建设用地规划许可证
1.合并建设用地规划许可和用地批准
根据《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》，将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证（见图10-4），不再单独核发建设用地批准书。
图10-4 建设用地规划许可证
2.建设用地规划管理的概念
（1）建设用地规划管理：是指自然资源主管部门根据城乡规划及其有关法律法规对于在城市、镇规划区内建设项目用地提供规划条件，确定建设用地定点位置、面积、范围、审核建设工程总平面，核发建设用地规划许可证等进行各项行政管理并依法实施行政许可工作的总称。
（2）建设用地：是指当前建设的建设用地，即建设项目获得国有土地使用权后向自然资源主管部门申请规划许可的建设用地，“自然资源主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。”该建设用地指现有的建设用地和规划的建设用地。
3.建设用地规划管理的任务
建设用地规划管理是实施城乡规划的基石，是城乡规划实施管理的基本任务和核心内容。它的主要任务是：
（1）有效控制各项建设合理使用规划区内的土地，保障规划实施；
（2）节约建设用地，保护耕地，促进城乡统筹和协调发展；
（3）综合协调各方面关系，提高建设用地的经济、社会与环境的综合效益；
（4）依法调整规划中存在的问题，不断完善和深化城乡规划。
4.建设用地规划管理的审核内容
根据法律规定，划分为以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目与以出让方式提供国有土地使用权的建设项目分别对待的审核内容。
（1）划拨用地审核内容。
《城乡规划法》第三十七条规定：“在城市、镇规划区内的划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府自然资源主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府自然资源主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”因此，对于划拨用地的规划审核内容，主要为：
1）审核建设用地申请条件。经国家规定由有关部门批准、核准、备案的建设项目，建设单位应持申请建设用地规划许可证的各种文件、资料、图纸，包括批准、核准、备案文件，建设项目用地预审与选址意见书、建设工程总平面设计方案，填写建设用地申请表，向城市、县人民政府自然资源主管部门提出用地申请，自然资源主管部门应首先审查各种文件、资料、图纸、表格是否完备，是否符合申请建设用地规划许可证的应有条件和要求。
2）提供规划条件。自然资源主管部门受理建设用地申请后，应依据控制性详细规划对建设用地提出规划条件，包括土地使用规划性质、土地使用强度（包括建筑密度、建筑高度、容积率等）、基地的主要出入口、绿地比例以及紫线、蓝线、绿线、黄线的界限等，以供建设单位调整、修改和确定建设工程总平面设计方案。
3）审核建设工程总平面。依据控制性详细规划所提供的规划条件，审核建设工程总平面，确定建设用范围、面积等，以便核发建设用地规划许可证。
历年真题
在城市规划区内以行政划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，市规划管理部门核发建设用地规划许可证，应当依据（ ）。［2018-53］
A.城市总体规划 B.城市分区规划
C.控制性详细规划 D.修建性详细规划
【答案】 C
【解析】 根据《城乡规划法》第三十七条，以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，由城市、县人民政府自然资源主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。
（2）出让地块审核内容。
1）提供规划条件。在国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，对出让地块的位置、面积、使用性质、开发强度、基础设施、公共设施的配置原则等相关控制指标和要求，提出规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。《城乡规划法》第三十九条规定：“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。”
2）审核建设用地申请条件。签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府自然资源主管部门申请领取建设用地规划许可证。自然资源主管部门应审查其各种条件、资料、图纸等是否完备，是否符合申请建设用地规划许可证的应有条件和要求。同时，对国有土地使用权出让合同中规定的规划条件进行核验，是否符合自然资源主管部门在地块出让前所提供的规划条件。
3）审核建设工程总平面。根据经核验确认的国有土地使用权出让合同中所附的规划条件，审核建设用地的位置、面积及建设工程总平面图，确定建设用地范围以便核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证之后，方可向有关部门申请办理土地权属证明。
历年真题
1.下列行政行为中，属于建设用地规划管理内容的是（ ）。［2014-36］
A.审定修建性详细规划 B.核定地块出让合同中的规划条件
C.审定建设工程总平面图 D.审核建设工程申请条件
【答案】 B
【解析】 划拨用地的规划审核内容：审核建设用地申请条件、提供规划条件、审核建设工程总平面。出让地块的规划审核内容：提供规划条件、审核建设用地申请条件、审核建设工程总平面。A、C、D选项均为建设工程管理审查的内容。
2.根据《城乡规划法》，自然资源主管部门提出出让地块的规划条件包括（ ）。［2013-89］、［2011-91］
A.地块位置与范围 B.地块使用性质
C.地块使用权归属 D.地块开发强度
E.地块出让价格
【答案】 ABD
【解析】 根据《城乡规划法》第三十八条，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府自然资源主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
3.下列关于规划条件的叙述，不符合《城乡规划法》的是（ ）。［2012-38］
A.城市、县人民政府自然资源主管部门依据控制性详细规划，提出规划条件
B.未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权
C.城市、县人民政府自然资源主管部门在建设用地规划许可证中，可对作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件进行调整
D.规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效
【答案】 C
【解析】 根据《城乡规划法》第三十九条，规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。第三十八条有关规定，城市、县人民政府自然资源主管部门在建设用地规划许可证中，不得擅自改变合同组成部分的规划条件。
4.下列解释中，不符合《城乡规划法》中“规划条件”规定的表述是（ ）。［2011-16］
A.规划条件应当由城市、县人民政府自然资源主管部门依据控制性详细规划提出
B.规划条件包括出让地块的位置、使用性质、开发强度、所有权属、地块使用年限、出让方式、转让条件等
C.城市、县人民政府自然资源主管部门提出的规划条件，应当作为国有土地使用出让合同的组成部分
D.未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权
【答案】 B
【解析】 同［2013-89］解析。
5.《城乡规划法》规定，规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，则（ ）。［2011-27］、［2010-32］
A.该地块必须采用招标、拍卖方式进行出让
B.国有土地使用权出让合同无效
C.不得领取建设用地规划许可证
D.建设单位直接责任人应受到行政处分
【答案】 B
【解析】 同［2012-38］解析。
5.建设用地规划管理的行政主体
（1）行政主体：城市、县人民政府自然资源主管部门。
（2）主要职责。
1）提供规划条件：市、县自然资源主管部门应在国有土地使用权出让前，依据城市、镇总体规划和控制性详细规划，结合该用地所处环境的客观条件要求及有关部门的意见，经过法定程序，提出出让地块的位置，使用性质、开发强度等规划条件。对于以划拨方式提供国有土地使用权的建设用地，在受理建设用地规划许可申请后，也应提出规划条件。
2）受理建设用地申请：当划拨用地的建设项目经有关部门批准、核准、备案后，当出让地块的建设项目签订国有土地使用权出让合同后，市、县自然资源主管部门核查建设单位报送的有关各种文件、资料、图纸及其建设用地申请表等，决定是否受理建设用地规划许可的申请。
3）审核建设用地项目：受理建设用地规划许可的申请后，市、县自然资源主管部门应依法在一定的时间内经过建设用地规划管理审查程序和工作制度，对建设用地项目的申请及有关事项、条件、内容等进行规划审核，提出规划审核结论。
4）核发建设用地规划许可证：市、县自然资源主管部门对建设用地申请的事项、条件、内容和建设工程总平面图进行规划审核后，确认建设用地位置、面积、允许建设的范围和有关控制指标及要求，对于具备相关文件并且符合城乡规划的建设用地项目，核发建设用地规划许可证。对于不符合法定要求的建设用地项目，说明理由，给予书面答复。
6.建设用地规划管理的程序
（1）建设用地规划许可证是从规划上许可用地的法律凭证。
分为两种情况核发：
1）以划拨方式取得国有土地使用权。
建设单位向所在地的市、县自然资源主管部门提出建设用地规划许可申请，经有建设用地批准权的人民政府批准后，市、县自然资源主管部门向建设单位同步核发建设用地规划许可证、国有土地划拨决定书。[2](https://www.daowen.com)
2）以出让方式取得国有土地使用权。
市、县自然资源主管部门依据规划条件编制土地出让方案，经依法批准后组织土地供应，将规划条件纳入国有建设用地使用权出让合同。建设单位在签订国有建设用地使用权出让合同后，市、县自然资源主管部门向建设单位核发建设用地规划许可证。[3]
合并建设用地规划许可和用地批准流程示意图见图10-5。
图10-5 合并建设用地规划许可和用地批准流程示意图
（2）关于审核。自然资源主管部门对于建设用地申请，主要是先后进行程序性审核和实质性审核。
1）程序性审核：即审核建设单位报送的各种有关文件、资料、图纸是否完备，是否符合申请核发建设用地规划许可证的应有条件和要求。
2）实质性审核：即审查自然资源主管部门提供的规划条件是否落实（核验），然后审核报送的建设工程总平面图，确定建设用地范围界限和面积等，对建设用地申请提出审核意见。
（3）核发建设用地规划许可证的管理程序。
自然资源主管部门对建设用地申请的有关材料，经审核后符合城乡规划要求的，向建设单位核发建设用地规划许可证及其附件。根据《城乡规划法》第三十八条规定：“城市、县人民政府自然资源主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”对于不符合城乡规划要求的建设用地项目，不得发放建设用地规划许可证，但要说明理由，给予书面答复。
划拨、出让地块的建设用地规划管理程序如下（见图10-6、图10-7）：
图10-6 划拨用地的建设用地规划管理程序
图10-7 出让地块的建设用地规划管理程序
历年真题
1.根据《城乡规划法》，以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，需要向自然资源主管部门办理手续，下列规划管理程序中不正确的是（ ）。［2017-41］
A.地块出让前——①依据控制性详细规划提供条件；②核发《项目选址意见书》
B.用地申请—— ①提交建设项目批准、核准、备案文件；②提交土地出让合同；③提供建设单位用地申请表
C.用地审核——①现场踏勘和征询意见；②核验规划条件；③审定建设工程总平图；④审定建设用地范围
D.行政许可——①领导签字批准；②核发建设用地规划许可证
【答案】 A
【解析】 按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向自然资源主管部门申请核发建设项目用地预审与选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请建设项目用地预审与选址意见书。
根据《城乡规划法》第三十八条，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府自然资源主管部门领取建设用地规划许可证。
2.下列以出让方式取得国有土地使用权的建设项目规划管理程序中，不正确的是（ ）。［2013-33］
A.地块出让前——提供规划条件作为地块出让合同的组成部分
B.用地申请——建设项目批准、核准、备案文件；地块出让合同；建设单位用地申请表
C.用地审核——现场勘查；征询意见；核验规划条件；审查建设工程总平面图；核定建设用地范围
D.行政许可——领导签字批准；核发建设工程规划许可证
【答案】 D
【解析】 选项D应为领导签字批准；核发建设用地规划许可证。
3.在以出让方式取得国有土地使用权的建设项目进行出让地块建设用地规划管理程序中，不符合《城乡规划法》程序的是（ ）。［2012-27］、［2011-28］
A.地块出让前——依据修建性详细规划提供规划条件，作为地块出让合同的组成部分
B.用地申请——提供建设项目批准、核准、备案文件，地块出让合同，建设单位用地申请表
C.用地审核——现场踏勘，征询意见，核验规划条件，核定建设用地范围，审查建设工程总平面图
D.行政许可——领导签字批准，核发建设用地规划许可证
【答案】 A
【解析】 A选项中，地块出让前应当依据控制性详细规划提供规划条件。
4.根据《城乡规划法》，下列关于建设用地许可的叙述中，不正确的是（ ）。［2013-24］
A.建设用地属于划拨方式的，建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上人民政府土地管理部门申请用地
B.建设用地属于出让方式的，建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可签订土地出让合同
C.自然资源主管部门不得在建设用地规划许可证中擅自修改作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件
D.对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件
【答案】 B
【解析】 同［2017-41］解析。
5.某单位通过出让取得国有土地使用权后，应当持建设项目的批准、核准、备案文件和（ ），向城市人民政府自然资源主管部门领取建设用地规划许可证。［2010-30］
A.可行性研究报告 B.建设项目用地预审与选址意见书
C.国有土地使用权出让合同 D.控制性详细规划
【答案】 C
【解析】 同［2017-41］解析。
7.建设用地规划管理的几点说明
（1）国有土地使用权的划拨与出让。
1）土地使用权划拨：是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）第二十四条明确地规定了确保必需的国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，法律、行政法规规定的其他用地，可以由县级以上人民政府依法批准划拨建设用地的土地使用权。由此可见，划拨土地使用权主要是用于保障社会公共事业用地及其发展。
2）土地使用权出让：是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。《城市房地产管理法》第九条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让……”第十三条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件的，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。”实施土地使用权出让制度，适应了市场经济的要求，有利于通过市场竞争机制优化土地资源配置，实现土地的经济价值，从而提高土地使用效率，增加国家财政收入。
（2）规划条件。
1）概念：规划条件是自然资源主管部门依据控制性详细规划对建设用地以及建设工程提出的引导和控制依据规划进行建设的规定性和指导性意见。它是直接导控建设用地和建设工程设计的法定规划依据，是规划编制单位和设计单位进行规划方案设计和自然资源主管部门对方案进行审定的依据和应当遵循的准则。
2）分类：规划条件一般包括规定性（限制性）和指导性条件。
规定性条件，如地块位置、用地性质、开发强度（建筑密度、建筑控制高度、容积率、绿地率等）、主要交通出入口方位、停车场泊位及其他需要配置的基础设施和公共设施控制指标等。
指导性条件，如人口容量、建筑形式与风格、历史文化保护和环境保护要求等。
3）重要性：规划条件是依据控制性详细规划提出的。控制性详细规划是自然资源主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。自然资源主管部门应根据城市、镇总体规划加强控制性详细规划的编制和审批，以便为及时提供规划条件打好基础。根据《城乡规划法》第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府自然资源主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，自然资源主管部门不得批准。这就强调了规划条件的重要性和严肃性。
（3）建设工程总平面图。
1）作用：建设工程总平面图是由建设单位报送的依据建设项目本身发展建设的功能需要和规划条件要求对建设用地作出的综合布局安排。经规划确定的建设工程总平面图是建设工程定位和设计的依据。在建设用地规划管理过程中，建设项目的建设用地范围主要是通过审核建设工程总平面图来确定的。
2）内容：建设工程总平面图一般包括自然资源主管部门提供的用地红线，用地边界折点坐标，相邻道路红线和道路名称、宽度、主要出入口位置，本建设工程与周边现状建筑、规划建设的相对关系和间距，本建设工程与周边现状建筑、规划建设层数、性质及高度，拆迁范围和应拆除的建筑设施，需要标注的紫线、绿线、蓝线、黄线界限等。同时，应列出用地平衡表、配套设施明细表、建筑面积明细表和其他技术指标。并应标注指北针和比例尺。
（4）建设用地规划许可证。
1）作用：建设用地规划许可证是经自然资源主管部门依法确认其建设项目位置、面积和用地范围的法律凭证。核发建设用地规划许可证是《城乡规划法》赋予自然资源主管部门实施规划行政许可的权限。有没有、按没按建设用地规划许可证使用国有土地是区别合法用地与非法用地的分水岭。
2）划拨土地：《城乡规划法》第三十七条规定：“建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”
3）未取得许可证的：《城乡规划法》第三十九条规定：“对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。”
4）建设用地规划许可证失效：为提高建设用地使用效率，防止恶意炒作土地，可以规定建设用地规划许可证的有效期。如获得建设用地规划许可证后在一定的期限内未批准而取得土地使用权属文件的，该建设用地规划许可证失效。
历年真题
建设工程总平面设计包括（ ）。［2017-91］
A.场地四周测量坐标 B.拆废旧建筑的范围
C.主要建筑物的坐标 D.规划地块人口规模
E.指北针和比例尺
【答案】 ABCE
【解析】 总平面设计包括的内容：（1）地形和地物测量坐标网、坐标值；场地施工坐标网，坐标值；场地四周测量坐标和施工坐标。（2）建筑物、构筑物（人防工程、地下车库、油库、贮水池等隐蔽工程以虚线表示）的位置，其中主要建筑物、构筑物的坐标（或相互关系尺寸）、名称（或编号）、层数、室内设计标高。（3）拆废旧建筑的范围边界，相邻建筑物的名称和层数。（4）道路、铁路和排水沟的主要坐标（或相互关系尺寸）。（5）绿化及景观设施布置。（6）风玫瑰及指北针。（7）主要技术经济指标和工程量表。同时要说明尺寸单位、比例、测绘单位、日期、工程系统名称、场地施工坐标网与测量坐标网的关系、补充图例及其他必要的说明。