（三）提升路径

在总体分析与分解分析不同行政级别城市政府发展能力之后，如何打破行政级别对于地方政府发展能力的限制，如何协调不同行政级别地方政府之间的关系，如何破除“行政区经济”现象成为值得思考的问题。在不改变行政区划的基础上，可以从机制和机构两个维度出发，探讨提升地方政府发展能力的路径。

现有研究成果中，部分学者将重塑机制设计作为突破行政级别对于地方政府发展能力限制的关键，并将建立健全协同发展机制看作是改善这一局面的必由之路。随着政府间交流合作的需求增长，越来越多的主体参与到政府治理的过程中来，因此，在多元治理理论兴起的背景下，纳入非政府组织成为突破行政级别限制的新路径。其重点在于跨越行政级别，将非政府组织吸纳进政治过程之中，这也是转变政府职能的重要过程。在实践中，主张吸纳非政府组织参与规划的制定与实施，提供政府与政府之间、政府与非政府机构之间的平等对话平台。随后，区域治理理论又在这一设想的基础上提供了新的机制设计方案，这一研究领域的相关学者认为将非政府组织纳入决策过程不符合中国的实际国情。在条块结构中很难加入非政府机构并赋予其与地方政府的平等地位，同时，行政级别较低的政府也很难做到与行政级别较高政府的平等对话。同时，中国的非政府机构及其工作机制发展情况还不成熟，仍有诸多结构性问题存在。若在中国的转型期间赋予非政府机构与地方政府一样的地位，不仅会影响到地方政府的宏观调控能力，还可能带来秩序的失衡。相比于纳入新的治理主体，建立善政的小政府，并通过政府转包公共服务职能和通过招标将职能过渡给社会组织等途径更易于达到突破行政级别限制的目的。除此之外，建立健全利益补偿机制也是学者们关注的焦点。对于经济结构不均衡、发展较为缓慢的地方政府实行一定的利益补偿，不仅可以弥补城市发展的差距，同时也可以有效减轻在区域发展过程中落后地区“搭便车”的现象，从而调动各个行政级别地方政府的创新和发展积极性。(https://www.daowen.com)

除机制改革外，部分学者提出调整顶层设计的改革思路，即在一定的区域范围内设置行政地位高于各地方政府的组织机构，通过顶层机构的统一规划来规避行政级别和本位主义带来的发展难题。美国大都市圈的机构改革为我们加强顶层设计提供了思路。美国通过合并市县和建立地方政府联合组织等措施建立大都市圈政府，解决由行政区划带来的壁垒问题。此外，韩国首尔都市圈也对于破除行政级别限制有较强的借鉴意义。首尔都市圈通过设立首都圈整备委员会，从国家层面解决区域协调问题，统一制定了都市圈长期发展的规划，从而在较高的层级上统筹了首都圈的规划发展，有效打破了府际合作的壁垒，促进了都市圈的协同发展。但是，鉴于中国的行政体制有别于韩国和美国等国家，建立一个超行政级别的政府在现实情况中不具备实践的可行性。原因在于中国地方政府长期缺乏自治的基础，建立一个地方政府联合的松散机构，如市长联席会等，有可能会流于形式，缺少权威性，并不能进行有效的统一监督与管理。同时，组建超越区域行政级别的实体政府可能会带来政府机构的冗杂，降低行政效率，并不符合中国的现实国情。相比较而言，设立类似韩国的“都市圈整备委员会”可成为加强顶层设计的现实选择，这将有助于处理行政级别差距较大的地方政府间关系，科学有效地提升不同行政级别地方政府的发展能力。而吸纳非政府组织建立城市群联盟机构，虽然有利于动员社会力量参与解决社会公共服务问题，加强区域内的交流与联系，但目前中国的非政府组织还处在初期发展阶段，若要独立承担社会责任，还需要更加完备的规章制度与人才配套。