地方政府权力清单制度的理论思考
1.权力清单制度的逻辑起点
权力清理是对行政权力的主体，也即地方政府及其职能部门所拥有的权力进行全面梳理，以厘清其拥有行政权力的家底。各行政主体只有摸清了自身所拥有的权力才能为确权做好铺垫，因此从思维的逻辑进程看，权力清理是构建权力清单制度的逻辑起点，也是制度建设的切入点。在权力清理环节，需要注意以下两个问题：其一，权力清理要求地方政府部门及其行政人员实事求是，一切从实际出发。权力主体要根据部门已拥有的权力状况据实清查，特别是不能因为部门或个人既得利益而故意漏查、瞒查。其二，权力清理的主体应合理安排。推行权力清单制度是政府部门进行的自我改革，在权力清理的过程中，一个政府部门可能会只站在部门立场上产生自利行为，从而很难果断清理模糊不清的行政权力。“一个充分发展的典型政治人格总是以公共利益为名，在充满公共事务的世界中实现他的命运的。他总是打着集体利益的旗号，把私人动机转移到公共事务上面。”[30]
2.权力清单制度的政治定位
推进国家治理体系与治理能力现代化，是当代中国政治发展的重要主题。考察地方政府的权力清单制度，必然要把该制度同国家治理相联系，讨论该制度在国家治理现代化进程中的积极作用。国家治理包括治理体系和治理能力两个方面，两者是一个相辅相成的有机整体，治理体系强调了政治制度和政府结构的静态特征，治理能力体现了治理过程的互动模式和动态特征。[31]从静态的角度来看，权力清单制度是对政府、市场、社会等领域权力边界与作用范围的确认与调整。从动态的角度来看，权力清单制度是对地方政府过程和行政流程的规范与重构。因此，权力清单制度是在中国共产党领导下的国家治理体系现代化的制度性组成部分，权力清单制度实施效果越好，国家治理体系的效能就越高，国家治理就更加科学化、更加民主化、更加法治化。这一制度的建构与推行，无疑是新时代完善和发展中国特色社会主义制度的重要举措，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方略，更是中国共产党领导人民进行现代化国家治理的制度性回应。(https://www.daowen.com)
3.权力清单制度的功能导向
第一，简政放权功能。简政放权是全面深化改革的“先手棋”与实现政府职能转变的“当头炮”。21世纪以来，虽然进行了多次行政审批制度改革，但该项改革却始终难以跳出行政审批事项清理、回潮、再清理、再回潮的怪圈。以往行政审批制度改革不理想的根本原因就在于把转变政府职能的希望全部寄托在审批事项的简单增减上，如果政府职能无法实现真正转变，行政审批事项的增减也就无法落到实处。突出表现为：“上放下设”“一放就乱，一乱就收”“企业、公众对政府审批权限的不甚清楚”等。十八大以后，中央的改革思路与着力点显然有了根本转变，首先聚焦的是如何把转变后的政府职能落到实处这个根本问题，政府权力清单制度就是实现简政放权最重要的政府治理工具。针对行政审批事项“上放下设”的顽疾，政府开列出了晒权、确权的“权力清单”药方；针对行政审批事项“一放就乱，一乱就收”的怪圈，开列出了简政放权、放管结合的“责任清单”药方；针对“企业、公众对政府审批权限的不甚清楚”的问题，开列出了符合国际规范的“负面清单”药方。政府权力清单制度可谓“牵住了行政审批制度改革的牛鼻子”，不仅是全面深化改革、全面依法治国的重要抓手，更会成为打造法治政府、创新政府、廉洁政府的重要帮手。
第二，优化权力运行流程功能。以往历次行政管理体制改革中，虽然重视政企分开、政事分开，但却相对忽视了政府职能在机构间的配置，带来一系列严重问题：政府机构职能划分过细，导致综合协调困难，管理成本过高，不便于战略管理；政府部门集决策和执行于一身，存在越位、错位和缺位问题，导致利益固化，难以避免腐败；行政管理体制改革踯躅于“精简—膨胀”的循环，直接导致行政审批制度改革陷入“清理—回潮”怪圈，这实际上阻碍了政府职能转变。通过全面深入地实施地方政府权力清单制度，优化和公开权力运行流程，简化办事程序，推进政府权力更加规范化、程序化、透明化、责任化，不仅使官员审批有章可循，而且使公众办事有据可依。以负面清单为例，上海对负面清单以外的外资企业已经全部实行了备案管理，备案办理的时间也由原来的8个工作日，缩减到1个工作日。一个国家要屹立于世界强国之列，不仅要有实力，而且要有魅力。这种魅力就是文化软实力的呈现。“软力量是一种能够影响他人喜好的能力。”[32]政府权力清单制度的推行极大提升了政府的软实力，必将成为激活企业活力、推动大众创业、万众创新的利器。
第三，降低制度交易成本功能。政府权力天然具有扩张性，在运行中一旦偏离了权力设置的目的，就会出现权力滥用、权力寻租等异化，就会导致政府权力的越位、错位、失位等问题，就会造成政府不作为、乱作为、胡作为等乱象，导致政府职责履行不到位、效率低下、市场机制不能充分发挥作用，大大增加交易成本。理论与实践证明，一国经商环境与该国制度成本高度相关，两者呈反比关系。在影响制度交易成本的诸种因素中，行政审批制度是至为关键的。“在一个制度选择集里，一种制度安排如果比其他的制度安排需要更少的交易费用，这种制度安排就比其他可供选择的安排更有效率。”[33]政府权力清单制度给权力打造了一个制度的笼子，通过全面推行政务公开，推进决策公开、执行公开、流程公开、服务公开、结果公开。它一方面明确了政府权力的边界，使之科学有效运行；另一方面告诉民众政府每项权力的依据、流程和时限，杜绝了信息不对称造成的权力异化空间，便于群众监督政府权力运行。通过全面深入地实施政府权力清单制度，优化和公开权力运行流程，简化办事程序，使办事的人有章可循，降低了制度交易成本，极大地优化了企业发展环境。