乡和村庄建设规划管理
《城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”这就规定了经乡、镇人民政府报送城市、县人民政府城乡规划主管部门行使乡和村庄建设规划管理的职能。
1.乡和村庄建设规划管理的概念
乡和村庄建设规划管理：是指乡、镇人民政府负责在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的申请，报送城市、县人民政府自然资源主管部门，根据城乡规划及其有关法律法规以及技术规范进行规划审查，核发乡村建设规划许可证，实施行政许可证制度，加强乡和村庄建设规划管理工作的总称。
乡镇企业：指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。所谓投资为主，是指农村集体经济组织或者农民投资超过50% ，或者虽未超过50%但能起到控股或者实际支配作用。乡镇企业应当符合企业法人条件，依法取得企业法人资格。乡镇企业的主要任务是，根据市场需要发展商品生产，提供社会服务，增加社会有效供给，吸收农村剩余劳动力，调高农民收入，支援农业，推动农业和农村现代化建设，促进国民经济和社会事业的发展。
乡村公共设施：指由人民政府、村民委员会、乡镇企业及其他企业事业单位、社会组织建设的用于乡村社会公众使用的或享用的公共服务设施。比如乡村文化教育设施、乡村医疗卫生防疫设施、乡村文艺娱乐设施、乡村体育设施、乡村社会福利与保障设施、乡村商业金融服务设施、乡村行政管理与社会服务设施等。也就是为乡村人口和社会服务的公共建筑设施。
乡村公益事业建设：指直接或者间接地为乡村经济、社会活动和乡村居民生产、生活服务的公益公用事业建设。比如乡村公路与道路交通设施建设、乡村自来水生产建设、乡村电力供应系统建设、乡村信息与通信设施建设、乡村防灾减灾设施建设、乡村生产与生活供应系统建设等。也就是支持和维持乡村健康发展的基础设施建设。
此外，乡村中还有大量的村民住宅建设。《城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”这就强调了对于农村村民使用原有宅基地进行住宅建设同样需要加强规划管理，授权省、自治区、直辖市根据本辖区的实际情况和客观要求制定符合当地实际的地方性法规和地方政府规章，来具体规定村民住宅建设的规划管理办法。
2.乡和村庄建设规划管理的任务
（1）有效控制乡和村庄规划区内各项建设遵循先规划后建设原则进行，推进社会主义新农村建设。
《城乡规划法》规定了乡和村庄建设的规划管理内容和要求，就是要通过法律的形式，加强对乡村建设的规划管理，建立乡村建设规划许可证制度，以便有效地控制乡和村庄规划区内各项建设遵循先规划后建设的原并按照规划进行，加强乡村建设的科学规划、合理布局、统筹安排、有序建设，依法管理，推动社会主义新农村建设。
（2）切实保护农用地、节约土地，为确保国家粮食安全做出具体贡献。
乡和村庄建设，包括乡镇企业、乡村公共设施建设、乡村公益事业建设、使用土地进行的农村村民住宅建设等，原则上都不得占用农用地，尤其必须严格保护耕地，以确保农业粮食生产留有足够的土地。
（3）合理安排乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设，提升农村发展建设水平。
加强农村基础设施建设，包括乡村公共设施（文化教育、医疗卫生、文体、商业服务、行政办公）等社会性基础设施建设和乡村公益事业（饮水、道路、电网、通信）等工程性基础设施建设，是改善农村生产、生活条件，改善人居环境，提高农村生活质量水平的重要举措，在乡和村庄建设中必须给予足够的重视和合理的安排布局。
（4）结合实际，因地制宜地引导农村村民住宅建设有规划地合理进行。
《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。对于在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，《城乡规划法》授权由省、自治区、直辖市根据本地的实际情况作出符合当地实际情况的规定。
3.乡和村庄建设规划管理的审核内容
（1）审核乡村建设的申请条件。
提交文件及申请表：建设单位或者个人，应当向乡、镇人民政府提交关于进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设，以及村民住宅建设的申请报告，并附建设项目的建设工程总平面设计方案等，填写乡村建设申请表。
审核：乡、镇人民政府应根据已经批准的乡规划、村庄规划，审核该建设项目的性质、规模、位置和范围是否符合相关的乡规划、村庄规划，并审核是否占用农用地，如果是占用农用地的，应提出是否同意办理农用地转用审核手续的审核意见。
初审意见：乡、镇人民政府确认报送的有关文件、资料、图纸、表格完备，符合申请乡村建设规划许可证的应有条件和要求后，签注初审意见，一并报城市、县人民政府自然资源主管部门。
（2）审定乡村建设的规划设计方案。
根据乡规划、村庄规划复核该建设项目的性质、规模、位置和范围是否复核相关的乡规划、村庄规划的要求，核定该建设项目是否符合交通、环保、文物保护、防灾（消防、防震、抗震、防洪防游、防山体滑坡、防泥石流、防海啸、防台风等）和保护耕地等方面的要求，是否符合关于乡村规划建设的法规和技术标准、规范的要求，然后，审定该乡村建设工程总平面设计方案。
（3）审核农用地转用审批文件。
经审核，如果该建设项目确需占用农用地，根据乡、镇人民政府的初审同意意见，该建设项目应依照《土地管理法》的有关规定办理农用地转用审批手续。(https://www.daowen.com)
如果该建设项目所占用的农用地是在已批准的农用地转用范围内，该具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。建设单位或者个人向城市、县人民政府自然资源主管部门提交农用地转用审批文件后，经审核无误，才能核发乡村建设规划许可证。
办理顺序：农用地转用审批手续——乡村建设规划许可证——取得土地。
4.乡和村庄建设规划管理的行政主体
行政主体。包括乡、镇人民政府及城市、县人民政府自然资源主管部门。
（1）乡、镇人民政府。
乡、镇人民政府负责乡村建设项目的申请审核，乡、镇人民政府没有核发乡村建设规划许可证的行政许可权限。
乡、镇人民政府是直接管辖乡、村庄的政府机构，《城乡规划法》第二十二条规定：“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。” 乡、镇人民政府通过对乡规划、村庄规划的组织编制，就具有乡规划、村庄规划实施的行政责任和主动权，以及负责乡村建设规划管理的规划依据，同时对在乡、村庄规划区内的农用地保护，以及乡镇企业、乡村公共设施、乡村公益事业建设、农村村民住宅建设情况十分了解。
（2）城市、县人民政府自然资源主管部门。
城市、县人民政府自然资源主管部门核发乡村建设规划许可证，行使行政许可权限。
除《城乡规划法》第四十条规定省、自治区、直辖市确定的镇人民政府可以核发镇行政区域内建设工程规划许可证以及行使部分规划许可职权外，关于建设项目用地预审与选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的核发，都由自然资源主管部门行使规划许可的行政职权。
必须在乡规划、村庄规划所确定的建设用地范围内行使规划许可权限，依法核发乡村建设规划许可证。
如果是涉及占用农用地的，还应依法办理农用地转用审批手续，然后才能核发乡村建设规划许可证。
建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，依法办理乡村建设用地的审批手续。
5.乡和村庄建设规划管理的程序
乡和村庄建设规划管理的程序如图10-10所示。
图10-10 乡村建设规划管理程序
根据《城乡规划法》第四十一条的规定，乡村建设规划管理的主要程序为申请程序——核定程序——核发乡村建设规划许可证。
（1）申请。
建设单位或者个人在乡、村庄规划区内从事乡镇企业、乡村公共设施和乡村公益事业建设活动，应当持有关部门批准、核准的乡镇企业、公共设施、公益事业建设的批文，乡村建设项目的申请报告，建设项目的建设工程总平面设计方案等，向乡、镇人民政府提交申请材料，并填写乡村建设申请表。由乡、镇人民政府对报送的申请材料进行初步审核，签注审核意见。
（2）核定。
市、县自然资源主管部门收到乡、镇人民政府报送的乡村建设项目的申请材料后，应先后进行程序性复核和实质性核定。
1）程序性复核：即审核建设单位或者个人报送的各种有关文件、资料、图纸是否完备，是否符合申请核发乡村建设规划许可证的应有条件和要求。
2）实质性核定：即审查该建设项目是否符合乡规划、村庄规划要求，核定该建设项目是否符合交通、环保、文物保护以及历史文化名村保护、防灾和保护耕地等方面的要求，是否符合关于乡村规划建设的法规和技术标准、规范的要求，审定乡村建设工程总平面设计方案。并审核该建设项目是否占用农用地，如果占用农用地的须审核农用地转用审批文件。之后，对乡村建设项目的申请提出核定意见。
（3）核发乡村建设规划许可证。
市、县自然资源主管部门对乡村建设项目申请的有关材料，经审查核定后符合城乡规划要求的，向建设单位或者个人核发乡村建设规划许可证及其附件。对于不符合城乡规划要求的乡村建设项目，不得发放乡村建设规划许可证，但要说明理由，给予书面答复。
（4）关于村民住宅建设的规划审批程序。
1）农村村民住宅建设管理办法：根据《城乡规划法》第四十一条第二款的规定，对于在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，其规划管理办法由省、自治区、直辖市制定。
2）程序：①向乡村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，以便充分发挥村民自治组织的作用；②经同意后报送乡、镇人民政府提出用地建设申请；③是否由乡、镇人民政府实行规划许可管理，还是由市、县自然资源主管部门实施规划许可管理，由于农村住宅建设状况不同，不能强求一致。
历年真题
1.某乡镇企业向该县人民政府自然资源主管部门提出建设申请，经审核后核发了乡村建设规划许可证，结果被认定为程序违法，其正确的程序应当是（ ）。［2017-36］、［2014-65］、［2013-46］
A.乡镇企业应当向县人民政府自然资源主管部门提出建设申请，经审核后由乡镇人民政府核发乡村建设规划许可证
B.乡镇企业应当向乡镇人民政府提出建设申请，由乡镇人民政府报县人民政府自然资源主管部门核发乡村建设规划许可证
C.乡镇企业应当向乡镇人民政府提出建设申请，经过村民会议或者村民代表会议讨论同意后，由乡镇人民政府核发乡村建设规划许可证
D.乡镇企业应当向县人民政府自然资源主管部门提出建设申请，报县人民政府审查批准并核发乡村建设规划许可证
【答案】 B
【解析】 根据《城乡规划法》第四十一条，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府自然资源主管部门核发乡村建设规划许可证。 在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。 在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府自然资源主管部门核发乡村建设规划许可证。 建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。
2.根据《城乡规划法》，应当制定乡规划、村庄规划的区域，由（ ）确定。［2017-55］
A.省人民政府自然资源主管部门 B.市人民政府自然资源主管部门
C.县级以上地方人民政府 D.乡镇人民政府
【答案】 C
【解析】 根据《城乡规划法》第三条，县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。
3.根据《城乡规划法》，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由（ ）制定。［2017-56］、［2014-41］
A.省、自治区、直辖市
B.省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门
C.城市、县人民政府
D.乡镇人民政府
【答案】 A
【解析】 同［2017-36］解析。
4.某乡规划区内拟新建敬老院，建设单位应当向乡人民政府提出申请，由乡人民政府报城市、县人民政府自然资源主管部门核发（ ）。［2014-39］
A.建设项目用地预审与选址意见书 B.建设用地规划许可证
C.建设工程规划许可证 D.乡村建设规划许可证
【答案】 D
【解析】 同［2017-36］解析。
5.某村就公共设施建设项目向镇人民政府提出申请，经镇人民政府审核后核发了乡村建设规划许可证。该市自然资源主管部门在行政监督检查中认定镇人民政府的行政行为违法，其原因是（ ）。［2012-34］、［2011-33］
A.镇人民政府未向自然资源主管部门申报备案
B.镇人民政府无权核发乡村建设规划许可证
C.村公共建设项目应直接向市自然资源主管部门申请，由市自然资源主管部门核发乡村建设规划许可证
D.市自然资源主管部门没有授权镇人民政府核发乡村建设规划许可证
【答案】 B
【解析】 同［2017-36］解析。
6.某村在村庄规划区内建设卫生所，按程序向有关部门提出申请，由（ ）核发乡村建设规划许可证。［2012-35］
A.省自然资源主管部门 B.城市、县人民政府自然资源主管部门
C.乡、镇人民政府 D.村委会
【答案】 B
【解析】 同［2017-36］解析。
7.在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由（ ）核发乡村建设规划许可证。［2010-69］
A.乡镇人民政府
B.乡镇人民政府报城市、县人民政府
C.乡镇人民政府报城市、县人民政府自然资源主管部门
D.乡镇人民政府报城市、县人民政府批准后经乡、镇人民政府
【答案】 C
【解析】 同［2017-36］解析。
8.某村建房的住宅地不够用，需申请占用农用地。农民新建房屋需要宅基地，应该适用下列哪种程序报批？（ ）［2010-70］
A.乡村建设规划许可证——农用地转用审批手续——宅基地用地审批手续
B.农用地转用审批手续——乡村建设规划许可证——宅基地用地审批手续
C.宅基地用地审批手续——农用地转用审批手续——乡村建设规划许可证
D.乡村建设规划许可证——宅基地用地审批手续——农用地转用审批手续
【答案】 B
【解析】 同［2017-36］解析。