评估结果：不同行政级别地方政府发展能力的特征分析
本研究主要聚焦于不同行政级别城市政府发展能力的特征，即城市政府的行政级别是否对于政府的经济发展能力、社会发展能力、服务提供能力、资源利用能力、科学履职能力、学习创新能力存在影响？为了达到研究目的，本研究进行了较为充分的样本选取，并对地方政府发展能力指数的一级指标和二级指标分别进行了分析与比较。
1.样本选取：三个行政级别的城市政府
这里将城市政府的行政级别划分为直辖市、副省级城市和地级市三个层级。本研究对32个城市做进一步的数据统计与分析，这其中包括：直辖市4个，副省级城市14个，地级市14个。
表18 三个行政级别样本城市分布情况
2.现状分析：三个行政级别政府发展能力的特征分析
本研究采取的是针对不同行政级别的地方政府各项指标求其平均值的方法来进行比较与分析。此方法可以有效地将复杂问题转化为较为简明清晰的问题，同时，可以在一定程度上避免地区因素的干扰。
（1）三个行政级别城市政府发展能力总体评价
通过比较三个行政级别案例城市政府发展能力的均值，可以发现随着城市行政级别的提升，其政府的发展能力也有了相应的提升，如图5所示。从2018年所收集的数据可以看出，行政级别最高的直辖市政府发展能力指数均值达到68.97，而副省级城市政府的发展能力指数均值为62.28，行政级别最低的地级市政府的发展能力指数均值则为46.42。
图5 三个行政级别样本城市政府发展能力均值
通过与前两年所收集到的数据进行比较可以发现，行政级别与城市政府发展能力之间具有显著的正相关关系，如图6所示。行政级别最高的直辖市政府经历了较为曲折的发展过程，其发展能力均值指数从2016年的67.22跌至2017年的58.18，而在2018年又重新升至68.97。拥有相似发展轨迹的还有副省级城市政府，从60.32降到53.55，随后又得到了较大提升至62.28。虽然三年来两个行政级别的城市政府的发展轨迹均较为曲折，但是两者之间的差距并没有太大变化，直辖市政府的发展指数均高于副省级城市政府。而行政级别低于这两级政府的地级市政府却拥有较为不同的发展轨迹，其发展能力均值指数在这三年间得到了缓慢而稳定的提升，但均低于行政级别较高的两级政府。
图6 三年不同行政级别城市政府发展能力均值比较
通过T检验对不同行政级别城市组进行均值比较，结果如表19所示，直辖市政府发展能力指数均值明显要高于地级市，但与副省级城市的差距并不显著。副省级城市政府发展能力指数均值显著高于地级市。与2017年数据相比，直辖市和副省级城市政府之间的差距并没有太大变化，但与地级市的差距得到了一定程度的拉大。这一趋势也出现在副省级城市和地级市的比较分析中。总体来看，2018年三个行政级别的地方政府发展能力指数均值都得到了不同程度的提高，其中直辖市和副省级城市政府变化相对明显，而地级市的变化则相对较小。
表19 三个行政级别城市政府发展能力指数均值T检验结果
数据统计分析显示，直辖市政府和副省级城市城府的发展能力水平整体较高。这与较高的行政级别可以带来的更为优质的资源有着密切的关系。行政级别较高的地方政府的主要官员也具有较高的级别，这便使得其在与上级、同级或下级政府对话的过程中拥有更多的话语权，从而最大限度地为本地区发展争取更为优质的发展条件。而资源越多便意味着城市发展的基础设施越完善，地方政府更有余力去发展其他社会职能，努力向服务型和学习型政府转型。同时，较高的行政级别也可以激发当地官员提升政府发展能力的主观能动性，行政级别越高，官员对政策的掌握和运用能力越强，受到上级的约束越少，因此，官员便更有动力去带动地方政府的发展与转型。相反，行政级别较低的城市的官员行政级别也较低，在与上级政府对话的过程中很难自主提出地方政府面临的发展困境，在争取资源方面的表现也不佳。因此，在政府发展能力方面，相比于行政级别较高的政府，行政级别较低的政府发展优势较少。
由于中国具有长期的中央集权的历史传统，纵向的府际关系具有较多的政治意义，呈现“下级服从上级，地方服从中央”的特点，因此纵向的府际关系协调较为顺畅。相比而言，横向的府际关系具有更多的经济意义。行政级别的差异会影响到城市政府的话语权以及发展能力，这直接与发展过程中的财政、资源等息息相关，从而影响到不同行政级别政府之间的行政关系和权力关系。副省级地方政府为了向直辖市政府看齐，引进优质的发展资源，学习其先进的发展经验，从而做到区域内的统筹发展。而受到副省级城市的影响，地级市为了提升自身的行政级别，也在积极提升自身的发展能力。
通过对三年的数据趋势进行比较发现，相比于直辖市和副省级城市政府的“V字型”发展，地级市政府的发展较为稳定，这是一个值得研究的现象。这主要是因为，行政级别较低的政府对于自身利益会进行更为稳妥的衡量与评估，从而选择在不同层次与周边的同级或不同级别政府产生联系，这在一定程度上有助于打破城市间经济发展的行政区壁垒，提升该地方政府的综合发展能力。
（2）三个行政级别城市政府发展能力一级指标比较分析
各行政级别地方政府发展能力六项一级指标均值如图7所示。(https://www.daowen.com)
图7 三个行政级别城市政府发展能力一级指标均值
从图7可以看到，按照行政级别的划分，三级地方政府的发展能力呈现出明显的分化态势，直辖市和副省级城市政府的六项能力得分远高于地级市。同时，直辖市的六项能力得分均高于副省级城市，其中直辖市在经济发展能力、服务提供能力、科学履职能力和学习创新能力方面得分均值超过70分，而副省级城市政府仅在学习创新能力上得分超过70分。副省级城市在资源利用能力和学习创新能力方面与直辖市指数相对接近，但在科学履职方面则存在较大的差距。地级市的六项一级指标数值均低于行政级别较高的两类城市，但六项一级指标间的差距不大，这在一定程度上可以看出地级市的政府发展能力建设相对均衡。
2016—2018年不同行政级别城市政府发展能力一级指标均值见图8。
图8 三年不同行政级别城市政府发展能力一级指标均值
如图8所示，通过与前两年所收集到的数据进行比较可以发现，对于直辖市政府而言，在六项一级指标中，社会发展能力、服务提供能力、资源利用能力和学习创新能力一直保持上升态势，且学习创新能力在2018年得到了较大幅度的提升。而经济发展能力和科学履职能力在2017年市都较为低迷，且2018年经济发展能力仍低于2016年的水平。对于副省级城市政府而言，仅有三项一级指标逐年提升，分别是社会发展能力、服务提供能力和学习创新能力。其科学履职能力相较于2017年发生回落，而经济发展能力与资源利用能力均呈现“V字型”发展趋势，且2018年得分均高于2016年。以发展趋势作为分析维度，可以发现地级市政府的态势最为乐观，六项一级指标中有五项均实现逐年增长，仅有科学履职能力较2017年的数据低。地级市政府目前的发展空间动力较为充足，虽然各项能力得分的绝对值与较高行政级别政府差距较大，但其发展前景是十分乐观的，具体如图8所示。
为了避免抽样误差带来的影响，需要进一步对三个行政级别政府的六个一级指标得分进行差异性检验。在本研究中，由于三个行政级别的地方政府的政府发展能力可以看作是三个总体，且其各自的得分情况近似地接近于正态分布，同时，样本数据的获取是独立抽样的。因此，在此可以运用两两独立样本T检验的方法对其进行分析，如表20所示。
表20 三个行政级别城市地方政府发展能力一级指标均值比较T检验结果
根据T检验结果可以看出，政府发展能力的六项一级指标中直辖市和副省级城市之间的差距并不显著，这与往年的数据分析结果大体相似。直辖市与地级市的指数差别均不显著，而副省级城市也仅有经济发展和学习创新能力与地级市发展水平差距较大，但与前两年相比，直辖市和副省级城市与地级市的差距得到缩小。通过对两两进行统计分析，可以发现三个行政级别城市政府的发展能力呈现分化的状态，直辖市和副省级城市的政府发展能力均要高于地级市，这直接验证了前一部分内容中根据均值比较所做出的推测，即行政级别较高的城市的政府发展能力总体上高于行政级别较低的城市。
（3）三个行政级别城市政府发展能力二级指标比较分析
为了进一步展现不同行政级别城市政府发展能力的具体状况，现对14项二级指标的均值情况进行梳理，如图9所示。
图9 三个行政级别城市政府发展能力二级指标均值
从图9可以看到，直辖市在除社会发展能力中的秩序维护能力之外的13项指标中均居于首位，副省级城市紧随其后。副省级城市政府的秩序维护能力略强于直辖市政府，在资源获取能力、管理和服务的创新能力方面与直辖市政府基本持平。直辖市政府能力表现突出体现在经济发展能力中的保证生产能力和促进消费能力以及服务提供能力中的环境保护能力三个方面，这与高行政级别所带来的资源优势是分不开的。地级市的14项二级指标分布情况较为平均，内部没有出现差距较大的情况，但相比而言服务提供能力中的环境保护能力和资源利用能力中的资源获取能力表现较为突出，这便说明地级市政府较好地转变了传统的发展模式，运用可持续发展战略规划城市的整体发展。
从T检验的总体结果来看，在保证生产能力、推动转型能力、保障基本公共服务能力、资源整合能力、政策执行能力、管理和服务创新能力等六个方面，不同行政级别的城市政府之间差异较显著，如表21所示。与去年指标相比，不同行政级别政府在这六项二级指标上的差异情况基本相同，但是在均等化区域公共服务能力方面的差距相对缩小。同时，从表21中可以看出，直辖市和副省级城市在二级指标上的差距依旧不显著，但是与地级市政府在保证生产能力和政策执行能力方面差异较为突出。副省级城市与地级市在保证生产能力、推动转型能力、保障基本公共服务能力、资源整合能力、政策执行能力、管理和服务创新能力这六项二级指标上的差距较为显著。
表21 三个行政级别城市政府发展能力部分二级指标均值比较T检验结果
续表
