四、报告要点
本报告要点有如下几个方面。
1.2016年至2017年，中央对地方专项转移支付体系取得了较大成绩。第一，从根本上理顺了中央与地方关系，为中央对地方专项补助体制提供了基础保障。提出了央地事权与责任划分的五大原则，分别是体现基本公共服务受益范围、兼顾政府职能和行政效率、实现权责利相统一、激励地方政府主动作为，以及做到支出责任与财政事权相适应。第二，进一步理顺市场与政府专项转移支付项目的关系。政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村等公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。第三，进一步加大对地方政府的放权力度。突出体现在对专项转移支付比例的控制，以及将因素法作为主要分配方式等方面。第四，加强规划引领作用，推动专项资金使用更加规范、透明与公开。编制三年滚动政府投资计划，明确计划期内的重大项目，并与中期财政规划相衔接，统筹安排、规范使用各类政府投资资金。第五，围绕扶贫、“三农”等重点领域，进一步推动专项资金统筹整合，建立长效机制。根据脱贫攻坚、“三农”实际需要，尽可能将纳入整合范围的各类资金在“大类间打通”“跨类别使用”。第六，完善自上而下督查与自下而上评价的双向机制。建立涵盖需求决策、投资管理、建设运营等全过程、多层次的农村基础设施建设项目综合评价体系。第七，撬动社会资本，发挥专项资金的引导作用。创新投融资模式，充分发挥财政资金的杠杆作用。
2.中央对地方专项转移支付还存在诸多问题。第一，真正的目标是否实现，存在着较大争议。由于社会参与不足、决策与分配等环节过长、央地权责模糊等诸多原因，专项目标至少在相当多领域被大打折扣。第二，专项资金的“粘性”较强，退出机制不够完善，违背了项目临时性、灵活性、目标导向的基本特性。第三，专项资金依然过于分散，有待进一步统筹使用。第四，在分配环节，不够公开透明，随意性较强。在具体分配上，并非严格按照项目管理办法展开，而是掺杂了大量的人格化与行政因素。此外，还广泛存在挪用、挤占、截留、闲置等诸多专款使用问题。第五，一般转移支付中，实际被指定用途的“准专项资金”较高，导致地方政府难以在实质意义上统筹使用。
3.在成绩和问题分析的基础上，我们提出如下建议：第一，进一步理顺“块块”“条条”与“条块”关系。继续减少中央与地方共管事项，进一步“确权”；捋顺投资主管部门→国家发展改革委与资金主管部门→财政部的关系；减轻“职责同构”带来的组织负担。第二，推动“大专项”或者整块转移支付改革。借鉴发达国家“整块补助”（block grants）的经验，根据公共服务的基本特质，划分更广一点的类型，调动“条条”与“块块”两个积极性。第三，更加科学、合理地理解转移支付结构，建议分地区、分类型地渐进调整，不必一味强调一般转移支付的占比。第四，继续围绕重点领域、地方政府的枢纽环节，进行资金统筹使用。尤其需要重视省级政府作为央地枢纽的作用。第五，从源头上加大社会参与，这样不仅能够调动社会监督，降低中央对地方的监管压力，而且有助于专项资金的长期效益。换句话说，这才是“治本之策”。
作者单位：浙江大学社会思想研究所
【注释】
[1]专项转移支付预算资金来源包括一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。与另外两类相比较，一般公共预算目前具有更强的公开性与透明性，本报告主要分析的是这类。
[2]杨志勇.理解中国政府间财政关系［J］.china Economist，2017（01）：40-57.
[3]马光荣，郭庆旺，刘畅.财政转移支付结构与地区经济增长［J］.中国社会科学，2016（09）：105-125，207-208.
[4]李万慧.中国财政转移支付结构辨析及改革方向展望［J］.地方财政研究，2016（11）：48-52.
[5]鲍曙光.我国财政转移支付财力均等化效应研究.［J］中央财经大学学报，2016（03）：3-11.
[6]陶然，王瑞民，刘明兴.中国地方财政体制演变的逻辑与转型［J］.中央社会主义学院学报，2017（06）：31-41
[7]广西财政厅课题组.县级财政运行存在的问题与建议——以广西A、B两县为例［J］.经济研究参考，2016（70）：11-17.
[8]李军林，崔琳，姚东旻.合约视角下中国政府间转移支付作用分析［J］.社会科学战线，2017（03）：58-69.
[9]尹振东，汤玉刚.专项转移支付与地方财政支出行为——以农村义务教育补助为例［J］.经济研究，2016（04）：47-59.
[10]赵海利.义务教育专项转移支付与投入均衡——基于浙江省的数据分析［J］.教育研究，2017（09）：46-54.
[11]王瑞民，陶然.中国财政转移支付的均等化效应：基于县级数据的评估［J］.世界经济，2017（12）：119-140.(https://www.daowen.com)
[12]缪小林，王婷，高跃光.转移支付对城乡公共服务差距的影响——不同经济赶超省份的分组比较［J］.经济研究，2017（02）：52-66.
[13]郑方辉，邓霖，林婧庭.补助性财政政策绩效目标为什么会走样？——基于广东三项省级财政专项资金绩效第三方评价［J］.公共管理学报，2016（03）：122-134，159.
[14]彭宅文.财政转移支付、地方治理与城市低保发展——基于省际面板数据的实证分析［J］.公共行政评论，2017（03）：71-98，215.
[15]李永友，张子楠.转移支付提高了政府社会性公共品供给激励吗？［J］.经济研究，2017（01）：119-133.
[16]葛乃旭，杨留花.政府间转移支付对地方财政努力影响研究——基于动态面板数据模型分析［J］.地方财政研究，2016（07）：46-53.
[17]郭婧，贾俊雪.地方政府预算是以收定支吗？——一个结构性因果关系理论假说［J］.经济研究，2017（10）：128-143.
[18]吴强，李楠.我国财政转移支付及税收返还变动对区际财力均等化影响的实证分析［J］.财政研究，2016（03）：27-38.
[19]郑世林，应珊珊.项目制治理模式与中国地区经济发展［J］.中国工业经济，2017（02）：24-42.
[20]郑世林.中国政府经济治理的项目体制研究［J］.中国软科学，2016（02）：23-38.
[21]陈莹莹.专项转移支付改革的观点综述［J］.经济研究参考，2016（71）：46-53.
[22]付敏杰.分税制二十年：演进脉络与改革方向［J］.社会学研究，2016（05）：215-240，245-246.
[23]史普原.政府组织间的权责配置——兼论“项目制”［J］.社会学研究，2016（02）：123-148，243-244.
[24]杨千钰，曾端仪.部长的政治关联效应对地方财政转移支付分配的影响——基于PSM-DID的研究方法［J］.金融经济，2017（10）：101-104.
[25]范子英，李欣.部长的政治关联效应与财政转移支付分配［J］.经济研究，2014（06）：129-141.
[26]陈志广.中央民政专项转移支付配置：地方行政力量的作用［J］.当代财经，2017（11）：36-46.
[27]邹丰朗.县域视角下的财政转移支付制度探析——以湖北省老河口市为例［J］.财政科学，2017（02）：147-153.
[28]审计署.国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告［EB/OL］.（2017-06-23）.http：//www.audit.gov.cn/n5/n26/c96986/content.html.；审计署.国务院关于2017年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告［EB/OL］.（2018-06-20）.http：//www.audit.gov.cn/n5/n26/cl23614/content.html.