特定问题调查的启动事由
启动事由是特定问题调查制度开展的实质性门槛，它决定了特定问题调查制度的开启条件。我国目前的相关法律对启动特定问题调查的程序性要求规定明确，对启动事由的规定则较为原则，总结而言，主要有“对于职权范围内的事项，需要作出决定、决议，但有关重大事实不清的”“认为必要的”两大规范模式。监督法、预算法明确规定的可启动特定问题调查的事由为撤职案、罢免案、预算草案、决算草案重大事实不清，各省监督法实施办法在此基础上增加了“执法检查中发现的重大典型违法问题”事由，[3]各地方人大常委会制定的特定问题调查暂行办法对启动事由有较具体的规定，多规定为“国家宪法、法律、行政法规和地方性法规的贯彻执行中出现的重大问题；事关改革发展稳定大局、群众切身利益和社会普遍关注的重大问题；人民群众普遍反映和关心的重大民生、民心等热点问题”。[4]上述法律、法规、办法等对启动事由的逐步明确固然有助于我们对特定问题调查制度的实质启动条件的把握，但任何法律规定都不可能对特定问题调查制度的启动事由作出周延的列举。就操作层面而言，最核心或关键的是如何把握“特定”二字。这里以江西省食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查为例，梳理构成启动事由的要件体系，阐述其所具有的区别于一般的“特定性”。[5]
首先，调查对象应当具备重要性。在监督法赋予人大常委会的七大监督方式中，特定问题调查属于一种较为刚性和严厉的监督方式，特定问题调查权的行使应当慎重，它需针对国家和地方上的相关重大事项展开。需要指出的是，某一事项是否具有重大性、重要性应根据当地、当时的特定情形进行个案的综合判断，不存在放之四海而皆准的重大性标准。就本次江西省人大常委会开展的食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查而言，其调查对象就具有充分的重要性。食品安全是民生领域的重大问题，它关系到所有人的饮食健康和切身利益，食品安全已连续四年登上全国人民“最受关注的十大焦点问题”的榜首，可谓社会关注度高，舆论燃点低。多年来，江西省人大常委会一直将关注食品安全作为工作的重要内容。与食品生产企业相比，小作坊和食品摊贩的食品安全问题又更具特性，它除了须面对通常的安全问题外，还须处理与城乡居民生产、就业、发展地方经济等的相互关系。也就是说，它必须有效解决“安全”与“发展”这一对突出矛盾。因此，小作坊和食品摊贩的监管就不仅是个重要的民生问题，还同时是重要的经济问题乃至政治问题。
其次，调查过程应具有复杂性。特定问题调查作为监督中的“重型武器”，只有在不得不“出场”时才须“出场”。也就是说，只有当事态复杂，单一的行政机关、司法机关无法进行有效的调查，乃至人大专门委员会、常委会工作机构单独进行调查都较为困难时，才需要由常委会成立专门的特定问题调查委员会进行调查。本次食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查涉及的问题众多、部门众多，情况异常复杂。既有小作坊和食品摊贩自身存在的问题，也有监管体制机制上的问题；既有社会综合治理层面的因素，也有法律法规不够完善的因素。调查范围覆盖全省所有县市区，涉及各级政府食药监、工商、质监、农业、卫生计生、教育、城管、公安、住建等多个部门。可以说，本次调查对象特殊，牵涉面广，内容繁杂，单独由政府及其相关部门或者人大专门委员会、常委会工作机构来承担都难以完成。
再次，调查事项需存在重大事实不清的情形。该要件由法律明确规定，特定问题调查的目的即在于通过调查摸清事实，为常委会作出相应的决定、决议提供事实依据。本次调查基于多种考虑，但其中有两个方面则必须以摸清事实为依据：一是落实新食品安全法第三十六条关于授权立法的规定，省人大常委会将《江西省食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理条例》列入今年立法计划。二是配合做好全国人大2016年4月启动的食品安全法执法检查。小作坊和食品摊贩的突出特点是“多、小、散、乱、差”，加上涉及的监管部门多，长期以来一直是政府想管又难以管好的事情，是一根“难啃的骨头”，也一直比较难以统计其基本数据、理清其基本状况。无论是立法还是执法检查，都必须把以下诸多情况搞清楚：我省小作坊、食品摊贩的数量、种类、分布、生产经营范围、从业人员情形等；我省小作坊、食品摊贩在生产、经营、流通等各环节存在的主要问题及原因；我省政府及相关部门对小作坊、食品摊贩监管的体制、履职情况及队伍建设等方面存在的问题及原因；民众和小作坊、食品摊贩从业者对其市场准入门槛、食品安全要求等的预期等。因此，亟待权威部门统合各个部门协作，以摸清事实、把准脉搏，为科学决策创造条件。
最后，调查的目的与落脚点在于监督。特定问题调查在本质上是人大常委会监督职能的行使，其落脚点必须在于实现对政府及其部门、司法机关的监督。本次小作坊和食品摊贩特定问题调查对政府的监督主要体现在三个方面：第一，调查过程本身是对政府监管行为的一种工作监督。通过调查能够厘清政府及其相关部门对小作坊和食品摊贩的规划和管理机制、管理方法和手段、监督力度和效果，以及面临的问题和困难。第二，本次调查还表现为一种立法监督。地方立法中的通行做法是由与监管事项相关的监管部门提供立法草案，再由地方人大及其常委会对草案进行审议、修改、直至通过。由监管部门提供的立法草案可能体现的主要是该部门的部门利益，通过特定问题调查能够使人大常委会摸清该领域的事实状况、规范基础、规范漏洞，从而有的放矢，客观、全面地把握立法草案，防止其被部门利益主导。第三，本次特定问题调查有助于人大常委会对今后相关立法的实施与执法状况进行监督。法律的生命在于实施，法律的实施成效又与其生成与适用语境密切相关，本次特定问题调查对相关事实的摸排、查摆为今后的执法监督打下了坚实的基础。
为进一步明晰特定问题调查的启动事由，本文将本次小作坊和食品摊贩特定问题调查与此前各地开展的具有典型意义的特定问题调查进行对比，以例证阐释启动事由的各要件。
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关于本次小作坊和食品摊贩特定问题调查的启动，尚有以下两个问题须着重阐述。
第一，本次特定问题调查的开展，并不意味着我省小作坊和食品摊贩的食品安全已经出了大问题。与此相反，总体来看，我省食品安全形势稳中向好，在2015年全国食品药品安全工作考核中，我省等次为“优”。之所以启动本次特定问题调查，是为了尽可能避免“1%的食品安全风险转化为消费者的100%的不安全”，何况作为食品安全的监管难点并且与老百姓日常生活密切联系的领域，小作坊和食品摊贩存在的重大食品安全隐患是毋庸置疑的，不出事不等于不会出事，加强对小作坊和食品摊贩的监管须臾不可放松。长期以来，人们对特定问题调查的理解存在偏差，由于特定问题调查制度的临时性、补充性的监督职能定位，社会大众潜意识地将组建调查组织、启动调查理解为“出事”，谈调查色变，这在一定程度上影响了该制度的运用，[6]为人大常委会启动特定问题调查设置了工作障碍和压力。今后应当通过法制宣传和更多的特定问题调查实践矫正这种误解。
第二，特定问题调查的有效开展须找准切入点，即其启动事由应当恰当，如此才能着力得当、事半功倍。特定问题调查作为一种针对“一府两院”的监督方式，如何化解调查中的阻力、尽力寻求调查对象的配合与协作，对调查的成效至关重要。已有的地方人大常委会开展的特定问题调查已清晰地显示了这一规律，如引发全国人大调研“取经”的云和县财政存量资金特定问题调查之所以成效显著，一个重要因素就在于它找到了一个很好的切入点：政府要发展经济本身就需要摸清状况，盘活资金，但仅靠政府的力量无法完成这项工作，而由人大推动更为适合，这就为政府积极配合特定问题调查委员会的调查提供了极好的契机。
本次小作坊和食品摊贩特定问题调查同样具备这样的契机：一是推动解决食品安全重点难点问题、保障食品安全的需要。小作坊和食品摊贩中存在的问题，是食品生产经营领域“多、小、散、乱、差”问题最突出的方面，是影响公众食品安全的重要隐患，也是多年来省人大希望推动解决的问题。二是理顺监管体制机制的需要。小作坊和食品摊贩的监管涉及多个政府部门，信息难统计、难共享，成为影响政府监管决策的老大难问题，有必要通过调查进一步厘清责权利。三是回应民生关切的需要。小作坊和食品摊贩与保障食品安全、方便群众生活、创造就业机会息息相关，有必要通过调查，切实了解各方诉求，并为各方利益关系找到平衡点。四是完善食品安全法律体系的需要。食品安全法第三十六条授权规定“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定”，省人大常委会已将《江西省食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理条例》列入今年立法计划，并拟于9月份提请审议。这项立法中的重点难点问题多，立法难度大，通过开展这方面的特定问题调查，为立法决策提供参考依据。可见，无论是政府还是人大，都期望并迫切需要摸清小作坊和食品摊贩的行业信息和监管信息，在事实清楚的基础上进行科学立法，从而实现有序监管。