【管辖争议与指定管辖】
两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。
对管辖发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。
法条沿革
本条是关于行政处罚指定管辖问题的规定，在本次修订中作出了较大改动。
修订前的《行政处罚法》第21条规定，“对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖”，规定了当两个以上行政执法机关对同一行政处罚案件的管辖发生冲突或争执时如何确定该案件管辖的问题。
《行政处罚法（修订草案一次审议稿）》在此规定基础上，增设了行政机关协商解决管辖争议的制度，将其修改为“对管辖发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖”。另外，立法者在本条款前新增一款，“两个以上行政机关都有管辖权的，由最先发现的行政机关管辖”，明确了两个以上行政机关都具有管辖权时管辖机关的确定规则。(https://www.daowen.com)
《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》将前述第1款的“由最先发现的行政机关管辖”修改为“由最先立案的行政机关管辖”。“发现”一词并非严格意义上的法律用语，在此处一般理解为觉察到了行政违法线索，当行政机关之间就某一行政违法案件发生管辖权争议，以“最先发现”作为确定案件管辖的标准并不妥当，行政机关难以进行举证，给后续争议解决带来困难。而“立案”标志着行政处罚程序的正式启动，行政机关需要出具《行政处罚立案审批表》等书面材料，以“最先立案”为标准，通过审核立案材料的时间顺序来确定案件的管辖更加符合法治主义原则。
规范目的或功能
行政执法实践中，不同行政机关之间往往会就某一个行政处罚案件存在管辖冲突与争议。一种情况是，两个以上行政机关依据法律法规规定，对某一行政处罚案件都具有管辖权。另一种情况则是，某些行政领域内职权交叉、职责不清，或者行政机关为了本地区、本部门的利益争抢案件管辖权，从而导致行政处罚案件管辖权发生争议。本条指定管辖的目的就在于解决管辖权争议，确立行政处罚管辖权纠纷的处理规则与程序，从而解决行政处罚实践中争抢管辖或者推诿管辖造成的纠纷，及时确定哪个行政机关对该行政处罚案件具有管辖权，以及尽快恢复行政管理秩序。
规范内容
本条规定了行政处罚的管辖权争议解决机制与指定管辖，共计两款。
第1款规定的是当两个以上行政机关依法律法规规定，对同一行政处罚案件都具有管辖权时确定该案件管辖机关的规则。此外，我国行政处罚制度尚不完备，以及行政违法活动地错综复杂，各类单行法律法规之间往往存在竞合问题，因而在实施行政处罚过程中，会出现一个行政违法活动对应几个行政机关均存在管辖权的情况。当两个以上行政机关都具有管辖权时，最先立案的行政机关最早启动行政处罚程序，耗费了更多行政执法资源，出于提升行政效率、降低执法成本的考量，由最先立案的行政机关管辖案件，更符合行政效率原则，[15]有利于行政处罚案件及时办理完结。
第2款规定了当两个以上行政机关对同一行政处罚案件产生了管辖权争议时的解决规则。我国行政组织法体系发育尚不成熟，尤其基层与地方行政机关的职权不够清晰，对于公共事务的管理存有交叉地带，因此在对行政违法行为的管辖上也时常存有交叉。特别是行政处罚涉及本部门利益，行政处罚管辖权争议更加不可避免。[16]当对某一行政处罚案件发生管辖权争议时，行政机关之间首先应当协商解决，本着互谅互让、互相支持、积极配合的态度解决管辖权争议问题。因为客观原因无法解决的，应当及时报请共同的上一级行政机关指定管辖。指定管辖是上一级行政机关以决定的方式指定下一级行政机关对某一行政处罚案件行使管辖权。指定管辖权实际上是赋予上级行政机关在处罚管辖上的裁量判断权，是上级行政机关对下级行政机关的行政决定权，指定管辖权的决定一经作出，被指定管辖的下级行政机关就应当遵守执行。而对于两个以上对某一行政处罚案件存在管辖权争议的行政机关，具有争议裁决权的只有其共同的上一级行政机关，这是由我国行政系统内部上下级行政机关之间的科层隶属关系所决定的。
值得注意的是，本次《行政处罚法》修订中新增了管辖权争议协商解决制度。如果行政机关之间的管辖权争议可以通过协商解决，就可以避免启动相对正式化的争议解决程序，从而节省行政成本和组织资源。当然，行政机关之间协商解决以自愿为前提，并非强制性的前置性程序装置，如果不愿意通过协商程序解决管辖权争议，可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。