进一步推进中央对地方专项转移支付改革的建议

第一，进一步捋顺“块块”“条条”与“条块”关系。首先，继续减少中央与地方共管事项，进一步“确权”。共同事权只能在表面上说明中央与地方的共同责任，但在多个中央部门、多个地方层级共存的情况下，共担事项过多，很可能导致“三个和尚没水吃”，互相推诿责任，也不利于责任考核与追究。因此，应进一步减少共管事项，在共管事项中应明确权责配置。其次，捋顺国家发展改革委与财政部的关系。我们看到，国家发展改革委的基建支出是单列的，因为其掌握着预算分配权，财政部无权干涉，这是由我国长期以来的投资体制导致的。但运行下来，在与财政部的职能区分、具体项目安排上均存在着一定的龃龉。在基层看来，投资主管部门——国家发展改革委，与资金主管部门——财政部两者存在着“两个婆婆”问题，加大了地方政府的配合难度。再次，捋顺“条块”关系。专项资金的勃兴，导致“条块”关系进一步复杂化，因为地方“块块”一方面需要下属“条条”去“跑项目”“要资金”，弥补财政漏洞，实现辖区公共服务支出；另一方面也需要它们去实现本级政府的政治和行政目标，这会加剧“职责同构”以及与之伴随的组织负担。

第二，推动“大专项”或者整块转移支付改革。“大专项”的来源包括：首先，均衡性转移支付的主要目的是均等化，与专项资金有根本性区别。目前均衡性资金与专项资金在名目上混杂不清，模糊了政策意图，也不利于下级政府的政策预期。建议将有明确用途、依然在一般转移支付（甚至大量在均衡转移支付中的所谓“大口径”）中的资金转为专项支出。其次，过于碎片化的项目支出不仅不利于掌握更多地方信息的地方政府统筹，而且加大了其行政负担，也不利于预算与分配的透明化、规范化。因此，建议借鉴发达国家“整块补助”（Block Grants）的经验，根据公共服务的基本特质，划分更广一点的类型，一方面有助于减少不断设置项目、跑项目带来的设租与寻租，另一方面有助于发挥地方政府的信息优势，有利于调动“条条”与“块块”两个积极性。

第三，更加科学、合理地理解转移支付结构，建议分地区、分类型地渐进调整，不必一味强调一般转移支付的占比。60%的一般资金占比当前在某种程度上成了硬性任务，这种“一刀切”的做法有悖科学性，反而可能造成“数字出官”等一系列新问题。一般转移支付的优势在于利于地方统筹，利于发挥均等化公共服务的职能，但是在中央对地方考核目前依然侧重于经济增长的条件下，一味扩大一般资金，可能会导致“公平”有余，而“效率”不足，也不利于全国层面的灵活配置。专项转移支付的特征在于有利于站在全国角度的公共物品提供，也有更强的灵活性，不过也可能导致实际配置者——中央部委与地方政府的“共谋”，导致专项资金的无谓膨胀。建议分地区、分类型地合理配置，比如，根据财政收入结构依赖中央财政补助的程度、公共产品的正外部性程度（比如农业类、生态类往往较高），划分出不同的子类型，有针对性地确定其转移支付结构。(https://www.daowen.com)

第四，继续围绕重点领域、地方政府的枢纽环节，进行资金统筹使用。首先，省级政府是中央与地方之间的重要枢纽，建议中央政府对省级政府的考核体制更加全面化，强化其多方面的责任，特别是公共服务的统筹责任，同时赋予其更多的统筹资金权限。这样有助于摆脱对地方政府“铁板一块”的理解，对中国这样一个大国而言，发挥省级政府作为类似于“财政联邦主义”下的州的作用，有利于央地关系优化。其次，继续围绕“三农”、扶贫等重点领域，在试点基础上，加快政策铺开，同时加大审计和监管力度，推动重点领域的率先突破。

第五，提高社会在专项资金全环节的参与。对于业界和学界广泛关注的专项目标“瞄不准”问题，我们认为，问题的根子在于社会参与不够。为什么提供专项？提供什么样的专项？作为项目最终受益者的社会方没有太大话语权，这就导致从项目决策、资金监管、建设投用、后期管理等全环节领域，社会声音缺乏。专项资金的使用绝不单纯是中央与地方关系的调整，更绝不单纯是一般与专项比例的问题，根本上是国家与社会的关系。建议接下来从源头上加大社会参与，这样不仅能够调动社会监督，降低中央对地方的监管压力，而且有助于专项资金的长期效益。换句话说，这才是“治本之策”。