【管辖权下沉】
省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。
承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。
有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。
法条沿革
本条规定的是行政处罚权下沉制度，是本次修订新增的条文，特定情形下行政处罚权可下放至乡镇与街道并建立相关配套机制，这也是本次修法的亮点之一。
近年来，基层政府综合执法体制改革取得积极成效。北京、上海、天津等地的属地街道、乡镇根据辖区实际，设置基层综合执法局，不断整合执法力量和执法资源，统一组织、开展综合执法活动，对辖区综合执法活动负责并统一执法管理，有效激活了基层政府的执法优势，解决了乡镇与街道“看得见管不着、看得见管不好”的基层治理难题，[7]尤其是北京市近年来开展的“吹哨报到”“接诉即办”等基层执法地方创新试验，为我国探索基层治理新路径提供了有益的地方改革样本。[8]
党的第十九届四中全会明确提出要“进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平”，从坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，吹响了深化行政执法体制改革的号角。其中“跨领域跨部门执法”“执法重心下移”等改革部署，切中了我国行政综合执法体制改革的肯綮，为《行政处罚法》的修订以及基层政权综合执法队伍的法治化建设指明了方向。
修订前《行政处罚法》以法律的形式规定了相对集中行政处罚权制度，为行政综合执法制度建设提供了法律依据。2017年《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权……”自此，条块分割的传统垂直管理格局被打破，以协同化治理为导向的行政综合执法改革开始逐步探索。经过二十多年的地方改革实践，行政综合执法体制改革取得一定成果，但依然面临基层执法资源供给不足，综合执法日常监管不到位，行政执法权无法进一步向基层下沉，基层治理部门化与碎片化等诸多难题。而作为区政府派出机关的街道办事处和基层人民政府的乡镇人民政府，尽管在日常行政活动中承担了大量的属地管理责任，但《行政处罚法》却没有赋予乡镇及街道相应的行政执法权限，基层管理属地变成了“责任属地”而“权力不属地”，权责不对等使得乡镇、街道难以发挥其基层治理优势。“要管没权，不管背锅”，属地管理责任难以真正落实。[9](https://www.daowen.com)
为了加快构建权责一致、权威高效的基层行政执法体制，落实基层整合审批服务执法力量改革要求，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，《行政处罚法（修订草案一次审议稿）》赋予乡镇街道部分行政处罚权，规定“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定符合条件的乡镇人民政府、街道办事处对其管辖区域内的违法行为行使有关县级人民政府部门的部分行政处罚权”。为满足基层执法需求，保障行政处罚权“放得下、接得住、管得好”，《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》明确了下放行政处罚权的条件和情形，将其修改为：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接且符合条件的乡镇人民政府、街道办事处行使。”《行政处罚法》最终版本删去了“且符合条件”，在原句后增加了“并定期组织评估。决定应当公布”，并在其后新增两款“承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚”“有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度”，增设了与之配套衔接的定期评估制度、行政处罚协调配合机制以及评议、考核制度，体现出行政处罚权基层下沉制度从雏形到不断成熟完善的立法过程。
规范目的或功能
本次《行政处罚法》修订的一个重要背景，就是要把党的十八大以来中央全面依法治国、深化行政执法体制改革领域取得的重大理论成果，通过立法转化落实到具体的法律规范之中。根据党的十九届四中全会决定和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》《深化党和国家机构改革方案》等中央文件精神，深化行政执法体制改革的重点在于根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，推动执法重心下移，合理配置执法力量。尤其是2019年中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》中规定，除党中央明确要求实行派驻体制的机构外，部门设在乡镇和街道的机构原则上实行属地管理。要整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。
从执法权配置的角度来看，“层级过高的权力配置影响了执法向基层的深入，可能削弱国家同社会互动的强度。赋予乡镇执法部门以必要的执法权，是国家掌握基层动态、回应基层需求，进而推动社会变革的重要前提”。[10]《行政处罚法》新增关于行政处罚权经省、自治区、直辖市决定下放至乡镇、街道的规定，体现了行政执法权下移、为基层治理赋权的改革原则和中央精神，有利于解决实践中片面强调守土有责、责任下放而权力不下放，给街道办事处、乡镇人民政府带来的治理难题，并且本款中关于“加强执法能力建设”“健全行政处罚协调配合机制”“完善评议考核制度”等规范要求，则为行政执法权下移后基层执法的顺利运转，确立了相对完善的制度保障。
规范内容
本条规定的是行政处罚管辖权的下移制度及其配套机制，可视为第23条普通级别管辖的特殊例外规则。本条共计3款，作为本次《行政处罚法》修订新增的条文，具有较为丰富的制度含义。
第1款明确了行政处罚管辖权下沉转移的主体、方式、条件。首先，我国经济社会发展水平存在区域差距，基层社会治理状况因各省情况不同也差异显著，因此并不适宜由法律、行政法规等中央级别立法作出刚性统一规定，由各省、自治区、直辖市根据本行政辖区内的具体实际情况，相机决定是否授权以及授权的具体条件和范围更为妥当，这更为符合中央当前力推的“放管服”改革精神，[11]有利于调动各省、自治区、直辖市推进基层综合执法体制改革的地方积极性。其次，经省、自治区、直辖市根据本辖区实际情况决定下放至街道、乡镇的仅限于县级人民政府工作部门的行政处罚权，不包括更高层级的行政机关。此外，经决定下放的行政处罚权必须是“基层管理迫切需要”的，并且被授权的乡镇人民政府、街道办事处必须能够“有效承接”。“迫切需要”的事权范围目前来看由各省、自治区、直辖市根据本辖区内的实际情况进行裁量判断，应当警惕“过度放权”或“不当放权”而导致的消极后果。“有效承接”则是对基层执法队伍建设与执法能力的要求，理论上只有具有专业执法队伍且执法能力够强，执法资源充足，能够满足“有效承接”行政处罚权要求的乡镇和街道，才能够获得行政处罚管辖权的下放。最后，本款还设定了定期评估制度与公布程序，通过定期评估程序来确保行政处罚权下移之后没有产生负面效果，以及乡镇人民政府和街道办事处是否维持了“有效承接”处罚权的执法能力，而公布程序的设置则通过将评估结果进行对外公布的形式，借助公众参与机制来增强定期评估制度的民主合法性。
第2款明确了处罚权下沉后的执法能力建设议题。行政处罚权下沉转移到乡镇、街道后，一个不容忽视的议题就是基层行政执法能力建设问题。如果执法队伍素质水平低、监管执法资源供给不足，难以胜任日常行政执法活动，基层往往便会逐步浮现出“弹性执法”、“悬浮执法”、过度依赖“运动式治理”等难题。[12]因此，该款项着重规定了“承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设”，实践中这也意味着，承接行政处罚权的乡镇、街道应当夯实执法队伍建设，提升执法人员业务水平，不断补充执法资源，以满足基层行政执法能力的现实需求。[13]另外，“按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚”这一规范表述意味着，承接了县级人民政府部门行政执法权的乡镇、街道应当在省、自治区、直辖市决定的事权范围内实施行政处罚，并且应当遵守《行政处罚法》关于处罚程序的相关设定。
第3款明确了处罚权下沉后的监督协调机制。本款项提出的“执法监督”“行政处罚协调配合机制”以及“评议考核制度”，均属于行政处罚权下放之后，官僚体系内部予以回应的监督协调与组织保障措施。目前，我国基层行政部门依然大量存在处罚权乱用、滥用等问题，将县级人民政府部门的行政处罚权限下放至乡镇、街道后，应当建立健全对基层执法活动的监督制约机制，加强业务指导和执法监督，定期对基层执法情况进行评议及考核，通过执法规范化建设与官僚考核机制，提升基层执法能力及其法治化水平。[14]