建设工程规划管理
根据《城乡规划法》第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府自然资源主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。这就规定了自然资源主管部门和部分镇人民政府对于建设工程的规划许可具有建设工程规划管理职能。
1.建设工程规划管理的概念
建设工程规划管理，是指自然资源主管部门和省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府，根据城乡规划及其有关法律法规以及技术规范对于在城市、镇规划区内各项建设工程进行组织、控制、引导和协调，审查修建性详细规划、建设工程设计方案等，使其符合城乡规划，核发建设工程规划许可证等进行各项行政管理并依法实施行政许可工作的统称。
根据《城乡规划法》第四十条的规定，建设工程规划管理主要划分为建筑工程（建筑物、构筑物）、道路交通工程、市政管线工程三大类型以及其他工程。不论哪种类型，凡进行当前建设活动，都应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目还应提交修建性详细规划，向城市、县人民政府自然资源主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
1）建筑工程：指以新建、扩建、改建的方式所进行的各类房屋建设工程，以及房屋建筑附属或单独使用的各类构筑物。
2）道路交通工程：指以新建、扩建、改建的方式所进行的城镇道路、桥梁、地铁、广场、停车场及其附属设施，以及对外公路交通、铁路、港口、机场及其附属设施。
3）市政管线工程：指以新建、扩建、改建的方式所进行的给水排水（雨水、污水）、电力通信、燃气热力、专用管线等建设工程及其附属设施。
4）其他工程：指环境工程、防灾工程等。
2.建设工程规划管理的任务
（1）有效指导、调控并保证各类建设工程依照规划要求有序地进行建设。
通过建设工程规划管理手段，有效地指导、调控并保证各类建设工程严格按照规划要求有序地进行建设，使之既能够满足建设工程使用的功能要求，又符合规划的要求，从而保障规划的实施。
（2）维护城镇社会的公共利益和建设单位与个人的合法权益。
城乡规划具有公共政策属性，是从城镇发展的全局利益、长远利益、公共利益考虑的，通过建设工程规划管理，严格按照规划要求对各项建设工程作出合理安排，就是履行维护公共利益和建设单位与个人合法权益的职责。
（3）改善城镇景观面貌，提高人居环境质量水平。
建设工程规划管理的对象是各类建设工程，在建设工程规划管理过程中，通过审查修建性详细规划和建设工程设计方案等，对影响城镇空间形态布局的各项指标要求的规划控制。
（4）综合协调各有关部门对建设工程的管理要求，促进建设工程顺利建设。
建设工程规划管理担负的一个重要责任，就是依法征求并综合各有关部门对建设工程的管理意见和要求，必要时进行工作协调，使建设工程能够符合各有关部门的基础要求和城乡规划要求，从而促进建设工程在依法实施规划管理的前提下得以顺利进行建设。
3.建设工程规划管理的审核内容
根据《城乡规划法》第四十条的规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府自然资源主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。这就指明了建设工程规划管理的主要审核内容是审核建设工程申请条件、修建性详细规划、建设工程设计方案以及工程设计图纸文件等。
（1）审核建设工程申请条件。
建设单位或者个人，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件，包括建设项目批准、核准、备案文件，建设项目用地预审与选址意见书或国有土地使用权出让合同，建设工程总平面图和建设用地规划许可证以及土地权属证明文件等，填写建设工程申请表。
（2）审核修建性详细规划。
审核修建性详细规划成为建设工程规划管理中的一个重要内容和环节。
城镇中的中心区、历史文化街区、重要的景观风貌区、重点发展建设区等重要地块地段，由自然资源主管部门和镇人民政府组织编制修建性详细规划，由城市、县人民政府审批。
另外一些可能涉及周边单位或者公众切身利益，必须进行严格控制的成片开发建设地段，则由自然资源主管部门决定可由建设单位编制，然后对其修建性详细规划进行审定。
需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，比如房地产商对居住区成片开发建设项目，由建设单位委托据有相应规划资质的规划编制单位编制完成修建性详细规划后，应当提交自然资源主管部门审定。
城市、县人民政府自然资源主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划予以公布。修建性详细规划的审定，是该规划中各项建设工程进行规划审批的前提条件和重要步骤。然后，按照工作进度，需分别对施工建设地块的建设工程依申请进行规划许可的审核。
（3）审定建设工程设计方案。
建设单位或者个人，申请办理建设工程规划许可证，应当提交根据控制性详细规划、规划条件和经审定的修建性详细规划所编制的该建设工程的建设工程设计方案（提交2个以上的设计方案）。城市、县人民政府自然资源主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府依法对建设工程设计方案进行技术经济指标分析比较和方案选择，经一定工作程序审定建设工程设计方案和提出规划设计修改意见。
针对建筑工程、道路交通工程、市政管线工程的不同特点，其审核的主要内容是不相同的：
1）建筑工程。
规划设计审核：主要是审核建筑物的使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、建筑间距、建筑退让道路红线以及建筑体量、造型、风格、色彩和立面效果等。
建筑设计审核：审核建筑设计是否符合消防、人防、抗震、防洪、防雷电等要求。对于办公、学校、商业、医疗、教育、文化娱乐等公共建筑的相关部位还应审核无障碍设施的设置等。如果是重大建筑工程项目，还需要听取有关部门和专家的意见。
2）道路交通工程。
公路和城镇道路交工程：主要审核其地面道路走向、坐标、道路横断面、道路标高、路面结构类型、道路交叉口等是否符合规划要求，以及道路附属设施如隧道、桥梁、人行过街天桥、地道、广场、停车场、公交车站、收费站等的设置是否合理等。
高架道路交通工程：应注意参照建筑工程的规划要求进行审核，除审核其线路走向、控制点坐标、横断面等外，还需考虑对周围建筑与环境是否产生日照、噪声、废气、景观等影响及其所采取的措施。
地下轨道交通工程：不仅审核其走向、线型、断面是否符合轨道交通工程的相关技术规范，尚应考虑保证其上部和两侧现有建筑物的结构安全。当地下轨道交通工程在城镇道路下穿越时，应与相关城市道路工程相协调，并需满足市政管线工程敷设空间的需要。同时。必须考虑地铁车站、换乘站等垂直交通、出入口与地面的衔接，还应考虑通风、消防、防爆、防毒、人防等有关方面的要求。
3）市政管线工程。
审核管线的平面布置：包括埋设管线的排列次序、水平间距、架空管线之间及其建筑物、构筑物之间的水平净距。
审核管线的竖向布置：包括埋设管线的垂直净距、覆土深度、架空管线的竖向间距，并审核管线敷设与行道树、绿化、城镇景观要求等方面的关系。市政管线工程穿越城镇道路、公路、铁路、地铁、隧道、河流、桥梁、绿化地带、人防设施以及涉及消防安全、净空控制等方面要求的，应征得有关部门的同意。
（4）审查工程设计图纸文件。
建设单位或者个人提交经审定的建设工程设计方案所确定的建设工程总平面图，单体建筑设计的平、立、剖面图及基础图，地下室平面、剖面图等施工图纸，道路交通工程和市政管线工程应提交相应的设计图纸，以及有关文件，经审查批准后，核发建设工程规划许可证。
4.建设工程规划管理的行政主体
根据《城乡规划法》第四十条的规定，建设工程规划管理的行政主体是城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府。
（1）市、县城乡规划主管部门。
1）规划许可职权：城市、县人民政府城乡规划主管部门依法对该城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设实施建设工程规划管理职责，行使规划许可职权。
2）规划条件予以核实：核发建设工程规划许可证并不意味着建设工程规划管理职责的终止，还必须包括对建设工程在建设过程中是否符合规划条件进行核查，经过规划核实后查实符合规划条件的才能组织竣工验收。
3）报送有关竣工验收资料：竣工验收后，建设单位应依法在规定的时间内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料，包括竣工图纸和必要的有关文件材料。
（2）省级人民政府确定的镇人民政府。
《城乡规划法》第四十条规定了省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府也具有建设工程规划管理的权限，对在其镇的规划区范围内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的依申请进行审核，核发建设工程规划许可证。该镇人民政府在实施建设工程规划管理过程中的职责，还包括依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
不是所有的镇人民政府都具有建设工程规划管理的行政许可职能。省、自治区、直辖市人民政府确定能够行使建设工程规划管理权限的镇人民政府应具备的基本条件：
1）非县人民政府所在地的建制镇；
2）具有一定规模以上的重点建制镇；
3）具备行使建设工程规划管理行政许可能力的建制镇等。具体由省、自治区、直辖市人民政府根据当地的实际情况和需要研究确定。
5.建设工程规划管理的程序（见图10-8）(https://www.daowen.com)
图10-8 建设工程规划管理程序
根据《城乡规划法》第四十条和第四十五条的规定，建设工程规划管理的主要程序为申请程序、审核程序、核发建设工程规划许可证和竣工验收前的规划核实及报送竣工验收资料。
（1）申请。
提交文件：申请时，需要提交使用土地的有关证明文件，包括国有土地使用权出让合同、建设用地规划许可证、土地使用权属证书等。需要提交修建性详细规划和建设工程设计方案等。
建设工程设计方案审定后需提交文件：提交建设工程总平面图，单体建筑平、立、剖面图及基础图，地下室平、立、剖面图等施工图纸文件。道路交通和管线工程同样提交相应的工程设计图纸文件。此外，还应提供建设工程设计编制单位的资质证明材料等。
填写申请：具备申请条件的建设单位或者个人以书面方式提出申请，填写申请表格。
（2）审核。
自然资源主管部门或者省级人民政府确定的镇人民政府受理建设工程办理规划许可证的申请后，先后进行程序性审核和实质性审核。
1）程序性审核：即审核申请者是否符合法定资格，申请事项是否符合法定程序和法定形式，报送的有关文件、图纸、资料是否完备，是否符合申请核发建设工程规划许可证的应有条件和要求。
2）实质性审核：即审核修建性详细规划、建设工程设计方案（对2个以上设计方案进行审查），签发设计方案审定通知书。建设工程设计方案审定后，审核依据审定的建设工程设计方案所作出的应提交的有关图纸文件，提出审核意见。
（3）核发建设工程划许可证。
建设单位或者个人，只有在取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件后，才可以申请办理建设工程开工手续。没有建设工程规划许可证的建设工程不得施工。
（4）竣工验收前的规划核实。
建设工程施工后，到建设工程竣工验收前，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门要按照国务院规定对建设工程是否按照建设工程规划许可证及其附件、附图确定的内容进行建设施工现场审核。
符合规划许可内容要求的，发给建设工程规划核实证明。
经规划核实，该建设工程违反规划许可内容要求的，要及时依法提出处理意见。如果经规划核实不合格的或者是未经规划核实的建设工程，建设单位不得组织竣工验收。
（5）竣工验收资料的报送。
建设单位未在建设工程竣工验收后6个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的。
6.建设工程规划管理的几点说明
（1）建设工程的具体内容与特征。
1）建设工程分类：为建筑工程、道路交通工程、市政管线工程三大类型以及其他工程。
一是建筑工程，按照建筑类型来分，又包括工业建筑、民用建筑（居住建筑、公共建筑）、构筑物和农村建筑等。
二是道路交通工程，又分为对外交通和城乡道路广场等内容。
三是市政管线工程，则包括地上和地下的供水排水、电力通信、热力燃气、专用管线等内容和管线综合。此外，其他工程还包括环境工程、防灾工程等工程建设内容（见图10-9）。
图10-9 建设工程具体内容
2）建设工程特征。
①功能性特征：每一项建设工程都具有各自的功能用途，即每一项建设工程都是因为某种功能需要而投资建设的，它必须能够反映和体现自己的功能作用和个性需求。
②空间性特征：每一项建筑工程都要占据一定的空间和土地，具有一定的体积和三维空间特性，或构成地上空间实体，或构成地下空间实体，或形成实空间，或形成虚空间，都属空间形态的组合。
③形象性特征：每一项建设工程都具有空间形象，通过体形、体量、造型、色彩、风格等的变化和形象语言以及外部特征来反映自己的内在性质和个性特色。
④时代性特征：每一项建设工程都是必然打上自己的时代烙印，因为它是与城乡历史文化和经济社会发展水平相适应的产物，是时代文明的客观反映和必然结果，反映着当时建造时期的经济水平、社会形态、文化意识、科技能力和审美水平。
⑤长期性特征：每一项建设工程都属于不动产，是一个固定的物质财富，尽管有永久性、半永久性，临时性建设工程，但都不是朝令夕改的工程，具有自己的使用寿命。大量建设工程属于百年大计，因此，质量第一是一个非常重要的要求。
（2）修建性详细规划。
对于当前要进行建设的地区应当编制修建性详细规划。修建性详细规划划分为两种情况：
1）由城乡规划主管部门和镇人民政府来编制的，主要指重要地块的详细规划，包括城镇中的中心区、历史文化街区、重要的景观风貌区、重点发展建设区等，由所在的城市、县人民政府审定；
2）可以由建设单位来编制的。
（3）建设工程设计方案。
对于建设工程设计方案报送和审定的要求：
1）应当提交2个以上的设计方案，以利城乡规划主管部门进行技术经济指标的分析比较，进行方案选择和依法审定。
2）建设工程设计方案，应当符合控制性详细规划、修建性详细规划和规划条件的要求。
3）应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布，公开征询意见。
4）必须严肃对待经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图，不得随意修改。确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
（4）容积率控制指标。
容积率指在一定的地块内，总建筑面积与建设用地面积的比值。容积率作为建设用地和建设工程规划管理中的技术术语和控制指标，主要用于直观地表述地块的开发建设强度。容积率是控制性详细规划中的一项重要指标和城乡规划主管部门提供规划条件中的重要内容之一，既是国有土地使用权出让合同中必须规定的重要条件，也是进行城乡规划行政许可时必须控制的关键指标。在建设工程规划管理中一定要认真对待容积率问题，不能违规调整容积率控制指标。
（5）建设工程规划许可证。
建设工程规划许可证是经城乡规划主管部门依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案和具体建设工程设计图纸，是确认建设工程是否符合规划要求的法律凭证。
历年真题
1.根据《城乡规划法》，没有授权（ ）核发建设工程规划许可证。［2017-45］
A.省、自治区人民政府城乡规划主管部门
B.城市人民政府城乡规划主管部门
C.县人民政府城乡规划主管部门
D.省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府
【答案】 A
【解析】 根据《城乡规划法》第四十条，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府自然资源主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
2.根据《城乡规划法》，自然资源主管部门对编制完成的“修建性详细规划”施行的行政行为应当是（ ）。［2014-15］
A.审定 B.许可 C.评估 D.裁决
【答案】 A
【解析】 根据《城乡规划法》第四十条，城市、县人民政府自然资源主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
3.住房和城乡建设部印发的《关于规范城乡规划裁量权的指导意见》中所称的“违法建设行为”是指（ ）的行为。［2014-19］
A.未取得建设用地规划许可证或者未按照建设用地规划许可证的规定进行建设
B.未取得建设用地规划许可证或者未按照规划条件进行建设
C.未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设
D.未取得自然资源主管部门的建设工程设计方案审查文件和未按照规划条件进行建设
【答案】 C
【解析】 《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条：本意见所称违法建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。
4.下列建设工程规划管理的程序中，不正确的是（ ）。［2014-30］
A.建设申请
① 建设项目批准文件 ② 使用土地的有关证明文件 ③ 修建性详细规划
④ 建设工程设计方案 ⑤ 建设工程申请表
B.建设审核
① 现场踏勘 ② 征询意见 ③ 确定建筑地址
④ 审定控制性详细规划 ⑤ 审定建设工程设计方案
C.行政许可
① 审查工程设计图纸文件 ② 领导签字批准 ③ 核发建设工程规划许可证
D.批后管理
①竣工验收前的规划核实 ② 竣工验收资料的报送
【答案】 B
【解析】 B选项应为审定修建性详细规划。
5.住房和城乡建设部、原监察部联合发出的《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》属于（ ）的范畴。［2014-71］
A.行政法规 B.部门规章 C.政策文件 D.技术规范
【答案】 B
【解析】 《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》（建规〔2008〕227号）虽是两部委联合发文，但文号为原住建部文号，仍属于部门规章。
6.根据《城乡规划法》，在申请办理建设工程规划许可证时，应当提交的材料有（ ）。［2014-96］、［2010-93］
A.控制性详细规划 B.修建性详细规划
C.近期建设规划 D.建设工程方案的总平面图
E.规划条件
【答案】 BD
【解析】 《城乡规划法》第四十条：申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。
7.下列行政行为中，不属于建设工程规划管理审核内容的是（ ）。［2013-39］
A.审核建设工程申请条件
B.审查使用土地的有关证明文件和建设工程设计方案总平面图
C.审核修建性详细规划
D.审核建设工程设计人员资格
【答案】 D
【解析】 建设工程规划管理审核内容：（1）审核建设工程申请条件；（2）审核修建性详细规划；（3）审定建设工程设计方案；（4）审查工程设计图纸文件等。对建设工程设计人员资格认定，一般属于施工图审查阶段事项，属于审定修建性详细规划后进一步进行施工图设计任务。
8.可以接受建设申请并核发建设工程规划许可证的镇是指（ ）。［2013-45］
A.国务院自然资源主管部门确定的重点镇人民政府
B.省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府
C.城市人民政府确定的镇人民政府
D.县人民政府确定的镇人民政府
【答案】 B
【解析】 同［2017-45］解析。
9.下列选项中，（ ）行政行为的时效不符合法律规定。［2012-74］
A.控制性详细规划草案公告不少于30天
B.规划行政许可审批一般自申请之日起20天
C.规划行政复议自知道行政行为之日起60天
D.竣工验收资料备案在竣工验收后3个月
【答案】 D
【解析】 根据《城乡规划法》第四十五条，建设单位应当在竣工验收后6个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。
10.根据《城乡规划法》，由省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府可以依法核发（ ）。［2011-32］
A.建设项目用地预审与选址意见书 B.建设用地规划许可证
C.建设工程规划许可证 D.乡村建设规划许可证
【答案】 C
【解析】 同［2017-45］解析。
11.某房地开发商要提高一地块的容积率指标，向市规划局提出申请，市规划局经过局办公会议研究讨论，决定调高容积率。省住房和城乡建设厅认定此决定不符合《城乡规划法》以及《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》。认定其违法的理由是（ ）。［2011-92］
A.未先行调整控制性详细规划
B.未组织专家对调整容积率的必要性和合理性进行论证
C.未进行公示和征求利害关系人的意见
D.未将调整容积率的有关材料报土地管理部门审核
E.未将需要调整容积率的有关材料报市政府批准
【答案】 ABCE
【解析】 根据《城乡规划法》和《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》，国有土地使用权一经出让，任何单位和个人都无权擅自更改规划设计条件确定的容积率。确需变更规划条件确定的容积率的建设项目，应根据程序进行：（一）建设单位或个人可以向自然资源主管部门提出书面申请并说明变更的理由；（二）自然资源主管部门应当从建立的专家库中随机抽调专家，并组织专家对调整的必要性和规划方案的合理性进行论证；（三）在本地的主要媒体上进行公示，采用多种形式征求利害关系人的意见，必要时应组织听证；（四）经专家论证、征求利害关系人的意见后，自然资源主管部门应依法提出容积率调整建议并附论证、公示（听证）等相关材料报城市、县人民政府批准；（五）经城市、县人民政府批准后，自然资源主管部门方可办理后续的规划审批，并及时将依法变更后的规划条件抄送土地主管部门备案；（六）建设单位或个人应根据变更后的容积率向土地主管部门办理相关土地出让收入补交等手续。
12.省、自治区、直辖市人民政府确定的镇，经审定的修建性详细规划，建设工程设计方案的总平面图由（ ）予以公布。［2010-18］
A.县人民政府 B.镇人民政府
C.县自然资源主管部门 D.市自然资源主管部门
【答案】 B
【解析】 同［2014-15］解析。
13.建设单位应当在竣工验收后（ ）个月内向自然资源主管部门报送有关竣工验收资料。［2010-75］
A.3 B.6 C.9 D.12
【答案】 B
【解析】 根据《城乡规划法》第四十五条，建设单位应当在竣工验收后6个月内向自然资源主管部门报送有关竣工验收资料。
14.需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目申请办理建设工程规划许可证应当依法提交 （ ）。［2010-93］
A.控制性详细规划 B.修建性详细规划
C.使用土地的有关证明文件 D.建设用地规划许可证
E.建设工程设计方案
【答案】 BCE
【解析】 同［2014-96］解析。