类型划分：不同行政级别的划分标准
本章着重分析的是不同行政级别地方政府发展能力的特征，而辨明基本概念则是概括总结特征的第一步。选择将“行政级别”作为分析切入点，主要是因为行政级别对于地方政府发展能力具有重要意义。
1.行政级别
行政级别是基于行政隶属关系而形成的，体现了行政单元在行政体制中占有的地位。同时，行政体制内的政府、部门、职位和行政人员也都有着自己的行政级别，行政级别的出现表明了其在整个国家行政体系中的重要地位，行政人员承担了行政单位中的主要职位。目前中国对于行政级别的划定参考了古代的职官品级，主要采用五级划分方式将行政人员的行政级别划分为：国家级、省部级、司厅局级、县处级和乡镇科级等五个级别，各级又分为正副职。
城市的行政级别往往与城市政府主要官员的行政级别具有对应关系。因此，依据行政级别的划分，目前中国的城市类型主要有[5]：省级城市、副省级城市和地级市三类。具体而言：省级城市，也即中央直辖市，直属中央政府管理，与省、自治区和特别行政区一同列为国家最高一级行政单位。目前中国的直辖市包括北京、天津、上海和重庆等四个城市；副省级城市，是中央和省（自治区）共同管辖的城市，其主要领导的任免需由省委报中央审批，但其在行政区划上，依旧属于省辖市。目前，中国副省级城市主要包括哈尔滨、长春、沈阳、大连、济南、青岛、南京、杭州、宁波、厦门、广州、深圳、武汉、成都、西安等15个城市。其中，大连、青岛、宁波、厦门和深圳等5个城市也同时属于计划单列市，其收支与中央直接挂钩，具有省一级的经济权限，也是副省级城市的前身。其余的10个城市均属于省会城市，是所在省份的行政中心；地级市，即地级行政区，大多是由省（自治区）管辖的城市。地级市大致可细分为三类：一类是设区的市（由过去的地区行署转变而来），同时也管理下辖的县（自治县）、旗（自治旗）或代管县级市，此类型占地级市的大多数。所谓县级市，其主要领导是地（厅）级的配置，但其行政地位相当于县[6]，仍属于县的序列，如湖北省的潜江市、天门市和仙桃市等。另一类是仅设区但不管辖县（自治县）、旗（自治旗），也不代管县级市，如海口市、三亚市和克拉玛依市等。还有一类是不设区也不管辖县（自治县）、旗（自治旗），但直接管辖乡级行政区的地级市，如甘肃省的嘉峪关市，海南省的三沙市和广东省的东莞市、中山市等。另外，没有列入副省级城市的省会城市也属于地级市这一级别划分。需要说明的是，目前副省级城市在民政部的行政区划统计中依旧属于地级市的范畴，但其主要领导的行政级别均为省部级，享有省级的经济管理职权。同样，部分地级市的主要领导也长期由省委常委兼任，实际上也在一定程度上享受着副省级城市的待遇，如苏州市、齐齐哈尔市、吉林市、延边市、烟台市、珠海市、包头市和大同市等等。
总体看来，行政级别主要是基于工作报告关系划定的，与城市所具有的建制类型并非完全一一对应。在现实运作过程中，划定行政级别在一定程度上便于行政工作的展开，这主要是因为：第一，通过行政级别的划定可以明确各行政单位之间的隶属关系，从而便于安排地方行政单位的具体管理权限；第二，可以满足一些特殊的政治与军事上的需要，方便各项工作的顺利开展。
2.将行政级别作为分析视角的原因 (https://www.daowen.com)
选择将“行政级别”作为分析地方政府发展能力的切入点，主要是因为中国的行政级别对于政府发展能力的影响较为显著。
（1）行政级别对于城市政府发展的重要性
研究城市政府的发展能力主要是因为城市政府自身在国家政府管理体制中的特殊地位。在政府管理体制中，政府管理体系的总体结构主要包括两部分：一是由管理幅度构成的组织体系中的横向结构，一是由管理层级构成的组织体系中的纵向结构。[7]在中国的纵向结构方面，省（自治区）是最高一级的地方政府，在省与县之间，存在着诸多中间层级的政府，这里的中间层级主要指的就是市一级的政府。因此，如何充分发挥城市政府的发展能力，扮演好承上启下的中间角色，是推动区域发展乃至全国发展的重要环节，这便是城市政府区别于中央政府和基层县、乡（镇）政府的特殊性所在。
（2）行政级别对于地方政府发展能力影响显著
对地方行政单位进行级别划分并依此进行分析是研究地方政府管理的基础，也是研究地方政府发展能力的环节之一。根据数据显示，从政府发展能力的角度来看，不同行政级别城市之间的发展差异相对较大，而相同的行政级别城市之间的差异相对较小。主要原因便是中国的行政级别往往具有丰富的政治和经济含义，影响到所在地方政府的管理权限及所拥有的资源，主要体现在立法、行政和财政等多个不同的角度。例如，行政级别不同，其拥有的立法权限也不同。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四章第六十条规定，“省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案”。而在具体的行政法规制定过程中，行政级别较高的地方政府往往拥有更高的自主权，可依据管辖范围内的具体情况，因地制宜地制定地方性法规。而对于行政级别较低的城市而言，其自主性受到更多的刚性约束，拥有的管理权限也相对较为基础。以经济发展为分析维度来看，相比地级市，行政级别较高的直辖市和副省级城市拥有省一级经济权限，也就意味着其拥有更为灵活的自主管理经济发展的能力。以计划单列市为例，当时设立大连、青岛、宁波、厦门和深圳等五个计划单列市的条件有以下几点：历史上长期形成的中心城市地位；具有雄厚的工商业基础和科学技术力量；拥有100万以上的市区人口；150亿左右的社会总产值；具有“对外开放，对内搞活”的重要战略地位；在全国经济发展中具有某种特别作用的特大城市。[8]此外，计划单列市的行政经费除了来源于本市的收入外，各项补助经费都无须经过省政府，直接来源于中央国务院所属的各个部门。因此，这五个综合实力较强的城市被计划单列后，其财政收支无须上缴省级财政，直接与中央挂钩，并享受着省级的经济权限。而计划单列市与地级市相比拥有更为丰富的财政来源以及更为灵活的经济活动空间。