【行刑衔接】
违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。
行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。
立法沿革
本条是关于行政处罚执法程序与刑事司法程序相衔接的规定，在本次《行政处罚法》修订中进行了较大幅度的改动。
修订前的《行政处罚法》第22条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”《行政处罚法（修订草案一次审议稿）》第24条规定：“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关必须及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》维持一审稿中的上述规定，未作修改。一审、二审稿中对修订前《行政处罚法》第22条最为明显的修改，便是将“构成犯罪”一词更换为“涉嫌犯罪”，毕竟对涉嫌违法犯罪行为进行审理判决是人民法院的职责，行政机关在办理行政违法案件中并没有权力去判断某一违法行为是否“构成犯罪”，同时将“必须”一词修改为“应当及时”。
修订前的《行政处罚法》第22条仅规定了行政机关向司法机关单向移送案件，并未体现行政执法与刑事司法工作双向衔接的制度构造特征，《行政处罚法》最终版第27条在一审稿、二审稿基础上又增加一句，“对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关”。通过这一新增款项对司法机关向行政机关移送案件程序进行了规范，从而使得行政执法与刑事司法的衔接通道更加立体统一。此外新法还增加一款，“行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制”。该款规定了案件移送、信息通报等多种具体措施来进一步完善行政机关与司法机关的协同联动机制。
规范功能或目的
2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中将“完善行政执法与刑事司法衔接机制”作为全面深化改革的重要战略部署之一。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，“健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”。国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》再次强调了“健全行政执法与刑事司法衔接机制”的目标，从法治政府建设的高度对“两法衔接”工作提出新要求。
与此同时，行政执法与刑事司法衔接机制的现行规范体系尚不完善。目前各个行政执法领域“两法衔接”工作机制的规范依据多以最高人民检察院、最高人民法院和国务院相关部委联合制定的部门规章、行政规范性文件为主，法律规范位阶较低，法定化色彩薄弱。就衔接立法而言，除《行政处罚法》《刑法》等法律中有个别条款涉及衔接外，行刑衔接的制度框架主要是以一部行政法规，即2001年《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（《国务院310号令》）[22]为纲领，四部规范性文件为主体，即2001年《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、2004年《关于加强行政执法与公安机关、人民检察院工作联系的意见》、2006年《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》、2011年《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，众多国务院部门规定和地方性规定以及各级人民检察院与公安机关、行政执法机关会签的规范性文件为补充。尤其是近年来，卫生检疫、环境保护、安全生产、食品安全、交通运输等各领域行政执法与刑事司法衔接工作办法相继出台。
本次修法之后，《行政处罚法》第27条为“两法衔接”工作机制提供了明确的法律依据，设定了更为细化的程序规则，有助于实现行政执法与刑事执法程序的深度衔接，进而充分发挥行政执法与刑事司法的互补优势和资源共享，整合办案资源，强化法律监督，形成制度合力。因此，为了进一步推进“两法衔接”机制的制度潜能与法治化水平，有必要以本次《行政处罚法》修改为契机，结合相关部门行政法领域，进一步对“两法衔接”的程序细则做进一步完善。[23]
规范内容
本条是关于行政执法程序与刑事司法程序之间衔接协作的规定，共计有两款。
一、行政机关与司法机关之间的案件双向移送制度
新《行政处罚法》第27条第1款明确了行政执法机关与刑事司法机关之间的案件移送制度，包括行政机关向司法机关移送案件以及司法机关向行政机关移送案件两种情形。
（一）行政执法机关向刑事司法机关的案件移送机制
对于行政执法机关与刑事司法机关之间案件移送制度的解读，首先需要厘清行政案件与刑事案件、行政违法与刑事犯罪之间的区别。我国立法对于行政违法和刑事犯罪的界分，主要以情节严重程度、社会危害程度、违法数额大小作为二者的区分因素。行为人违反行政法律规范，实施了行政违法行为，由行政执法机关对其进行行政处罚。当该行政违法行为的情节严重程度、社会危害程度、违法数额等达到了应当接受刑罚制裁的标准，违反了刑事法律规范时，该行为就已经构成了刑事犯罪，应当由司法机关追究其刑事责任。因而，行政违法行为和刑事犯罪行为往往具有相同的行为外观构造，但由于量性要求不同而承担不同的法律责任。陈兴良教授便认为，“行政不法与刑事不法虽然存在社会危害性程度上的根本差别，但两者又有着不可分割的内在联系，这主要是指刑事不法中的行政犯，这种犯罪是一种禁止恶，其恶性系源自法律的禁止规定，因而不同于自体恶的自然犯，因此，行政犯实际上是由行政不法转化为刑事不法，它具有行政不法与刑事不法的双重属性”。[24]譬如《治安管理处罚法》第2条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”由此可见，一个涉嫌刑事犯罪的行为往往可能同时违反刑事法律规范和行政法律规范，进而产生刑事责任与行政处罚竞合的问题。
关于行政责任与刑事责任竞合时的处罚适用规则，根据“刑事优先”原则，行政执法机关也应当将案件先行移送至司法机关，优先追究刑事责任。所谓“刑事优先”原则，是指在一切调查处理程序中发现有犯罪事实存在时应当首先由有权管辖该案件的侦查或者司法机关依照刑事诉讼程序进行追究。[25]主要理由依据是，刑事犯罪相较于行政违法更具社会危害性和法益侵害性，应当优先予以制裁；刑罚处罚相较于行政处罚更为严厉、威慑效果更强，应当优先实施。此外，刑事司法程序比行政处罚程序更为严格，刑事裁判认定犯罪需要达到排除合理的标准，更具权威性和客观性，对行政机关实施行政处罚具有拘束作用。优先追究刑事责任有助于提高执法效率，缩短在行政违法处理和刑事司法犯罪认定之间的“时间差”，最大限度整合执法资源。[26]因此，行政执法机关发现其办理的行政处罚案件涉嫌刑事犯罪的，应当将案件尽可能地及时移送至司法机关，追究行为人的刑事责任，这是行政执法机关的法定义务，也是执法资源短缺背景下的现实需要。[27]
（二）刑事司法机关向行政执法机关的案件移送机制
司法机关向行政机关移送案件是指，司法机关在刑事诉讼程序中将不认为是犯罪或依法不应当追究刑事责任，但应当给予行政处罚的案件移送给具有相应执法权的行政机关。《刑法》第37条规定：“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。”刑事司法机关经审查认为一个案件依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，意味着刑事诉讼程序即将宣告终结，司法机关不应当再对案件进行干预。但是，是否对违法行为人实施行政处罚则是行政执法机关的固有职权，因此应当移送至相应的行政执法机关进一步处理判断。新《行政处罚法》第27条第1款新增规定，“对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关”。这一新增条款使得行政机关与司法机关之间的案件移送制度更加完整，弥补了修订前《行政处罚法》中“行刑衔接”条款仅有行政机关向司法机关单向移送的立法缺憾，具体在司法实践中，刑事司法机关向行政执法机关移送案件主要存在三类情形。
第一类情形是公安机关在刑事侦查阶段向行政执法机关移送案件。公安机关在立案侦查阶段，认为自行立案或行政机关移送来的案件不构成犯罪但应当实施行政处罚的，应当撤销案件，并随后将案卷材料移送至行政机关。《公安机关办理刑事案件程序规定》第177条规定：“经过审查，对于不够刑事处罚需要给予行政处理的，依法予以处理或者移送有关部门。”《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第13条规定：“公安机关对发现的违法行为，经审查，没有犯罪事实，或者立案侦查后认为犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，但依法应当追究行政责任的，应当及时将案件移送同级行政执法机关，有关行政执法机关应当依法作出处理。”
第二类情形是人民检察院在审查起诉阶段向行政执法机关移送案件。人民检察院对案件依法作出不起诉决定是刑事诉讼程序终结的法定原因之一。如果需要继续追究行为人的行政违法责任，可以在审查起诉阶段直接将案卷材料移送至相应的行政机关。《刑事诉讼法》第177条第3款规定：“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第293条第2款规定：“人民检察院提出对被不起诉人给予行政处罚、处分或者没收其违法所得的检察意见，移送公安机关处理的，公安机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”
第三类情形是人民法院在审判结束后将案件移送至行政执法机关。人民法院在审判阶段认为不属于犯罪或应当免除刑事责任的，应当终止审理或宣告无罪，但依法应当给予行政处罚的，应当移送行政机关适用行政处罚。此种情形之下，法院在结案后将案卷副本移送到有管辖权的行政机关，由行政执法机关依照法院提供的证据材料，依照处罚程序作出相应的行政处罚决定。
综上所述，可以说在刑事诉讼程序的各个阶段，司法机关向行政机关移送案件均有相应刑事规范的支撑依据。新《行政处罚法》第27条在旧有规范基础上，吸收了司法实践中的诸多有益做法，对司法机关向行政机关移送案件作出统筹性质的新增条款，与《刑法》《刑事诉讼法》相关条文进一步呼应，体现了刑事规范体系与行政规范体系在行刑衔接议题上的融合推进。
二、“行刑衔接”各类程序装置的建立完善
《行政处罚法》第27条第2款从较为宏观的角度，提出建立完善行政处罚和刑事司法相衔接的协调配合机制，包括建立健全案件移送制度、加强证据材料移交、接收衔接和完善案件处理信息通报机制等几个制度建设具体方向。
首先，建立健全案件移送制度是推动“两法衔接”机制的重要抓手。所谓行政执法与刑事司法程序的有效衔接，实质上就是指违法犯罪案件线索的信息对接与传递。置于当前互联网信息、大数据技术背景之下，应当“充分利用已有电子政务网络和信息共享公共基础设施等资源，将行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台建设纳入电子政务建设规划”，[28]推动建立行政执法机关和刑事司法机关之间的案件资源数据共享机制，[29]通过搭建数据信息共享的网络技术平台，实现移送案件的网上交办与实时跟踪，提升行政机关与刑事司法机关之间案件交互移送的便捷化与透明度。
其次，加强证据材料移交、接收衔接工作是“两法衔接”机制中的核心环节。案件移送过程中最为重要的便是涉案证据材料的移送。行政证据与刑事诉讼证据属于不同法律程序的法定证明材料，二者在证据收集的主体、程序、审查方式等方面均有明显区别，但在一定条件下可以相互转化。譬如依据《刑事诉讼法》第54条第2款之规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”刑诉法学者认为这一规定“确立了行政证据在刑事诉讼中的合法地位，意味着行政机关在执法办案中所收集的部分证据无需再经过转化即可在刑事诉讼中使用，提高了行政执法和刑事司法两法衔接的办案效率，具有很高的证据价值和诉讼意义”。[30]因此，加强涉案证据材料的移交与接收衔接有助于避免重复取证，进而提升行政执法与刑事诉讼衔接过程中的程序效率。
最后，完善案件处理信息通报机制实现对“两法衔接”机制的有效监督。行政执法机关与公安机关、人民检察院、人民法院及时将案件信息通过联席会议和网络平台等形式，及时将案件信息和处理进度予以通报。行政处罚、案件移送、立案侦查、审查起诉等信息均由各部门实时跟踪掌握，使案件能够得到及时有效移送，从而形成打击违法犯罪的合力，并同时提升了行政执法透明度。
实务应用
辽宁省凤城市自然资源局非诉执行审查案[31]
辽宁省凤城市自然资源局于2019年2月21日作出《行政处罚决定书》，该决定书认定：凤城市东森制衣有限公司未经批准于2008年在凤城市违法占用土地11200平方米建厂的行为。依据《土地管理法》《土地管理法实施条例》之规定，对凤城市东森制衣有限公司处罚如下：1.责令退还非法占用的土地11200平方米；没收在非法占用10928平方米土地上（符合规划农用地）上新建的建筑物和其他设施。2.并处非法占地8200平方米罚款，罚款总计164000元。2019年9月26日，凤城市自然资源局作出《履行行政处罚决定催告书》并送达被执行人凤城市东森制衣有限公司。被执行人凤城市东森制衣有限公司在法定期限内未申请行政复议，未提起行政诉讼，亦未履行该行政处罚决定，故凤城市自然资源局向一审法院申请强制执行该行政处罚决定。
一审法院经审查认为，一、根据《行政处罚法》第7条规定：……违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。《行政处罚法》第38条第1款规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：……（4）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。本案中，被执行人凤城市东森制衣有限公司未经相关部门批准，于2008年非法占用凤城市土地11200平方米，案涉土地性质包括农用地、建设用地，其中非法占用的农用地中包括旱地3591平方米，其他林地7337平方米。非法占用耕地及林地数量共计10928平方米，合计达16.392亩。申请执行人凤城市自然资源局应将此案同时移送公安机关进行侦查，如违法占地行为构成犯罪，申请执行人应依法终结调查，移送司法机关处理，不应仅以行政处罚代替刑事处罚。如侦查机关侦查后作出不予立案或不予受理决定后，申请执行人可继续向本院申请强制执行。二、根据《行政处罚法》第24条规定，对当事人的同一违法行为，不得给与两次以上罚款的行政处罚。本案中，2012年8月7日，申请执行人凤城市自然资源局因凤城市东森制衣有限公司未经批准占用凤城市白旗镇吴家村七组3000平方米土地已作出〔2012〕430号行政处罚。2019年2月21日，凤城市自然资源局作出的《行政处罚决定书》中对被处罚人违法占地行为的违法事实认定部分包含了〔2012〕430号《行政处罚书》中已认定的部分，即凤城市东森制衣有限公司未经批准占用凤城市土地11200平方米中包含2012年已处罚的违法占用凤城市白旗镇吴家村七组3000平方米土地。根据同一违法行为不做两次处罚的原则，编号×××《行政处罚书》已经处罚的部分，不符合上述法律规定。依照《行政诉讼法》第97条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第161条之规定，裁定对申请执行人凤城市自然资源局的强制执行申请，本院不准予执行。
二审法院认为，根据《行政处罚法》第7条第2款“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚”、第22条“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”、第38条：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：……（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关”的规定，当同一案件既是行政违法案件又涉嫌刑事犯罪时，应当遵循刑事优先原则。本案根据复议申请人提交的材料能够证明被申请人未经批准占用土地11200平方米建厂，其中旱地3591平方米、其他林地7337平方米（已对其中未经批准占用的3000平方米在2012年作出行政处罚时予以罚款），建制镇272平方米。根据《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》第67条第1款“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，造成耕地、林地等农用地大量毁坏，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：……（三）非法占用其他林地十亩以上的；……”的规定，本案被申请人占用其他林地面积达到7337平方米，已超过上述法律规定的立案追诉标准，应当移送司法机关进一步调查。原审裁定认为申请执行人凤城市自然资源局应将此案先移送公安机关进行侦查，如侦查机关侦查后作出不予立案或不予受理决定后，申请执行人可继续向法院申请强制执行，故裁定对申请人的申请不予执行，符合法律规定。