归一，确定不同单位、部门、岗位公务员的绩效考核指标，模糊综合量化计算考核内容得出个人绩效结果，使公务员绩效考核更加科学、精准、有效。[25]有学者以胜任力为基础，以地方政府在职公务员为研究对象，针对在职公务员设计了包括专业技能和通用技能的胜任力模型，讨论了绩效考评的实施主体，构建了以胜任力模型为基础的政府绩效评估体系，为优化政府绩效考核提供思路。[26]
在公务员惩戒制度研究方面，有学者指出，由于刑罚种类单一、司法裁量权过大等原因，导致现行公务员职务犯罪缓刑免刑率畸高，造成了不良的社会影响。因此，需要借鉴古今相关立法，设置剥夺其担任公职权利的资格刑，实现罚当其罪，从而更加有效地遏制职务犯罪，促进廉政建设。[27]有学者研究了公务员的免责制度，认为从公务员免责行政实践来看，初步形成的公务员免责制度的正当性与合法律性均饱受质疑，一方面，制度规范并不契合行政法的基本价值和原则；另一方面，制度建构与实施缺乏上位法依据或与上位法相抵触。根据公法的“权责结构”理论，公务员免责制度框架必须平衡公务员免责权利与违法或不当行为担责间的关系，从公务员免责的主体、行为与责任结构入手，科学设定公务员免责的申请主体、审查主体、免责程序与免责事由等制度要素。[28]
在公务员职位聘任制度研究中，有学者认为，中国公务员聘任制改革试点中，一个比较有争议的问题是聘任制公务员的实施范围问题。各主要发达国家聘任制公务员的范围和规模也差异很大。运用组织行为学中两个相互竞争的理论流派——理性选择理论和制度学派，通过对各发达国家政府规模、政治价值观等变量与其聘任制公务员范围大小之间的相关性分析发现，各国在选择确定其聘任制公务员范围时更多地体现出了制度学派所主张的合法性机制而不是理性选择学派所主张的效率机制，即一个国家的主流政治价值观如果更多地体现出“亲市场”而不是“亲政府”的特点，那么其采用大范围型聘任制公务员的可能性越大。循着这种逻辑，中国的聘任制改革无疑应当选择小范围型的聘任制公务员作为目标。[29]有学者以A市为例，研究了聘任制公务员的管理要素问题，指出聘任制公务员的管理要素主要包括：职位设置、公开招聘、合同签订、绩效考核、退出机制。进一步完善聘任制公务员管理，应重视顶层设计，探索多种模式，防止管理“异化”，重视制度成本核算，发挥多主体作用。[30]
5.关于公务员权利救济、职务与级别、录用、培训等的研究
2017年这些主题的研究各发表1篇重要文献，其主要观点有如下几个方面。
关于公务员权利救济问题，有学者指出，我国当前对公务员人事行政权利的救济框架具有内部化和单一化特征，仅存在不完善的行政内部救济路径，外部司法救济路径被排除，这导致我国公务员人事行政权利救济处于有效性、规范性、正当性不足的状况。鉴于此，应当秉持有限引入司法救济的基本思路，将行政体系功能的维持与个体权利的保障这对矛盾的平衡作为确定司法救济的衡量标准。通过寻找不同平衡点，可以将公务员人事行政权利区分为三种类型——人身性权利、财产性权利和职业性权利。针对三种权利类型分别提供强法治、弱法治和最弱法治三种路径，设计具有不同前置程序、介入程度和司法审查标准的不同制度，最终建构一个符合我国国情、能够有效保障公务员人事行政权利的救济制度。[31]
关于公务员职务与级别制度问题，有学者认为，为破解基层公务员职务晋升困难和传统管理制度激励功能不足等难题，中央出台文件，决定在县以下机关推行公务员职务与职级并行制度，以促进基层公务员待遇改善和队伍稳定。这项改革的实践证明，这项新型制度确实发挥了一定的激励功能，但也暴露出配套制度不足等深层次问题。深入贯彻落实这项制度，需要合理调整基层公务员工资结构和工资级差，并在基层公务员职位分类、职级晋升条件、绩效考核机制、基层公共财政保障机制、职级晋升监督机制等方面不断优化和完善。[32]
关于公务员录用制度问题，有研究认为，由制度的功能定位入手，通过历史和现实的分析，可将我国公务员考录制度的功能定位为政治性、社会性和管理性，并以此为依据，对当前我国公务员考录制度制定和执行过程中存在的各种错位和缺位现象进行分析，同时提出相应的解决措施。具体而言，应加强宏观层面的意识形态引领作用，引导全社会对公务员考录制度形成全面正确的认知；应增强公务员考录制度制定及执行过程中各个主体间的沟通；提高公务员考录的科学性，彰显公务员考录制度的积极作用；应加强保障制度建设，保证考录制度功能的正确定位和积极发挥。[33]
华氏玉霞专门研究了越南公务员的培训问题，认为越南公务员工作能力培训工作中存在着以下一些问题：第一，培训工作上不积极主动，与单位的培训需求相脱节。第二，公务员的实际工作能力弱，并且参加培训干部自身的自觉能力弱。第三，培训方法较为简单，有忽略实践的现象。第四，培训内容设计笼统，针对性较弱。第五，公务员培训管理及培训机构间分工不明确。第六，师资队伍经验不足、经历浅。第七，培训效果评价机制不完善。第八，培训经费不能满足培训需求。第九，培训条例和培训管理机制不完善。提高越南公务员能力培训质量的建议是：第一，明确公务员培训的指导思想和原则，包括：服务大局，紧扣需求；以德为先，注重能力；全员培训，突出重点；改革创新，力求实效；依法治训，从严管理。第二，进一步完善公务员培训制度以及培训设施的建设，包括：健全公务员培训的制度；加强基础培训设施建设。第三，提升公务员培训内容与培训类型的匹配程度并突出具有时代性的重点培训内容，包括：做好培训分类及其内容匹配；抓好初任、任职、专门业务、在职培训；明确符合2016—2020年这一阶段的各项重点培训内容。第四，创新培训方式方法。第五，加强各政府机构、公共组织在各项保障方面的投入，如领导管理、经费投入、培训管理队伍建设等。第六，落实以工作能力为基础的培训模式，提升越南公务员本身的工作能力指标。第七，加强政府，特别是省级、处级单位领导对培训以及培训管理工作的重视。[34]
6.总体研究
除了上述一些研究之外，2017年学界还探讨了一些更具一般性问题的研究，由于很难归入具体的管理制度，本报告将其归为“总体研究”。
有学者以四川省为例，研究了公务员结构优化问题，认为公务员结构优化应立足存量结构优化理念，以不增加编制和财政资源的投入为前提。“十三五”期间四川省公务员结构优化应做好以下工作：在公务员招录领域实施创新骨干人才培养计划；在公务员培养中探索项目制团队建设，在公务员流动中建立轮岗流动体制；形成公务员结构优化的超循环结构，进行公务员结构优化的部门领导责任制探索。[35]有研究指出，政府诚信体现于公务员诚信，公务员作为政府行为的决策者和实施者，其诚信行为，对社会公众有强大的引领、示范作用。要提升政务诚信水平，必须加强公务员诚信管理，从招募到惩戒，在人事管理过程的各环节融入诚信元素。具体而言，招募环节运用诚信测试，录用环节实施公开宣誓，培训环节开展诚信教育咨询，薪酬环节建立诚信年金，考核环节完善诚信档案，惩戒环节零度容忍。[36]有学者以美国、日本、越南为例，研究了国外基层公务员的激励机制。认为其对于我国基层公务员激励机制建设的启示如下：加强目标激励，健全基层公务员绩效考核机制；注重物质激励，健全基层公务员薪酬调节机制；促进政治激励，健全基层公务员职务晋升机制；实现道德激励，健全公务员理想信念培训机制。[37]有学者研究了雄安新区的公务员制度创新问题，认为雄安新区要打造一支高素质、专业化的公务员队伍需创新公务员管理制度。具体建议是：人才优先，多轨并行吸纳人才；建立岗位管理制度，进行职位制改革；强化职级晋升激励，进行晋升制度改革；推行聘任制，增加用人制度弹性；以家庭为中心，建立福利保障制度。通过这样一套科学化、弹性化、人性化制度的有效运行，实现选录、激励、留住最合适的人扎根雄安新区工作。[38]有学者运用实证研究的方法研究了基层公务员的职业倦怠问题。该研究通过对珠三角的广州、佛山、中山三市基层公务员进行分类抽样调查后发现，政治新常态下，基层公务员的职业倦怠程度处于中等趋上水平；而在性别、行政层级、职位级别等方面存在显著差异。政治新常态对基层公务员职业倦怠造成了一定程度的影响，但并不成为最主要影响因素；而缺乏工作支持、狭窄的晋升渠道和非正式的晋升机制则是基层公务员职业倦怠的主要原因。因此，应对政治新常态下基层公务员职业倦怠问题，需要完善组织内部互动反应机制、职级职务并行的晋升制度等。[39]