“以通商为经国大政”的经济制度构想
固然，在现代学科分类中，经济制度构想无疑是一种经济思想，但在传统政治的视野中，经济与政治密切相关，甚至经济是从属于政治的。郭嵩焘从“商政”“经国之大政”的角度来讨论经济制度问题，故本节将之纳入制度论中进行探讨。
其一，“制国有常，利民为本”[45]。郭嵩焘的“利天下”思想，将有利于民生作为治理国家的基本方略。他认为利国的实质即利民：
所谓利国者何?利民而已矣。孟子之言具在，读之而能知之者固鲜也。[46]
以“孟子之言”立论，表明了郭嵩焘的思想是接续儒家传统的民本思想，并在新的时代条件下，他重新强调了“利国”与“利民”的高度一致性。
“利民”当然具有丰富的内涵，郭嵩焘较为关注富民这一经济内涵。他认为，治国首要的是富民，“藏富于民，即财散于民矣。民各安其田里，自然聚而不散”。[47]只有民生富裕，才能使民心聚而不散。富国须先富民，国家富强的实质应是人民富有，“岂有百姓困穷而国家自求富强之理？”[48]国家富强绝非与百姓无涉，更非朝廷依靠横征暴敛、搜刮民财所获致的所谓富强。在郭嵩焘看来，从中国自身的历史传统来说，富民是王道政治的内在要求，正所谓“王国富民”[49]。自古以来，国家富强都是因为发挥了通商之利，这是符合儒家经典《中庸》的古训的，“《传》曰：来百工则财用足。齐之富强，在通工商之业，辨鱼盐之利。卫文公承衰乱之业，务财训农，通商惠工，而致小康。”[50]从西洋各国的现实情势来看，“西洋立国，在广开口岸，资商贾转运，因收其税以济国用，是以国家大政，商贾无不与闻者”。[51]商贾富则国税盈，民富是国富的前提。这就涉及郭嵩焘“循用西洋之法以求日进于富强”的独特富强观。[52]
第一，政治教化是富强之本。国家立本之道在于正朝廷以正百官，整肃纲纪，澄清吏治，而根本出路则是循习西洋政教。何为西洋政教之本？郭嵩焘出使英国之后明确了其具体内涵，即君民相维的政治体制和学仕相倚的教育制度。人心风俗政教之积，实为富强之本。[53]
第二，学术是富强之源。郭嵩焘出使之前就意识到西洋“通国士民一出于学”[54]。出使之后，郭嵩焘通过考察西方科学的历史发展，更认识到“欧洲各国日趋于富强，推求其源，皆学问考核之功也”[55]。因此，中国应开设讲求征实致用之学的新式学馆，造就务实求精的“通变之才”，以此奠定国家富强的学术和人才基础。
第三，要讲究富强之方。国家富强要因地制宜，未可强同。如广东可强可富，江苏、浙江则可富而不可强，盛京、山东、直隶则可强而不可富。推行富强之政必须考虑地域差异，不可固守一成不变之法，搞“一切之术”。[56]追求富强也要因时制宜，立本治末要依时势缓急而定，时势危急必先治末，救急而无暇立本；时势和缓则应端本正源，不能汲汲于治末。[57]自强新政必须推行有本，施之有方。利国之方主要是破除官办、官督商办体制的束缚，扶持商民投资经营近代工商业，并制定“因民之利而为之制”的利民政策。[58]而且，要渐图富强，不可急功近利。国家富强非可一蹴而就，只能渐进于强，“自古国家大利之所在，皆成于渐而起于微，断无一蹴而即臻强盛之理”。[59]富强要谋诸久远，不可急于求成，骤期成效，如设立机器局、派遣留学生、造就通变人才等，都是积渐之功，收效在数十年之后。因此，郭嵩焘对洋务派官僚速求坚船利炮的富强观提出了尖锐批评：“舍富强之本图，而怀欲速之心以急责之海上，将谓造船、制器用其一旦之功，遂可转弱为强，其余皆可不问，恐无此理。”[60]
根据这种富强观，富民是王道政治的必然要求，利民是利国的实质所在。利国利民，强调了重利的价值观，是对传统轻利思想的拨正。这就为郭嵩焘接纳近代西方经济思想和制度提供了思想基础。
实际上，郭嵩焘在与西方国家就洋务进行交涉的实践中，明确认为近代中国的“利民”办法要汲取西方国家的成功经验，“当师洋人之所利以利民”[61]。
其二，“以通商为本”。郭嵩焘在致总署的书信中明确提出“盖西洋以通商为经国大政”[62]的观点，对于西洋“以通商为本”的经济制度极为推崇。这是他通过出使西洋考察得出的一个重要结论，从实践上验证了他关于西方国家富强之本的认识。
郭嵩焘在出使之前，已初步认识到西洋商人因其在国家税收中的重要地位而得以广泛了解和参与国家大政的大致情况。国家重视商人，皆有保护商贾之心。在通商口岸，洋人派有兵船保护商贾，而商贾也出资养兵。他从英国领事罗伯逊、美国传教士丁韪良等人口中得知，两国车船机器多由富商置备，铁路也是商人为之。出使途中，郭嵩焘了解了西方国家的商政和船政制度，更明确了西洋国家将行商作为制国之本：
西洋以行商为制国之本，其经理商政，整齐严密，条理秩然。即在中国，往来内江船主皆能举其职，而权亦重，优于内地官人远矣，宜其富强莫与京也。[63](https://www.daowen.com)
这就是说，西方经济制度以工商为本，国家着力经营“商政”，而工商业的高度发达正是西方国家富强繁荣的根本所在。诚如王兴国先生所指出的，郭嵩焘在近代提出西洋“以行商为制国之本”是有开创意义的。[64]其后，郭嵩焘向朝廷上奏：西洋国家“以通商为制国之本”，政府官员与商人情意相牟、利益一致，商政与国政相为经纬、相得益彰。[65]
意大利世爵阿拉多尼在伦敦开设洋行，使郭嵩焘初步认识了西洋“以营商为重”[66]的社会风俗。他又从日本公使上野景范口中了解了西方国家历届博览会的情况，“西洋以商务为本，君民相与崇尚如此”[67]，对西洋君民上下崇尚商务的人心风俗赞叹不已。
出使归国后，郭嵩焘从中西比较的角度指出不同的经济制度所产生的不同后果：西洋以商为本，国无闲民；中国重士而轻视农工商，故民闲国弱。[68]因此，中国欲改变积贫积弱的不利局面，就应学习西方“以商贾为本计”的经济制度。
郭嵩焘认为，西洋意在通商，中国就需“以通商应之”[69]。在他看来，中国如能允许商民制造轮船，则能分洋人之利，与洋人争胜，国家也会因之受益。这种以中国商人与洋商争胜的思想，在一定意义上是“商战”论的先声，郑观应大声呼吁“商战”已是郭嵩焘逝世两年之后的事情。[70]郭嵩焘认为，开办机器局，要借助沿海商人之力；开采矿产应委之于商民；兴修铁路不能只靠国家之力，亦可鼓励商民兴建。这里，涉及一个重要问题，即政府应该采取怎样的企业管理模式呢？
同治二年（1863），李鸿章开始筹办近代工业企业，时任苏松粮道的郭嵩焘参与了新式工商企业管理政策的制定， “畅论鼓铸利病，仍定官督商办之策”[71]。相对于官办、官商合办，官督商办无疑更有利于提高商人的积极性。但随着官办、官督商办企业的弊端日渐暴露，郭嵩焘则坚决主张造船制器、铺设电线、开采矿产、兴修铁路和水利等一律采用民办模式。以轮船为例，郭嵩焘在同治五年（1866）就明确主张商民自办轮船：
故各省官置轮船，一时之利也；而使商民得公置轮船，永久无穷之利也。[72]
官办企业仅有一时之利，而商民自办则有永久之利，更何况现实中的官办企业耗费浩繁，却未得其利，“近年各海口轮船合计亦二十余号，而一切由官经理，其势不能与商贾争利，故有轮船支销经费之烦，而尚未得轮船之利”。[73]因此，必须改变“由官经理”的官办官营政策。他提出的变通办法是：各口专设市舶司，统一管理官商购买、制造、营运轮船等“船政”事务。市舶司由督抚“择本地士绅为之”[74]，并由商人公举，三年一换。[75]这种变通办法，实质上是要区分官、商各自的职责范围：
使官专其事而烦费日甚，库款之支发日穷，使商人公其利而造船日多，各海岸之声势自壮，此皆理势之显见者。[76]
商业活动应“公其利”于商人，而不能仅由官方“专其事” “专其利”。[77]与此同时，政府要废旧例、去苛政，以疏通官商之情：“从前文武各官稽查海船出入旧例悉罢除之，去官吏烦苛之政，而稍通以情。”[78]政府以商人应对洋商，开展商业竞争活动，显得更为情得理顺，也能使洋人不得专擅其利，以增加中国的税收。
官办、官商合办、官督商办政策的弊端还在于，企业无可避免地会沾染衙门作风和官僚腐败，这一点连外国人也看得很清楚。郭嵩焘注意到了伦敦《泰晤士报》对中国招商局的评论：
直谓相沿制度及各衙门所办事件及官人德行，相习为欺诈已数百年，所以招商局半官半商，无所主名，未见其利，先受其累，终无能求有益处也。[79]
陈旧僵化的官僚制度及习为欺诈的腐败作风，造成企业不堪承受的沉重负担。郭嵩焘所转述的“无所主名”，在外国人眼中恐怕更多的是产权不清的问题。但中国的官僚却不愿商人自办自营企业，确立名分，无非是要独占其利。他们正好可以利用“无所主名”这一点，大肆损公肥私，侵蚀盘剥，“一经委员主办，视为公家之利，恣意侵蚀，益无所惜”。[80]郭嵩焘晚年在湘集资置备制造轮船未成，[81]正是由于官员的多方阻难，“近十余年，阻难专在官”[82]。可见，当时发展民用工商业的巨大阻碍，来自政府官员的直接干预。
郭嵩焘是最早对民用工业官督商办政策提出批评的人。[83]他积极主张民用工商业应由商人自办自营，“不足上烦大府之经画”[84]，即无须政府包办和督率；政府应重视工商业、重视商人，加快促进经济管理模式的近代化转换，消除一些制度性障碍，创建一种有利于民族工商业健康发展的政策环境。