第一节 一般规定
第三十九条【行政处罚信息公示】
行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。
法条沿革
本条是对行政处罚信息公示的规定，为新增条文。
1996年《行政处罚法》已考虑到了行政公开原则，在第4条中规定“行政处罚遵循公正、公开的原则”。但是囿于立法概括性较强以及理论和实践经验不足，涉及行政公开的具体规定主要集中在行政处罚过程中，如第31条规定的告知义务、第34条第1款和第37条第1款规定的出示执法身份证件、第40条规定的行政处罚决定书的送达、第42条第1款规定的听证公开等。这些规定或偏重于行政处罚实体规范的实现，或反映为行政处罚相对人在行政处罚过程中所享有的权利。严格而言，部分内容更多体现了行政参与原则，与行政公开尚有一定距离。
长期以来，公开原则一直被视为是程序正义的基本标准和要求。《行政处罚法》颁行后，随着正当程序原则的确立以及行政程序理念的革新，社会观念对以“程序正义”为核心的立法理论接受度有所增加。[1]程序本位主义逐渐取代了程序工具主义，行政公开原则作为正当程序中的重要原则，受到了广泛重视。随着社会经济的高速发展、政府治理的转型以及社会法治观念的提高，信息公开领域的重要立法《政府信息公开条例》出台，指导了中央及地方政府的信息公开法治工作有序开展。2019年，根据修订后的《政府信息公开条例》第20条第6项规定，“主动公开的政府信息”包括：“实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”，完善了政府信息公开的范围，对行政处罚信息公开作了铺垫，明确了行政处罚类信息应予公开的基本立场。在行政处罚制度与政府信息公开制度理论和实践发展的基础上，《行政处罚法（修订草案征求意见稿）》吸纳了2019年《政府信息公开条例》中行政处罚信息公开的理念，在第36条增加了行政处罚信息的公示程序，表述为：“行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。”《行政处罚法（修订草案一次审议稿）》《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》均保留了上述内容，除条文序号有所变化外，在内容上未发生任何变化。最终，审议通过的《行政处罚法》第39条新增了该规定。
规范目的或功能
就行政处罚公开程序而言，《行政处罚法》从行政处罚信息公示（第39条）和行政处罚决定公开（第48条）两方面进行了规定。本条涉及行政处罚信息公示规定，这种公示主要涉及实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道的公开，偏重于处罚机关一方，而非对处罚相对人个人信息公开。这种信息公开可以促进行政处罚的实现，保障相对人对处罚行为的知情权实现，促使行政处罚机关履行程序性职责，实现行政处罚信息的“广而告之”。行政处罚信息公示制度的确立，顺应了行政公开的时代潮流，也是行政处罚制度中的重要组成部分。
规范内容
本条规定了行政处罚信息公示。应当从三个方面对其进行把握，一是行政处罚信息应当公示；二是行政处罚信息公示是事前公示；三是行政处罚信息的范围。
一、行政处罚信息应当公示
行政处罚信息公示条款为行政处罚机关设置了新的程序义务，即行政处罚机关在有关行政处罚的信息形成之后，要立刻采取合适的形式将该信息予以公示。在本条出台之前，行政处罚机关公示行政处罚信息主要依据《行政处罚法》第4条和《政府信息公开条例》中的相关规定。[2]但2019年《政府信息公开条例》修订以前，行政处罚信息是否公开缺乏确定的法律依据，而本法的规定明确了行政处罚机关公示行政处罚信息的职责。
此外，在本条出台之前，行政机关对行政处罚信息的公示主要是在具体的行政处罚过程中，对特定的行政处罚相对人的公开。这种公开，其保障相对人权益和促进行政处罚的顺利实现的意味更甚。而本条的规定，则是一种更为纯粹的行政公开，使关键的行政处罚的信息（包括实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道）暴露在阳光之下，有助于行政处罚过程中相对人以及社会公众对行政处罚信息知情权的实现。这种行政处罚信息的公示，符合行政公开的原则，对于规范和监督行政处罚权合理合法的使用具有重要意义。
二、行政处罚信息公示是事前公示
行政处罚信息公示作为新增规定，“新”在信息公示的事前性上，也内在契合行政处罚的执法改革的发展趋势。本次行政处罚法修订，坚持问题导向，对行政处罚的执法程序进行了完善，充分体现严格公正文明执法的要求，对事前公开提出了新的要求。实际上，近年来相关改革陆续启动，已经积累了大量制度经验。[3]例如，《国务院办公厅关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》就明确提出事前公开的要求，提出“要结合政府信息公开、权力和责任清单公布、‘双随机、一公开’监管等工作，在门户网站和办事大厅、服务窗口等场所，公开行政执法主体、人员、职责、权限、随机抽查事项清单、依据、程序、监督方式和救济渠道等信息，并健全公开工作机制，实行动态调整。要编制并公开执法流程、服务指南，方便群众办事”。
当然，本条所涉的信息公示对象应为社会公众。不同于具体行政处罚过程中的信息公开对象是特定的行政处罚相对人，此处行政处罚信息公开的对象是不特定的社会公众。因此，这决定了行政处罚信息公开，不能像具体的行政处罚过程中的信息公开一样，追求对象的实际知晓，而是追求行政处罚信息处于一种对社会公众而言是推定可知的状态。行政处罚信息公开的目的，一是告知社会公众，存在这样的行政处罚，对社会公众遵纪守法起到引导作用，否则可能要承担该行政处罚的不利后果；二是通过公开进而对行政机关的执法活动起到规范作用。
需注意的是，行政处罚信息的事前公示，只是通过行政处罚机关履行程序性职责，推定实现了社会大众的知情权，这也要求了行政处罚信息公示的时间广度，即行政处罚信息的公示并非短时，而是长期的。行政处罚信息公示之后，要求在该行政处罚生效期间，公民能够随时获知相关行政处罚的信息，也即，行政处罚机关履行的行政处罚信息公示的职责，不是一个短时行为，而是一个长时间持续的行为。这要求行政处罚机关履行该职责的形式，具备持续性。
三、行政处罚信息的范围
关于行政处罚信息的范围，本条采用了列举式，包括实施机关、立案依据、实施程序与救济渠道，以及与前列性质相同的其他信息。
第一，实施机关，即实施行政处罚的机关。根据本法第三章的规定，行政处罚的实施机关包括具有行政处罚权的行政机关，人民政府决定的行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，以及受委托行政机关和受委托组织。实施机关的基本信息，首先应当包括处罚机关的名称，其他信息可以参照2019年修改的《政府信息公开条例》第20条第2项“机关职能、机构设置、办公地址、办公时间、联系方式、负责人姓名”的规定。
第二，立案依据，是具体的行政处罚进行立案的标准，也是判断行政相对人是否触犯行政处罚法的标准。行政处罚的立案依据包括法律依据和事实依据。一是行政处罚立案的法律依据主要是《行政处罚法》以及相应的行政法规、部门规章和地方政府规章中有行政处罚的规定。二是行政处罚立案的事实依据，首先，有违法事实，即行政相对人有违反行政管理秩序的行为；其次，该违法事实是行政处罚法调整的违法事实，这意味着，如果该违法事实不是行政处罚法调整的违法事实，那么同样不能据此立案；最后，必须要有一定的事实材料证明违法事实确已发生，即违法事实是真实存在的。只有这样的违法事实才能作为行政处罚的立案依据。
第三，实施程序，是具体的行政处罚如何进行的程序。行政处罚的实施程序有两种，简易程序和一般程序。简易程序是指对违法行为和应受处罚都比较轻的案件，由行政执法人员当场予以处罚的程序法律制度。根据本法第51条规定，只有违法事实确凿、有法定依据、对公民处以200元以下、对法人或者其他组织处以3000元以下罚款或者警告的行政处罚才适用简易程序，具体的步骤包括：出示证件、制作行政处罚决定书、当场交付行政处罚决定书、备案。一般程序又称作普通程序，是指行政机关实施行政处罚时应当遵循的法定基本程序，是行政执法机关在调查取证、弄清事实的基础上，正确适用法律，作出行政处罚决定的步骤、形式、时效等方面的要素的总和，它是行政处罚程序中最完整、应用最广泛的一种法律程序。具体步骤包括立案、调查取证、决定3个阶段。其中调查取证中的听证程序是一个非常重要的程序，本法第五章第四节专门对听证程序作了详细规定。
第四，救济渠道，指不服行政处罚决定时，当事人可以采取的救济权利方式，主要包括行政复议和行政诉讼。行政复议是公民、法人或者其他组织认为行政机关或者法律、法规授权的组织实施的具体行政行为侵犯自己的合法权益，向行政复议机关提出申请，由复议机关受理、审查并作出决定的制度。申请行政复议的主体包括公民、法人或者其他组织，对行政处罚决定不服申请行政复议的，作为行政处罚决定的行政机关是被申请人。行政复议救济渠道还应当包括行政复议的程序规定。行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关或者法律、法规授权的组织实施的具体行政行为侵犯自己的合法权益，向人民法院起诉，人民法院对被诉行为进行审查并依法裁决的法律制度。行政复议申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出行政行为之日起6个月内提出。
本条对于行政处罚的信息列举最后用“等”字结尾，这意味着，行政处罚的信息不仅仅指实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道4种信息，还包括与前列性质相同的其他需公开的信息。
实务应用
行政机关公示的行政处罚相关信息，即行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息。不同于行政处罚决定书，这些信息面向的是一般的社会公众，目的是使社会公众认识行政处罚，了解相关讯息。因此，行政机关公示行政处罚信息，是其应当履行的一项职责，是一种法律规定的义务。随着互联网的广泛普及，各级政府网站的建设和运营日益完善，网络公示成为行政机关履行行政处罚信息公示职责的一种重要途径和手段。例如2020年12月14日，行政机关在石家庄市桥西区人民政府网站依法公开了石家庄市桥西区街道行政处罚事项清单，即直接下放的行政处罚事项（20项，43—62项），[4]主要内容包括事项名称和设定依据。同年12月15日，石家庄桥西区休门街道在石家庄桥西区人民政府网站中的行政执法公示专栏中公布了行政处罚流程图。[5]
由于本法并没有专门规定行政处罚信息公示的方式和途径，但并非无章可循。行政处罚的事前公示，本质上属于政府信息公示，因此行政机关在具体履行该项职责时，可以参考《政府信息公开条例》的相关规定。该条例第23条规定，“行政机关应当建立健全政府信息发布机制，将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径予以公开”。第25条规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆、政务服务场所设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人和其他组织获取政府信息提供便利。行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。”在实践中，作为政府信息重要组成部分之一的行政处罚信息，其公示与普通政府信息公示并无差异，只是在公示过程中，会将行政处罚信息单独分类，如案例中的石家庄市桥西区人民政府官网中，专门开辟石家庄桥西区行政执法公示专栏来公示行政处罚信息。随着本法关于行政处罚信息公示的明确，更多的行政机关会建立行政处罚信息公示专栏，进一步完善行政处罚信息公示途径。
第四十条【行政处罚的条件】
公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。
法条沿革
本条沿袭了修订前《行政处罚法》第30条的内容，但增加了证据内容，将“违法事实不清的，不得给予行政处罚”修改为“违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚”。《行政处罚法（修订草案征求意见稿）》第37条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。”《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》保留了此项规定，在内容和表述上没有作任何修改，只是在序号上进行了调整，由原本的第37条改为第38条。修订后的《行政处罚法》保留了本条，将其序号改为第40条。
规范目的或功能
行政处罚决定直接影响公民、法人或其他组织的权利或者义务，故行政处罚决定的作出必须遵循严格的标准，不能任性为之。本条所涉行政处罚的条件，目的在于从实体层面限制行政机关恣意作出行政处罚，要求行政机关必须查明事实，才能给予行政处罚，对于限制行政机关权力的行使、保障行为人的合法权利具有重要的作用。更进一步，修订过程中增加的“证据不足的，不得给予行政处罚”的规定，明确了行政处罚决定作出必需遵循证据要求，这是从程序上要求行政机关对事实的查明。
规范内容
本条是关于行政机关实施行政处罚的条件的规定。本条的规定有两层意思。
一、行政机关实施行政处罚必须查明事实
依据本条的规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实”，这是根据《行政处罚法》规定的“设定和实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”原则对行政机关作出的约束性规定。本条所规定的违法事实，是指公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的事实，包括具体违法行为，以及违法行为的性质、情节以及社会危害程度等方面的重要事实。行政机关进行行政处罚，首先必须查明事实，确定公民、法人或者其他组织有违反行政管理秩序的违法行为这一客观事实，具体包括是什么样的人（法人或者其他组织）实施的行为；是在什么时间实施的行为；是在什么地点实施了什么违法行为；行为的具体情况、过程等；行为造成了什么样的结果。只有查明违法事实之后，才能给予行政处罚。
此外，查明事实的行政机关，必须是适格主体，因为行政处罚必须由法定的行使行政处罚权的适格主体实施。行政机关有权在法定职权范围内实施行政处罚，法律、法规授权的组织有权在授权范围内以自己名义实施行政处罚，受委托组织有权在委托范围内实施行政处罚，国务院或者省、自治区、直辖市人民政府决定的行政机关行使有关行政机关的行政处罚。
最后，行政机关在查明事实的基础上，还必须注意违反行政管理秩序的行政违法者具有一定的责任能力，并且其违法行为未超过追究时效，才能最终对违法者处以行政处罚。
二、违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚
“以事实为依据，以法律为准绳”，是我国社会主义法治的原则。违法事实不清，就失去了行政处罚的基础和依据，不能对公民、法人或者其他组织施以行政处罚。对于违法行为和事实，不因执法人员、当事人及其他见证人的主观认识、观察角度、对法律法规或者规章的理解差异而不同，行政机关应当通过调查取证、组织听证查明事实。而在这个过程中，证据就非常重要。事实必须以证据为支撑。“先取证，后处罚”是重要的行政处罚原则，行政机关必须全面、客观、公正地调查，收集有关的证据，根据证据查明事实，从而给予行政处罚。同时证据也是行政处罚发生争议时，在行政复议和行政诉讼中查明事实的主要材料，对于防止行政机关滥用权力具有重要作用。因此，如果证据不足，那么违法事实就不能称之为清楚，违法事实不清楚，当然不能给予行政处罚。
此外，关于违法事实不清和证据不足的逻辑关系，是指“违法事实不清并且证据不足”，还是指“违法事实不清或者证据不足”？根据证据与事实的关系，证据越充分，违法事实越清楚，那么违法事实不清一定包含了证据不足的情形。但是，并非所有违法事实都存在充分留存的证据。例如，适用简易程序的行政处罚中，违法事实清楚，但不一定能够充分留存证据，如执法人员看到了行为人违法，但其他证据材料并不充分，此时也应当给予行政处罚。因此，违法事实清楚是基于行政处罚的实体性标准，而证据是违法事实清楚的前提，但是并非所有清楚的违法事实都存在充分的证据材料，证据充分只是对违法事实清楚的程序性限制，防止行政机关滥用权力。故而，对于本条，宜理解为：“如果违法事实不清，或者证据不足，不得给予行政处罚。”
本条规定实际提高了行政机关给予行政处罚的标准，兼顾了事实与证据两方面的要求。本法第41条规定的电子技术监控设备记录违法事实情形，也是积极引入电子证据等科技手段，辅助处罚过程中事实认定的举措之一。
实务应用
海口市龙华区人民政府诉海南年丰渔业有限公司行政处罚案[6]
2009年，年丰公司的休闲农业观光园项目在海口市华龙区发展和改革委员会进行了备案。2012年，龙华区政府作出海口市龙华区落实海口年丰休闲农业观光园项目工作实施方案，其中100亩休闲度假中心，争取2012年列入市政府建设用地规划，2013年完成建设用地征地工作，2014年开工建设，责任单位为规划龙华分局、国土龙华分局、城西镇政府。2014年该项目建设完成。2015年，海口市国土局认为年丰渔业涉案项目未经依法批准，擅自占用集体土地，对其作出海土资龙华字〔2015〕532号行政处罚决定书。2017年10月11日，龙华区政府作出〔2017〕112号会议纪要，给予年丰驿站项目企业半年时间补办完善相关手续，否则将依法处置。2018年7月3日，龙华区政府认为年丰公司擅自占用土地建设海口年丰休闲农业观光园项目，作出225号处罚决定。年丰公司不服，提起诉讼。一审法院认为，龙华区政府认为年丰公司在532号处罚决定作出后未经批准、又扩大违法占地面积5476.46平方米，故作出225号处罚决定进行处罚，但是龙华区政府仅提供了年丰公司在2018年1月的用地示意图，并未提交年丰公司在2015年至2018年进行非法扩建证据，不能证明年丰公司在2015年后又进行非法扩建的事实，并且涉案建筑已被强制拆除，拆除依据与225号处罚决定无关。因此龙华区政府作出225号处罚决定的主要证据不足，一审最终判决撤销行政处罚决定。龙华区政府不服，提起上诉。二审法院认为，龙华区政府未能提交涉案地块的地上物照片及相关图像，龙华区政府作出225号处罚决定的行政行为证据不足，维持原判。
《行政处罚法》第40条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。”行政机关进行行政处罚，首先应当查明违法事实是否存在，即违法事实已经发生，而不是推测违法事实可能发生。事实不存在或者存疑，都不能进行行政处罚。其次，事实清楚需要充分的证据支持，这要求行政机关注重调查取证，一切事实以证据为准，而不能通过主观臆测来判断事实的状况。本案中，龙华区政府认为年丰公司2015年至2018年违法占用土地进行建设，但仅提供了年丰公司2018年1月的用地示意图，缺乏重要的违法建筑固定证据，如照片等，无法直接证明年丰公司非法扩建的事实。根据本条规定，行政机关不应进行行政处罚，龙华区作出的225号行政处罚决定书违法。本法对事实和证据的规定，可对行政机关的行政处罚行为予以约束，在一定程度上保障了当事人的合法权益不受侵犯。事实清楚、证据充分，要求行政机关在进行处罚时，认真做好调查取证工作，据以作出合法的行政处罚决定，否则将会面临行政诉讼败诉的风险。
第四十一条【电子技术监控设备收集、固定违法事实】
行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。
电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。
行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。
法条沿革
本条是对电子技术监控设备收集、固定违法事实的规定，为新增条文。
《行政处罚法》制定于20世纪90年代中期，彼时受制于科学技术的发展水平，电子技术监控设备在行政执法中尚未大规模应用，应用电子技术监控设备收集、固定违法事实的问题尚不突出。立法者在当时尚未考虑到电子技术监控设备在行政处罚中收集、固定违法事实的规制问题，故而在当时没有对此进行规定。进入21世纪，随着科学技术的迅速发展，电子技术监控设备在行政执法领域得到了大规模普及。首先，在电子技术监控设备领域，相关技术迅速发展，使得电子技术监控设备更加高清、便携、智能、便宜，其中成本的降低，是电子技术监控设备得以在行政执法领域大规模普及的重要原因。其次，互联网技术的飞速发展和大数据、人工智能技术的进步，使得使用电子技术监控设备的人力成本降低，并且自动化和智能化大幅度提高，使大规模的电子技术监控设备在行政执法领域的使用成为可能，如交通执法系统中的电子眼等。最后，随着正当程序理念深入人心，电子技术监控设备的合法性和合理性问题受到质疑和争论，尤其是其存在着对公民个人权利侵犯的可能。因此，基于电子技术监控设备在实践中大规模应用产生的问题，对其进行立法规制迫在眉睫。
针对上述需要，立法者在《行政处罚法（修订草案征求意见稿）》第38条对电子技术监控设备的问题进行了规定。而在《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》中，进一步对本条进行了修改和补充，在第2款中，将“电子技术监控设备记录违法事实应当清晰、准确”改为“电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确”，增加了“真实、完整”的要求；在第3款中，将“方便当事人查询”改为“方便当事人查询、陈述和申辩”，扩大了对当事人权利的保护。除此之外，序号调整为第39条。最终，修订后的《行政处罚法》在《行政处罚法（修订草案第二次审议稿）》基础上进一步修改，在第1款中，将“设置合理、标准合格、标志明显”改为“符合标准、设置合理、标志明显”；在第2款中，将“行政机关应当对记录内容进行审核，未经审核的，不得作为证据”改为“行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据”；在第3款中，“通知”改为“告知”，“并采取适当措施”改为“并采取信息化手段或者其他措施”，“方便当事人查询、陈述和申辩”改为“为当事人查询、陈述和申辩提供便利”，最后，还增加了“不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权”的规定。此外，在体例上，本条的序号从第39条调整为第41条。
规范目的或功能
随着科学技术的发展，科技与法律的关系越来越引人注目，在立法、执法、司法等领域，科学技术不断带来新挑战，同时也带来新改变。在执法领域，电子眼、拍照摄像机、执法记录仪等科技产品应用于对违法事实的收集和固定、记录行政执法过程等工作中，一方面提高了行政效率，另一方面对于执法人员公正、文明执法具有重要的督促作用。然而，新技术的应用也给立法带来了一些新问题。虽然电子技术监控设备已经在实践中广泛应用，但是相关立法尚未跟进，这间接导致了电子技术监控设备的使用混乱，也限制了其进一步在执法领域的深入应用。本条规定明确了电子技术监控设备在收集、固定违法事实应用等方面的规则，填补了相应的空白，使行政处罚领域应用电子技术监控设备来收集、固定违法事实有法可依。
规范内容
本条是关于电子技术监控设备的规定，包括对电子技术监控设备审查的规定、电子技术监控设备记录的规定以及行政机关义务的规定三个方面。
一、电子技术监控设备的审查
行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审查。电子技术监控设备作为一项科技产品，是一把双刃剑，固然其在查明、固定违法事实，提高行政效率方面具有显著优势，但同样蕴含着侵犯公民隐私权等合法权益的风险，[7]因此，对于电子技术监控设备的使用应当谨慎，需对其进行审查。
对电子技术监控设备的审查有两种，包括法制审查和技术审查。其一，法制审查，是指法制审查主体对电子技术监控设备的使用是否具有相应法律依据的审查。电子技术监控设备的使用，本质上是行政机关执法行为的延伸，根据依法行政的原则，任何的执法行为都应当有明确的法律依据，因此电子技术监控设备的使用同样应当有法律、法规、规章等规范性法律文件依据。对于电子技术监控设备的法制审查机构，本条没有规定，可考虑本机关法制工作的机构来负责相关工作。其二，技术审查，是指对电子技术监控设备本身的质量所进行的检查，以确保该电子技术监控设备能够满足预期的行政执法需要。电子技术监控设备不同于一般的执法工具，具有高度技术含量，只有专业人士才能对其进行质量审查，判断其是否能适应相应的行政执法场景。需考虑专门的技术机构来参与该项工作。如果说法制审查是审查电子技术监控设备可否使用，那么技术审查就是审查电子技术监控设备能否使用。
通过法制审查和技术审查，最终确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显。其一，符合标准是首要要求，是指电子技术监控设备的质量应当符合相应的标准，并且其安装和使用也应当符合相应的标准。产品符合标准是该产品发挥正常作用的前提，产品标准合格是对产品最基础的要求。而要保证产品的正常运转，其安装和使用符合标准同样非常重要。这里即要求电子技术监控设备的安装和使用符合相关法律规定，也要求电子技术监控设备的安装和使用符合安全标准、行业标准等，以确保监控设备的正常运转。其二，设置合理，是要求电子技术监控设备的布局、数量等设置应当满足行政执法的需要，达到辅助执法人员收集和固定可能发生的违法事实的目标，不会造成行政资源的浪费。其三，标志明显，是指电子技术监控设备应当被行政相对人轻易察觉，以确保监控设备记录信息是在相对人知情的情况下发生。这是正当程序的要求，利用电子技术监控设备收集行政相对人的信息，应当在相对人知情的情况下进行，否则就是秘密收集，侵犯了行政相对人的隐私权，从而影响所收集信息的证据效力。这也是行政机关应当将电子技术监控设备设置地点向社会公布的原因，可以确保电子技术监控设备记录的信息是在当事人知情的情况下进行的。
二、监控记录的效力
对于电子技术监控设备形成的监控记录，可以作为确认违法事实所依据的证据，但是应当满足两个条件，即监控记录所记录的违法事实应当真实、清晰、完整、准确，以及监控记录应当经过审核并符合要求。
电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确，这是监控记录能够作为证据的事实条件。其一，真实，即电子技术监控设备记录的事实是真实发生的，不是经过技术处理的。随着计算机技术的发展，影像合成技术不再是困难的事情，这也对监控记录的真实性提出了挑战，使得“真实”这一理所应当的要求也必须明确提出，以防止不法分子钻法律的空子。其二，清晰，这是监控记录可以作为证据的应有之义，如果监控记录非常模糊，无法识别违法信息，其自然也不能佐证违法事实的发生，这样的监控记录自然也不能作为证据使用。其三，完整，要求监控记录不能有中断，是连续的。只有完整的记录才能展现事实的真相，如果监控记录不完整，说明该监控记录可能存在被人篡改的情况，其真实性自然也就无法保障。其四，准确，要求监控记录能够恰当反映当事人的违法事实。如果一段监控记录，没有准确反映出当事人的违法事实，哪怕其是真实、清晰、完整的，也不能作为确认当事人违法事实的证据而被采纳。故，只有监控记录同时具备真实、清晰、完整、准确几方面条件，才能够作为证明违法事实的证据。
行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。真实、清晰、完整、准确是监控记录能够作为证据的事实条件，但是如何判断监控记录是真实、清晰、完整、准确的，则需要行政机关通过审核确定。行政机关的审核是监控记录能够作为证据的程序条件。只有经过行政机关的审核，监控记录不存在违反相关法律的规定，并且是真实、清晰、完整和准确的，行政机关才可以确认该监控记录符合要求，可以作为查明案件事实的证据使用。如果该监控记录没有经过审核或者审核不符合要求，那么就不能作为行政处罚的证据，不能据此作出行政处罚决定。
三、行政机关的义务
以电子技术监控设备的记录作为证据，查明的当事人违法行为，行政机关应当及时告知当事人。这是行政机关告知义务的体现，行政机关负有告知当事人违法事实的义务，而由电子技术监控设备确定的违法事实同样也是违法事实，与执法人员查明的违法事实本质并无区别，因此，行政机关应当履行告知义务，及时通知当事人违法事实。
行政机关应当采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利，不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。行政机关告知当事人违法事实之后，应当对作为案件事实证据的监控记录进行妥善处理，将其从监控记录材料中提取出来，归入卷宗并进行保存。而且规定合理的方式和途径，方便当事人查询该证据、针对该证据行使陈述和申辩权利，从而保证行政机关以监控记录作为证据作出的行政处罚符合法定程序。
实务应用
袁某某诉建昌县公安局交通管理大队行政处罚案[8]
因袁某某超速通过限速监控设备，建昌县公安局交通管理大队2019年7月9日对其作出辽公交决字〔2019〕第211422-2000115003号公安交通管理行政处罚决定，处以罚款1100元，驾驶证记12分，并扣留机动车驾驶证。袁某某不服，申请复议。建昌县公安局于2019年8月20日作出维持决定。袁某某仍不服，提起诉讼。袁某某主张：第一，被告建昌县公安局交通管理大队未对限速监控设备设置提示标志且该监控设备未向公众公开不符合法律规定。第二，被告建昌县公安局交通管理大队提供的违法照片不清晰，不能以此认定原告袁某某违法。第三，原告袁某某车内装有全国道路货运车辆公共监管与服务平台车辆行驶记录，其记录显示案涉时速为21公里、33公里、46公里，并未超速。一审法院认为，袁某某提供的照片及影像资料是在原告接受处罚之后该路段升级改造过程中保存的证据，不能证明原告袁某某在接受处罚时的路段情况，且被告建昌县公安局交通管理大队提交的证据能够证明本案所述路段的测速监控设备已经在当地主流媒体公开，其限速监控设备已经检测审批，测速监控设备合格。建昌县公安局交通管理大队提供的违法记录照片，经法院核实查证原始违法记录影像资料，显示车型、车牌号、时间、时速等清晰明确。原告袁某某提供的时速数据，仅为车内安装的行车记录设备，其内容不能对抗依法设置的监控测速设备所记录的车辆通过信息。因此，建昌县公安局交通管理大队作出的行政处罚决定书事实清楚、证据充分，适用法律正确，建昌县公安局的复议程序合法，判决驳回原告袁某某的诉讼请求。袁某某不服，提起上诉，二审法院支持了一审法院的认定，判决驳回上诉，维持原判。
面对实践中越来越多的运用电子技术监控设备收集、固定违法事实并以此作为证据进行行政处罚的现象，本条规定明确了行政机关具有这样的权力，但也有一些限制。首先，对于电子监控设备，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。本案中，袁某某就此问题提出了自己的主张，如果行政机关设置的电子监控设备不合理或者标志不明显，没有向社会公布，那么运用该电子设备进行行政处罚的行为涉及违法。本案中，行政机关的行为符合规定。其次，电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确，这是对记录作为一项证据所提出的要求，如果监控记录不真实、不清晰、不完整、不准确，那么就不能正确地反映案件事实，就会导致事实不清。本案中，袁某某同样对照片提出质疑，认为照片不清楚，但是经过法院认定，该照片是原始违法记录影像资料，显示车型、车牌号、时间、时速等清晰明确，因此可以作为证据适用。而至于本案袁某某提出的第三个主张，反映了电子监控设备在实践中的一个问题，即第三方设备与电子监控设备之间可能存在的记录不同的问题，对此，根据本条规定，行政机关具有对电子监控设备在适用前的法制和技术审查的责任，也就意味着行政机关对电子技术监控设备记录的真实性承担保证责任，经过法制和技术审查的电子技术监控设备具有了法律属性，而第三方设备显然没有这种属性。因此，当第三方设备的记录与电子监控设备有出入时，应当适用电子技术监控设备的记录，与本案法院的认定一致。
第四十二条【行政执法人员资格与要求】
行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。
执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。
法条沿革
本条是关于实施行政处罚的执法人员资格与要求的规定，为新增条文。
《行政处罚法》制定之初，立法者就考虑到了实施行政处罚时的执法人员问题，但囿于有限的立法和实践经验，仅在第37条第1款普通程序中进行了规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人”，简易程序并不适用该条款。[9]《行政法处罚》颁行之后，行政执法队伍的发展进入快车道。2004年，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，对行政执法队伍建设也提出了新的要求。2017年，《公务员法》部分内容修改，明确了对行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员实行统一法律职业资格考试制度；对行政执法人员的法治素养提出了更高要求。随后，2017年《行政处罚法》修正，在第38条增加了1款，即“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”本款明确了行政处罚决定初次审核人员的资质要求。本次《行政处罚法》修订过程中，立法者吸收了原有的规定，结合执法现实需求，在《行政处罚法（修订草案征求意见稿）》第五章第一节中新增第39条，即“行政机关实施行政处罚，应当由具有执法资格的执法人员承担”。在《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》中，对此进行了修改和补充，将第1款修改为“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。”同时，新增第2款规定：“执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。”最终，修订后的《行政处罚法》与《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》相比在体例上又作了调整，条文序号从第40条变为第42条。
规范目的或功能
执法人员是行政处罚决定的执行者，是行政处罚的实施主体的“代言人”，对外代表了行政处罚实施主体，其行为产生的后果也由行政机关承担。长久以来，《行政处罚法》对执法人员资质缺乏统一规定，是为缺陷之一，实践中也出现了执法人员由于法治素养不高引发的乱象，对行政执法的公信力和权威有所损害。而且，由于缺乏执法人员数量的刚性规定，有可能加剧行政处罚中公正受损的问题。本条有关执法人员的规定，吸纳了执法实践经验，填补了立法漏洞，明确了行政处罚的执法人员的执法资格以及数量门槛，为合法合理的行政处罚行为加上双重保险，有利推动了行政执法队伍建设和公正文明执法。
规范内容
本条是关于实施处罚的行政执法人员资格与要求的规定，包括执法人员的执法资格与数量、执法人员的执法要求两方面内容。
一、执法人员的执法资格与数量
根据本条第1款的规定，实施行政处罚的执法人员应当具备两个条件：即资格条件和人数条件。资格条件，是指执法人员实施行政处罚的，应当具有行政执法资格；人数条件，是指执法人员实施行政处罚的，不得少于两人。
第一，执法人员具有行政执法资格，是指执法人员在进行行政处罚时，具有有关机关核发的行政执法资格证。行政执法资格证，是指行政执法机关的行政执法人员，在法定职权范围内执行公务时的身份证件。理论上来说，只有具备行政执法资格证的行政机关工作人员才是合法的执法人员，而其他在实际工作中参与到执法工作的其他人员应被称为执法辅助人员。因此对于“执法人员不得少于两人”中的执法人员的认定，按照严格解释，应当理解为具有行政执法资格的执法人员。
第二，执法人员实施行政处罚的人数不得少于两人。由于本条规定在第一节一般规定之中，因此，关于执法人员人数的限制，适用于简易程序和普通程序，即哪怕是行政机关进行当场处罚，执法人员也应当是两人以上，除非法律有其他规定。此外，执法人员不得少于两人，是指在实施行政处罚时，实施行政处罚是一个过程行为，因此在整个实施行政处罚的过程中，执法人员都不得少于两人。本条也涉及除外规定，即“法律另有规定的除外”，由于其是与“执法人员不得少于两人”共同组成一句话，因此该除外是对执法人员的人数限制的除外，[10]而非行政执法资格的除外。
二、执法人员的执法要求
本条第2款对执法人员的要求是“尊重和保障当事人合法权益”，要求执法人员在依法行政的基础上，还要真诚地为人民服务，为社会服务，真正践行全心全意为人民服务的宗旨。
执法人员的文明执法，最后落脚点应当在当事人的合法权益上，即以尊重和保障当事人的合法权益作为判断执法人员文明执法的重要依据。提倡文明执法，本质上来说是因为执法人员的执法目的是维护人民的利益，故而在执法过程中，除严格按照法律规定执法以外，同时也应当注意自己的执法方式和执法态度，尊重当事人的人格，保障当事人依法享有的权利。依法行政，是执法人员依照法律规定而为行政行为以达到服务人民的目的，故依法行政也不应当成为执法人员不文明执法的借口，杜绝将“符合法律规定”作为执法人员野蛮执法的挡箭牌的情形。本条规定明确了执法人员文明执法的义务，当执法人员存在不文明的执法行为、不尊重当事人的人格或者侵害当事人的合法权益时，可认定其为违法行政行为。当事人据此可以拿起法律武器维护自己的合法权益。
实务应用
王某某诉上海市公安局静安分局交通警察支队交通行政处罚决定纠纷案[11]
2012年4月22日，王某某向上海市公安局闸北分局报警，称其车号牌为×××的机动车号牌被盗，上海市公安局闸北分局接报后向其出具了《上海市公安局案（事）接报回执单》。同年5月7日10时09分，王某某驾驶未悬挂车号牌的上述车辆行至成都北路威海路北约5米处，被静安交警支队执勤民警拦下，执勤民警在向王某某表明身份后，告知其实施了上道路行驶的机动车未悬挂车号牌的违法行为，以及拟作出行政处罚的事实、理由和依据。王某某向执勤民警出示上述《上海市公安局案（事）接报回执单》，申辩其车号牌被盗，无法悬挂，不属于违法行为。在听取王某某申辩后，执勤民警认为即使车号牌被盗，其也不应驾驶未悬挂车号牌的机动车上道路，遂根据《道路交通安全法》第95条第1款、第90条的规定，作出编号为×××的处罚决定（未记录机动车号牌），对其处以人民币200元罚款。王某某不服该处罚决定，申请行政复议，行政复议机关作出维持决定。王某某又提起诉讼。王某某主张，静安交警支队由一名交警现场作出行政处罚决定违反程序。一审法院认为，根据《道路交通安全法》第107条第1款的规定，对道路交通违法行为人予以警告、200元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚；本案由一名交警适用简易程序对王某某处以200元罚款的行政处罚，程序符合规定，判决维持静安交警支队作出的编号×××公安交通管理简易程序处罚决定。王某某对判决不服，提起上诉，二审法院维持原判。
在本次修订之前，有关行政处罚过程中执法人员人数的规定，仅在普通程序中有“两人”的要求；对适用简易程序中的人数并无明确要求。就处罚而言，《行政处罚法》与《道路交通安全法》之间是普通法与特别法的关系，本案中法院优先适用《道路交通安全法》的规定，对当事人处以200元罚款适用简易程序，并无问题。而且，由于《道路交通安全法》也无简易程序的执法人数要求，因此，法院根据司法实践状况认定本案由一名交警适用简易程序进行处罚合法。随着本条的出台，立法内容已经作出了重要修改，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施，且执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。本条规定在行政处罚程序的一般规定之中，因此，虽然简易程序仍然没有对执法人数作出要求，但是因为存在一般规定，故而如果没有特别规定，简易程序中也应适用“两人”的人数要求。这也意味着今后出现类似案件情形，即便适用简易程序，也仍然应当至少保证两名执法人员进行当场处罚，除非相关法律有除外规定。
第四十三条【回避】
执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。
当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。
当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，由行政机关负责人决定。决定作出之前，不停止调查。
法条沿革
本条是关于回避制度的规定，为新增条文。
《行政处罚法》制定时，立法者考虑到了行政执法人员在实施行政处罚时如果存在人情关系可能影响公正执法的问题，因此，在第37条第3款中规定了有关回避的内容，即“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避”。但，囿于实践经验有限，有关回避制度的规定并不完整，如范围狭窄，只有与当事人有直接利害关系的执法人员才应当回避；只规定依职权回避，没有规定依申请回避等。
随着《行政处罚法》的颁布实施，行政程序建设日益受到关注，回避制度作为行政程序中保障行政机关依法行政和维护当事人合法权益的重要程序制度之一，也得到了完善。此外，诉讼法领域的回避制度的完善也为行政程序中的回避制度的建立提供了有益的经验。[12]随着行政法治建设的深化，推行和完善回避制度的条件越发成熟。《行政处罚法（修订草案征求意见稿）》在第五章第一节一般规定中，新增了第40条，就回避的条件和范围、当事人的申请回避权、申请回避的处理进行了详细的规定。《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》沿袭了第40条的规定，但是对第3款作了调整，将“但不停止调查或者实施行政处罚”改为“由行政机关负责人决定。决定作出之前，不停止调查”。此外，将本条序号从第40条改为第41条。最终，修订后的《行政处罚法》与《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》相比，内容上无变化，仅是将条文序号从第41条变为第43条。
规范目的或功能
回避制度是程序法的重要组成内容。在诉讼程序或行政程序中，回避制度可以将影响案件公正审理或者处理的主体排除在处理过程外，消除当事人的疑虑，是保障结果公正的正当程序的重要组成部分之一。然而，《行政处罚法》对于回避制度规定得残缺不全，执行效果大打折扣：由于只规定了严格回避条件，并且没有明确规定当事人的申请回避权，使得是否回避在实践中几乎完全由执法人员自己决定，并且对回避的监督也更加困难，进一步影响回避制度的落实。新增本条规定，一方面扩大了实施回避的范围，另一方面明确了当事人申请回避的权利，使得执法人员面临不依职权回避而被申请回避时存在的违反职责的风险，从而督促执法人员认真履行回避义务。本条同时还规定了申请回避决定作出前不停止调查的处理方式，在保证行政执法公正的同时，也不违背行政执法对于效率原则的要求。本条规定，在不违背行政法基本原则的基础上，最大限度地减少了因执法人员的问题而影响行政处罚的公平合理的情形，保障了当事人的合法权益。
规范内容
本条是关于回避制度的规定，回避制度，是指行政主体或执法人员同处理的事务有利害关系或者其他关系可能影响公正执法的，应当由其他行政主体或者执法人员处理该事务的制度。本条规定包括回避的条件、回避的方式、回避的处理三方面内容。(https://www.daowen.com)
一、回避的条件
与1996年《行政处罚法》的规定相比，本条扩大了行政处罚回避的适用条件，扩大了行政处罚回避的范围，即从“与当事人有直接利害关系”更改为“与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法”。
首先，在关系主体上，相比于与当事人存在关系，本条规定为与案件存在关系，案件相比当事人的范围要扩大很多。与案件有关系，意味着不仅和案件中的人有关，即案件当事人、当事人的近亲属或者其他利害关系人；同时也可能涉及和案件中的物或者其他财产有关。
其次，在关系类型上，相比于仅限直接利害关系，本条规定为有直接利害关系或者其他关系。具体应当包括：当事人中有其亲属的；与当事人的代理人有亲属关系的；与本案有关的程序中担任过证人、鉴定人的；与当事人之间有监护关系的；与当事人有公开敌意或者亲密友谊的；等等。[13]对于关系的把握，本条也给出了标准，即可能影响公正执法。这也就意味着，无论是直接利害关系还是其他关系，判断的最终依据，还是执法人员与案件具有的关系是否影响公正执法，只要是影响公正执法的，那么就符合回避所要求的关系类型，行政执法人员就应当回避。
二、回避的方式
在满足回避的条件之后，执法人员应当依职权主动回避；此外，当事人在获知执法人员存在回避的情形且执法人员没有主动回避的，也可以申请执法人员回避。因此，执法人员的回避，具有两种形式，即依职权回避和依申请回避。
第一，依职权回避，又称自行回避，[14]即执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。对于回避，法律的规定是“应当”，也即这是执法人员的义务。执法人员在得知自己存在回避的情形之后，应当主动向行政机关负责人说明，由行政机关负责人另行指派其他执法人员。如果执法人员明知自己存在应当回避的情形而不主动回避的，应当承担相应的法律责任。
第二，依申请回避，即当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。依申请回避是当事人依法享有的权利。当事人申请执法人员回避的，不要求当事人提供确切证据证明执法人员存在回避的情形，而是存在怀疑即可，即只要当事人认为执法人员存在回避的情形，就可以申请回避。当事人申请回避的，只需要提交证明执法人员可能存在回避情形的证据材料即可，执法人员最终是否回避由行政机关审查并由行政机关负责人决定。
三、回避的处理
本条规定了当事人的申请回避权，因此在第3款中也规定了如何处理当事人的回避申请，即当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，由行政机关负责人决定。决定作出前，不停止调查。对于当事人的申请，由对当事人拟作出行政处罚的行政机关依法进行审查，进行审查是行政机关的职责。由于当事人提出回避申请，不要求其提供证明执法人员确实存在回避情形的证据，即达到确信的地步，因此有必要由行政机关对当事人的申请进行审查，以确定当事人申请的执法人员是否真的存在回避情形。行政机关审查之后，最终由行政机关负责人决定。这也意味着，对当事人的回避申请，审查机构和决定机构是不同的，行政机关内部负责审查的部门对当事人的回避申请作出审查意见后，最终要报给行政机关负责人最终决定是否对执法人员作出回避的决定。
由于行政执法的特殊性，当执法人员被当事人申请回避之后，并不要求执法人员就此停止参与行政处罚工作，而是在回避决定作出前，不停止调查。这是由于当事人申请回避的，只是怀疑执法人员存在回避的情形，而非确定存在，需要行政机关经过审查后才能明确，然后经过法定程序确认，在行政机关负责人决定并指定另外的执法人员以后，被申请的执法人员才能停止工作。此规定是行政执法的效率诉求体现，但是为了保障公平正义，虽然被申请回避的执法人员不停止工作，但是只是不停止调查工作，也意味着该执法人员只能进行调查，查明事实。该规定在最大限度地保证行政处罚行为公平正义的情况下，兼顾了行政执法的效率要求，体现了立法技术的日臻完善。
实务应用
赵某某诉济南市公安局历城区分局治安行政处罚案[15]
2013年9月3日，周某某到历城区公安局港沟派出所报案，称郑某某夫妇采用静坐、拦挡等形式阻挠其公司正常施工，当日港沟派出所立案受理，同年9月6日港沟派出所分别对郑某某、赵某某进行了询问。同年10月11日，港沟派出所为进一步调查，拟于10月12日上午9时30分对赵某某、郑某某进行传唤，10月12日上午9时许，港沟派出所民警陈某某、孟某某、李某、胡某某、田某某、张某某到赵某某家对其进行传唤，赵某某无正当理由，拒不接受传唤，在民警对其强制传唤时赵某某蹬踹民警，大喊大叫，阻碍民警依法执行职务。12时40分至13时09分，田某某、胡某某对赵某某在强制传唤过程中阻碍民警执行职务情况进行询问并制作了询问笔录。15时40分，胡某某、田某某告知赵某某其行为已构成阻碍民警依法执行职务，根据《治安管理处罚法》第50条第1款第2项、第2款的规定，拟对其进行处罚，并制作了告知笔录。同日21时，田某某、胡某某向赵某某送达历城公行罚决字〔2013〕第01076号行政处罚决定，对赵某某处以行政拘留10日的处罚，并将处罚决定书当场向赵某某送达，赵某某拒绝签字。同日，公安机关将赵某某送至济南市拘留所执行拘留。赵某某不服行政处罚决定，提起行政诉讼。一审法院认为历城区公安局所作的行政处罚决定事实充分、证据确凿，且适用程序并无不当，因此驳回了原告撤销请求。赵某某不服，提起上诉。二审法院认为田某某、胡某某作为案件当事人应当自行回避而未回避，可能影响案件公正处理，被上诉人历城区公安局制作的历城公行罚决字〔2013〕第01076号行政处罚决定程序违法，裁判撤销被上诉人济南市公安局历城区分局历城公行罚决字〔2013〕01076号行政处罚决定。
在本法修订之前，本案中二审法院适用的有关回避的法律依据是《治安管理处罚法》第81条第1款的规定：“人民警察在办理治安案件过程中，遇有下列情形之一的，应当回避；违反治安管理行为人、被侵害人或者其法定代理人也有权要求他们回避：（一）是本案当事人或者当事人的近亲属的；（二）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；（三）与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理的。”本法修订之后，可直接适用本条规定，即执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。本案中，民警田某某、胡某某是执法人员，参加了对赵某某的强制传唤，并且是赵某某在强制传唤过程中“阻碍执行职务”的民警之一，即案件当事人。对于既是案件的当事人，又是案件的办案人的情况，属于与案件有直接利害关系的情形，理应自行提出回避申请。因此，由于田某某、胡某某作为案件当事人应当自行回避而未回避，可能影响案件公正处理，违反了《行政处罚法》关于执法人员回避的规定，济南市历城区公安局制作的历城公行罚决字〔2013〕第01076号行政处罚决定程序违法，应当予以撤销。
第四十四条【行政机关的告知义务】
行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。
法条沿革
本条沿袭了《行政处罚法》第31条，但略有修改。第一，将“应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据”改为“应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据”。第二，将“并告知当事人依法享有的权利”改为“并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利”。《行政处罚法（修订草案征求意见稿）》中，法条序号是第41条。《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》中，法条序号是第42条。最终，修订后的《行政处罚法》中，条文序号从第42条变为第44条。
规范目的或功能
行政处罚是行政机关为了维护行政管理秩序所使用的重要法律手段之一，运用频率高、处罚适用范围广，同时行政处罚也是最有可能侵犯当事人合法权益的行政执法手段之一。而在行政处罚法律关系中，行政相对人与行政机关的地位并不对等，若不对行政权力加以限制，并对当事人予以特别保护，容易滋生权力滥用和腐败现象。本条规定对行政机关施加了告知义务，通过行政机关履行职责，弥补了行政机关与处罚相对人之间的信息差，并且使行政相对人获知维护权益的方式，以便及时应对。本条规定通过对行政机关施加程序上的义务，缩小了实体上行政机关与处罚相对人之间的力量差距，有助于约束行政机关在行政处罚过程中的恣意行为，促进合法合理行政处罚行为的作出，亦保障相对人的知情权和参与权。
规范内容
本条是关于行政机关的告知义务，规定了行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人的法定事项。同时，本条规定也表明了当事人享有获取信息的权利，即当事人有权在处罚前了解行政机关给予行政处罚的情况和自己在行政处罚中和处罚后享有的权利。对本条的把握，重点在于对告知事项的理解。本条规定的法定告知事项主要包括两个部分，第一是拟处罚信息，第二是当事人在行政处罚中享有的权利。
一、行政机关应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据
行政处罚的内容及事实、理由、依据是行政机关应当告知当事人的事项，并且这里的行政处罚是拟作出的行政处罚。本条较之以前，将“作为”改为“拟作出”，将“行政处罚决定的事实”改为“行政处罚内容及事实”。这两个改动使得本条的规定更加严谨。
首先，行政机关履行告知义务，是在作出行政处罚决定之前，此时行政处罚决定尚未作出，以前使用“作出”一词，易造成所告知的行政处罚已确定的错觉，而行政机关履行告知义务之后，当事人还可以陈述、申辩，行政处罚结果仍可能发生变化。因此，本次修订将“作出”改为“拟作出”，表达更为严谨，明确所告知的行政处罚信息具有暂时性。其次，将“行政处罚决定的事实”改为“行政处罚的内容及事实”，增加了行政处罚的内容，也就是行政机关对当事人即将作出的行政处罚的具体种类和幅度。[16]虽然，内容应是一种当然的告知事项，但由于缺乏明确规定，仍可能存在行政机关不充分履行告知内容的情况发生。此外，将“行政处罚决定”改为“行政处罚”，表述更加严谨。因为此时行政处罚决定尚未作出，自然没有所谓的告知“行政处罚决定”的信息。本次修改，使得法律表述更加规范，完善了法定告知事项，体现了立法技术的进步。
根据本条规定，行政机关应当告知当事人拟作出的行政处罚以下内容：第一，行政处罚的内容。包括所施加的行政处罚的种类，如警告，罚款，没收违法所得，没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，行政拘留，法律、行政法规规定的其他行政处罚，以及行政处罚的幅度，如罚款、罚款的数额是多少等。第二，行政处罚的事实和理由。即当事人在什么时间、什么地点实施了什么违法行为，事实必须清楚、明确，并且有相应的证据予以证明。第三，拟作出的行政处罚的依据。
二、行政机关应当告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利
当事人依法享有的权利，是行政机关应当告知的重要事项。相对于以前的规定，本条将“并告知当事人依法享有的权利”改为“并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利”，以列举的方式阐明当事人依法享有的权利类别，如陈述权利、申辩权利、要求听证的权利等。这意味着对于陈述、申辩、要求听证等具体权利的告知，可以直接引用本条的规定。并且从行政机关告知义务的角度，进一步肯定了当事人享有的陈述、申辩、要求听证的权利。主体的权利，对于另一相对应的主体而言是义务。本次修改，实现了条文表述上行政机关的义务与处罚相对人的权利之间的对应性。
行政机关应该告知的权利，除了本条新增列举的陈述、申辩、要求听证的权利之外，还有行政处罚决定作出后当事人享有的救济权利，包括申请行政复议、提起行政诉讼、要求行政赔偿的权利。行政机关在出具行政处罚决定书时，应当告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的时间和受理单位。另外，当公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政处罚而受到损害的，有权依法获得赔偿。
行政机关的权利告知，是当事人在行政处罚过程中和行政处罚决定作出后维护自己权益的重要前提。对当事人而言，拿起法律工具维护自己的利益，其前提是知晓自己拥有哪些权利。行政机关依法告知其权利类型，是保障当事人获知权利的最重要途径。本条规定，保证了在个案中当事人对自己权利的知晓，便利了当事人依法维护自身权利，督促了行政机关合法合理地作出行政处罚。
实务应用
莱芜市公安局莱城分局诉张某某行政处罚案[17]
2017年11月7日7时49分，吕某某拨打110电话报警，称其在戴花园社区缘中圆礼品店中，与张某某因纠纷问题发生撕扯，吕某某受伤。莱芜市公安局莱城分局下属的花园派出所接110指令后，派员前往戴花园社区缘中圆礼品店出警。同日，花园派出所对张某某进行询问。次日，花园派出所又对吕某某进行调查，并将吕某某伤情鉴定事宜委托至莱芜市公安局莱城分局刑事科学技术室。2017年11月8日，上述技术室作出（莱城）公（法）鉴（门诊）字〔2017〕1513号法医学人体损伤程度鉴定书，确认吕某某受伤致鼻腔流血，系轻微伤。2018年1月20日，花园派出所向原告张某某作出行政处罚前告知，告知因其与吕某某发生争吵，并对吕某某进行殴打，拟对其上述行为作出处罚；民警在告知笔录上签字，注明张某某拒绝签字。2018年2月15日，花园派出所作出莱城公（花园）行罚决字〔2018〕48号行政处罚决定书，以张某某与吕某某发生撕打，致吕某某受伤为由，依照《治安管理处罚法》第43条第1款之规定，对张某某处以行政拘留5日的处罚。张某某不服，向法院提起行政诉讼。一审法院认定行政处罚程序违法，判决撤销行政处罚决定书。莱芜市公安局莱城分局不服，提起上诉，二审法院支持了一审判决，维持原判。
根据《行政处罚法》本条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。告知程序是实施行政处罚的必经程序，只有被告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据后，被处罚人才能行使其陈述、申辩、要求听证等权利，且这些权利也是法律规定的行政机关应当告知的内容。本案中，花园派出所在处罚前告知中，告知原告其违法事实为“与吕某某因纠纷发生争吵，后你对吕某某进行殴打”，在处罚决定中认定的原告的违法事实为“与吕某某因纠纷问题发生撕打，致使吕某某受伤”，可以看出，被告在处罚决定中认定的原告违法事实在情节上重于其在处罚前告知中认定的原告的违法事实，即未在处罚前告知中告知原告吕某某的伤情系由原告殴打所致，这就使得原告对被告在处罚决定中认定的其致吕某某受伤的违法事实无法行使陈述、申辩权，属于程序违法。行政机关的告知义务是保障当事人陈述、申辩、要求听证等权利实现的前提，如果行政机关未履行告知义务，当事人对于被处罚内容、实施、理由和依据不知，那么即便知道自己享有的权利，也将无法正确行使这些权利来保障自己的合法权益。因此，在实践中，行政机关在作出行政处罚之前，应当严格履行告知义务，确保自身行为程序合法。
第四十五条【当事人的陈述、申辩权】
当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。
法条沿革
本条沿袭修订前《行政处罚法》第32条，其中第1款在内容和形式上未做任何改变，而第2款进行了调整。本条在此次修订最后阶段进行了调整。《行政处罚法（修订草案征求意见稿）》和《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》都是沿袭了修订前《行政处罚法》第32条，在内容和形式上都未做任何改变，只是前者序号第32条改为第42条，后者从第42条调整为第43条。修订最后阶段对第2款进行了修改，将“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”改为“行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚”，条文序号从第43条变为第45条。
规范目的或功能
行政处罚相对人在行政处罚法律关系中处于劣势地位，为了弥补当事人在实体法律关系中的地位差距，需要在程序上对优势法律主体施加程序性义务予以限制，对劣势法律主体赋予程序性权利予以保障。本条规定是对劣势法律主体，即当事人，赋予程序性权利——陈述、申辩权，以防止行政机关片面地认定事实的行为发生。同时，当事人享有的陈述、申辩权，意味着行政机关需认真听取当事人陈述、申辩，并妥善处理。权利与义务的相对性，通过一增一减，大大缩小了在实体法律关系中行政机关与当事人的力量悬殊。本条规定有助于满足当事人在行政处罚中的知情权，增加当事人在事实认定中的影响力，保障行政机关作出合法合理的行政处罚。
规范内容
本条规定了在实施行政处罚过程中当事人享有的陈述、申辩权以及相关原则。对于本条的理解，可从三个方面入手。
一、当事人享有陈述、申辩的权利
当事人依法享有陈述、申辩权。本条规定的陈述权是指当事人对行政机关给予行政处罚所认定的事实及适用法律是否准确、适当，陈述自己对事实的认定以及主观意见，同时也可以提出自己主张、要求的权利。[18]申辩权是指在行政执法中行政相对人为了维护自己的权益或者其他利益，对行政主体的行政执法行为进行抗辩的一种程序权利。[19]
第一，当事人行使陈述、申辩权的时间是在行政处罚过程中。最晚于行政处罚决定作出之前，最早没有明确规定，但从陈述、申辩权行使的自身限制来看，首先当事人要得知拟作出的行政处罚事项，包括内容及事实、理由、依据，然后才能进行陈述、申辩。故，当事人行使陈述、申辩权开始于当事人得知拟作出的行政处罚事项，结束于行政处罚决定作出。其中，行政机关履行告知义务是当事人行使陈述、申辩权开始的充分条件，但并非是必要条件，即哪怕行政机关没有履行告知义务，但只要当事人获知拟作出的行政处罚事项，其行使陈述、申辩权的实际条件就已经成就。另外，当事人的陈述、申辩权适用于行政处罚的所有程序。在简易程序中，执法人员当场作出行政处罚决定之前，必须听取当事人对事实的陈述与申辩，以及当事人对行政处罚的意见。在一般程序中，只要是在行政机关作出行政处罚决定之前，当事人可以随时提出陈述和申辩，执法人员对当事人的陈述和申辩应当制作笔录，笔录由执法人员和当事人签名或者盖章，作为行政机关作出行政处罚决定的依据之一。
第二，当事人可以放弃陈述、申辩权的行使，但是这种放弃必须是在知晓自己享有该权利的情况下，自主选择的放弃。当事人放弃分为明示放弃和默示放弃。明示放弃，是指当事人收到告知书后，明确告知执法人员自己放弃陈述、申辩权；默示放弃，是指当事人收到告知后，当场甚至逾期后都没有任何表示，则期满后视为当事人放弃陈述、申辩权。当事人放弃陈述、申辩权的，行政机关可以不听取当事人的陈述、申辩而作出行政处罚。当事人放弃陈述、申辩权的可能情形有：当事人确实认为自己的行为违反了行政管理秩序应当受到处罚，没有什么申辩；当事人认为自己处于劣势地位，即便申辩也不会有什么用，索性任由行政机关处罚；还有行政机关通知当事人到场，告知或者宣读行政处罚决定，当事人拒不到场的。
二、行政机关应当保障当事人陈述、申辩权的实现
行政机关应当妥善处理当事人提出的陈述、申辩，包括：充分听取当事人的意见；复核当事人提出的事实、理由和证据。如果成立，行政机关应当予以采纳。
行政机关妥善处理当事人的陈述、申辩的前提，是当事人行使陈述、申辩权，这要求行政机关依法履行告知义务。陈述、申辩权的告知可分为书面告知和口头告知。书面告知一般发生在普通程序案件中，即行政机关在作出行政处罚决定之前必须向行政相对人送达行政处罚事项告知书，告知当事人依法享有的陈述、申辩权以及期限。口头告知常见于简易程序中，即行政机关当场处罚的，应当在作出行政处罚决定之前，口头告知当事人，并听取当事人的陈述、申辩意见。
当事人行使陈述、申辩权的，对于当事人提出的陈述、申辩，行政机关应当认真对待，充分听取当事人的意见。而且，对于当事人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行复核，经过复核，如果该事实、理由和证据成立的，行政机关应当采纳。当事人提出的事实、理由和证据，包括其没有违法行为不应受到行政处罚的事实、理由和证据，也包括其违法行为情节较轻、应受较轻处罚的事实、理由和证据。无论是哪一种，行政机关均应当以同等的态度公正进行复核。在当事人未明确表示放弃此项权利的情况下，未经当事人陈述和申辩，行政机关不应该给予当事人任何种类的行政处罚。
此外，对于当事人提出的陈述、申辩，行政机关应制作笔录，并由当事人阅读后签字。而且行政机关不能因为当事人进行陈诉、申辩时态度激烈，加重对当事人的处罚。如果当事人陈述、申辩的内容对案件定性、情节、处罚等无实质影响，如仅仅只是自己的认识、今后改正的态度等，此时，案件承办人员可作记录为“当事人的陈述申辩不影响案件认定，不予采纳”等，这样既有程序上复核的证明，又不必进行合议而徒增行政成本。
当事人放弃陈述、申辩的，分为明示放弃和默示放弃两种情形。对于当事人接到告知后，当场表示放弃陈述、申辩权的，执法人员应让当事人在告知书或陈述、申辩笔录上写明“对告知的内容无异议，放弃陈述申辩”等说明，并签名与注明日期。对于当事人默示放弃的，执法人员也应当在告知书或陈述申辩笔录中注明逾期情况。
三、陈述、申辩不加重处罚
陈述、申辩不加重处罚，是在申辩不加重处罚这一原则的基础上进一步产生的。所谓申辩不加重处罚是指在行政处罚过程中行政主体不得因当事人对被处罚行为提出异议而改变行政处罚种类和幅度的情形。[20]而本次修改将陈述行为也纳入不加重处罚的保护范围。
行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚，这是法律作出的特别规定。行政机关作出行政处罚，应当“以事实为依据，以法律为准绳”，在查明事实的基础之上作出行政处罚决定。当事人陈述、申辩的对与错，当事人态度的好与坏，都不影响违法事实的成立，因此行政机关不得因当事人的陈述、申辩而加重处罚。
陈述、申辩不加重处罚的前提是，处罚依据的事实和证据没有发生变化。对于相同的事实和证据，不得因为当事人的陈述、申辩与事实无关，或者态度不好等原因而加重处罚。此外，不加重，既包括处罚种类的不加重，也包括处罚幅度的不加重。陈述、申辩不加重处罚原则的目的是保护当事人不受行政机关的态度罚，以及当事人向行政机关、复议机关以及人民法院提出申辩、诉讼的权利。行政机关在行政处罚过程中，根据变化了的事实和证据变更拟对当事人作出的处罚并不违反陈述、申辩不加重处罚原则。
实务应用
傅某诉上海市公安局浦东分局交通警察支队、上海市浦东新区人民政府行政处罚案[21]
2019年9月13日8时55分许，傅某驾驶车辆号牌为×××的小型轿车经过高科西路罗山路东约20米时，路口信号灯右转弯红灯已亮，傅某仍右转行驶，该行为被电子监控设备记录。2019年10月27日，傅某至上海市公安局浦东分局交通警察支队（以下简称浦东交警支队）接受处理，浦东交警支队制作交通违法行为处罚事先告知书/确认单，对傅某进行处罚前事先告知，傅某在“你对由本部门实施处罚是否有异议”及“你对实施本起违法行为是否有异议”中均勾选无异议，在其他申辩、陈述事项中未填写内容，并在交通违法行为人处签名。浦东交警支队根据《道路交通安全法》第114条、第90条，作出编号为×××的简易程序处罚决定，处以200元罚款。傅某不服，提起行政复议，浦东新区政府作出维持决定。傅某仍不服，提起诉讼，认为交警支队未对其进行事先告知，未听取陈述申辩的意见。一审法院认为，傅某在交通违法行为处罚事先告知书/确认单上填写对违法事实并无异议，也没有填写陈述申辩意见，故可认定浦东交警支队已经履行了事先告知程序，判决驳回傅某诉讼请求。傅某不服，提起上诉，二审法院支持了一审认定，维持原判。
根据《行政处罚法》的规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。根据规定，当事人行使陈述、申辩权，以口头方式陈述、申辩的，行政机关必须听取，有条件应制作笔录由当事人签字；以书面方式陈述、申辩的，行政机关必须接受，并对其进行复核。如果当事人陈述、申辩的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。本案中，傅某在交通违法行为处罚事先告知书/确认单上填写对违法事实并无异议，也没有填写陈述申辩意见，表明傅某对交警支队认定的事实是认可的，放弃了陈述和申辩权利。行政机关虽然有义务听取当事人的陈述和申辩，但若当事人自己放弃行使权利，那么行政机关也无须听取当事人的陈述和申辩，行政机关的职责也就履行了。因此，本案中，行政机关不存在没有听取当事人陈述、申辩的违法行为，故而行政机关作出行政处罚的程序是合法的。对于陈述、申辩权，虽然是当事人享有的合法权利，但是如果当事人在行政机关履行告知义务之后自主选择放弃陈述、申辩，那么就不能以此为理由主张行政机关未听取其陈述、申辩而认为行政机关进行行政处罚的程序违法。
第四十六条【证据】
证据包括：
（一）书证；
（二）物证；
（三）视听资料；
（四）电子数据；
（五）证人证言；
（六）当事人的陈述；
（七）鉴定意见；
（八）勘验笔录、现场笔录。
证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。
以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。
法条沿革
本条是关于证据的规定，为新增条文。
《行政处罚法》制定之初，证据规定较为薄弱。《行政处罚法》颁行之后，程序工具主义与程序本位主义的争论中，程序本位主义渐成共识，行政程序建设成为行政法发展的重要方向之一。2014年，《行政诉讼法》中证据规定的修订为本次《行政处罚法》证据规定完善提供了有益的立法经验。[22]在对《行政处罚法》修订过程中，立法者在保持“证据一体化”的原则下，与《行政诉讼法》第33条和第43条的规定保持一致，《行政处罚法（修订草案征求意见稿）》新增了第43条关于证据的规定，明确“证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据”。《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》完全沿袭了《行政处罚法（修订草案征求意见稿）》的规定，在内容和形式上未作任何调整，仅将条文序号从第43条调整为第44条。最终，修订后的《行政处罚法》将条文序号从第44条变为第46条。
规范目的或功能
《行政处罚法》规定，行政机关给予行政处罚的，应当查明事实，而事实的清楚与否与证据是否充分是密切相关的。证据是证明违法事实的依据，行政机关查明事实的前提是进行调查取证活动，以获得充分的证据。在这个过程中，需要执法人员以正确合法的方式进行取证，并对证据进行认定。这就需要《行政处罚法》对证据进行规定，以规范证据的种类、证据的认定和采纳。本条明确了行政处罚中用以证明违法事实的证据的法定种类，并且规定了证据的采纳标准和“非法证据排除”规则，填补了空白，使得实践中行政机关对证据的收集和认定有了法定依据和指引，推动了行政处罚的证据制度完善。
规范内容
本条是关于行政处罚证据的规定。所谓行政处罚证据是行政证据的一种，是指行政机关或法律授权的组织用来证明公民、法人或其他组织违法并应受行政处罚的案件的一切客观事实，即行政机关实施行政处罚的事实根据。[23]对于本条的把握，可以从三个方面展开，即证据的种类、证据的采纳标准、非法证据排除。
一、证据的种类
本条规定，证据包括书证，物证，视听资料，电子数据，证人证言，当事人的陈述，鉴定意见，勘验笔录、现场笔录。需要注意的是，本条所规定的证据是指行政执法人员用于查明违法事实所依据的证据，既可以由行政执法人员依职权调查取得，也可以由当事人提供，当事人提出的证据，行政机关应当进行复核，证据成立的应当采纳。
（一）书证。即以其内容来证明待证事实的有关情况的文字材料。凡是以文字来记载人的思想和行为以及采用各种符号、图案来表达人的思想，其内容对待证事实具有证明作用的物品都是书证。书证从形式上来讲取决于它所采用的书面形式，从内容上而言取决于它所记载或表达的思想内涵与案情具有关联性，因此可以作为认定案件事实的根据。
（二）物证。即以物品、痕迹等客观物质实体的外形、性状、质地、规格等证明案件事实的证据。如肇事交通工具、现场留下的物品和痕迹等。
（三）视听资料。即以录音磁带、录像带、电影胶片或电子计算机相关设备存储的作为证明案件事实的声音、活动影像和图形，统称为“视听资料”。
（四）电子数据。电子数据（electronic data），是指基于计算机应用、通信和现代管理技术等电子化技术手段形成包括文字、图形符号、数字、字母等的客观资料。
（五）证人证言。即直接或者间接了解案件情况的证人向行政机关所作的用以证明案件事实的陈述。一般情况下，证人证言应当制作笔录，并由证人签字。在听证程序中，证人还应出席听证会陈述证言。精神病人、未成年人作证应与其心理健康程度、心智成熟程度相适应。
（六）当事人的陈述。即本案当事人行使陈述、申辩权，就案件事实向行政机关提出的事实、理由和意见。
（七）鉴定意见。即具有专业技术特长的鉴定人利用专门的仪器、设备，就与案件有关的专门问题所作的技术性结论。根据鉴定对象的不同，可分为医学鉴定、文书鉴定、技术鉴定、会计鉴定、化学鉴定、物理鉴定等。
（八）勘验笔录、现场笔录。勘验笔录，是指行政机关工作人员对与行政处罚案件有关的现场或者物品进行勘察、检验、测量、绘图、拍照等所作的记录。现场笔录，是指行政机关工作人员在行政管理过程中对与行政处罚案件有关的现场情况及其处理所作的书面记录。
二、证据的采纳标准
证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。本款规定了证据被采纳的两个基础标准，即真实且有关联。证据必须查证属实，蕴含了两个意思，一是证据是真实的，不是虚假的；二是证据与待证事实是有关联的，确实可用来证明待证事实。
第一，证据的真实性也叫作证据的客观性或者确实性。它是指证据所反映的内容应当是真实的、客观存在的。任何案件事实都是在一定的时间和空间之间发生的。案件事实发生后，必然会在客观外界遗留下某些物品或痕迹。这些事实以及它们同案件事实的联系都是客观的。证据的真实性是证据最本质的特征；但不意味着有关人员收集到的证据一定是客观真实的。从认识论上讲，一个案件发生后，它在客观外界的遗留物，必须被人们反映。但一切所观察到的，反映在主体中的通过语言、文字陈述出来的事实，都属于经验事实。由于反映过程的复杂性，人们的认识并不能完全反映客观存在。因此，法律规定一切证据材料必须经过查证属实，才能作为定案的依据。
第二，证据的关联性又称相关性，是指证据与案件事实之间存在客观联系。客观性固然是证据的重要特征，但仅有客观性的事实还不能成为证据，还必须与案件事实存在客观联系。与案件情况没有联系的客观事实，不能起到证明案件真实情况的作用，不能成为案件的证据。证据与案件事实的联系是多种多样的。有因果联系、条件联系、时间联系、空间联系、必然联系和偶然联系等。其中，因果联系是最常见、最主要的联系。一切倾向于证明待证事实可能存在或可能不存在的证据均为相关证据，否则不具有关联性。
三、非法证据排除
以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的依据。本款规定了行政处罚程序中的非法证据排除规则，同时也提出了证据被采纳所应当具备的另一个标准，即合法性。证据除了具备真实性和关联性，同时证据的获取手段也必须是符合法定程序、具有法定依据的，否则就是以非法手段获得的证据，将不能作为认定案件事实的依据。
本条对非法证据排除的规定，属于原则性规定，采用的是“以非法手段取得的证据”这样概括性表述。这意味着，只要取得证据的手段不符合法定程序，无论程度如何，不管是一般违反，还是严重违反，那么都是非法手段，都符合本条非法证据排除的条件，都应当予以排除。对于“以非法手段取得的证据”的认定，理论上一般采取广义理解。不仅包括违反行政程序规范取得的证据，还包括其他所有不具有合法特征的证据。“非法”一词，并不局限于“违反行政程序”，更重要的是违反了宪法或宪法性规范，当然也包括法律、法规、规章、法律解释等。因此，行政处罚程序中应当排除的非法证据，包括：严重违反法定取证程序收集的证据；不合法主体收集和提供的证据；以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料；以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不法手段获取的证据材料；不具备合法性的其他证据材料。[24]
实务应用
岳某某内幕交易案[25]
2008年5月5日，马某参加“华谊集团煤化工上市路径探讨”的会议，随后主要负责借壳上市方案的细化。5月13日，马某参加“华谊集团借壳方案探讨”的会议，参与了有关方案的逐步细化与内部讨论；也参加了6月2日下午“上海焦化注入三爱富的可行性”的会议，该次会议初步认同了方案的可操作性，确定6月3日申请停牌。马某对三爱富并购重组事项的进展、细节有着清楚、准确的了解，是直接接触、知悉并购重组事项内幕信息的人。岳某某与马某电话联系之后买入股票，存在内幕信息传递行为，因此中国证券监督管理委员会对其作出行政处罚决定。在本案中，涉及的证据有专家法律意见书、网页电子证据、证人证言、岳某某儿子的出生证明与网络上的一篇文章。
《行政处罚法》规定了行政处罚的证据类别，包括：书证；物证；视听资料；电子数据；证人证言；当事人的陈述；鉴定意见；勘验笔录、现场笔录。本案中，出现的证据材料有4种。证监会分别对其进行了证据认定。第一，专家法律意见书，并不属于本条规定的任何一种证据种类，参照我国司法系统的处理实践，专家法律意见书是法律专家或者专业机构向特定委托人、就特定案件出具的咨询意见，在性质上不是证据，不作为本案证据采纳。第二，网络电子证据，电子证据是本条规定的证据种类之一，电子证据的范围很广，本案中当事人提供的媒体网络报道与“股吧”上的帖子，均打印于国际互联网页面，其性质属于电子证据中的网页证据，予以采纳。第三，证人证言，虽然证人证言属于《行政处罚法》规定的证据种类之一，但证据材料被认定为证据，要求证据材料具有真实性、合法性和关联性，然而本案中的证人证言因为两个证人与当事人之间存在曾经的上下级关系或者朋友关系，且两个证人的证言与待证事实也即当事人是否知悉内幕信息之间并不具有直接的关联性，因此并不能认定为证明案件事实的证据，不予采纳。第四，《医学出生证明》和从互联网上打印下来的一篇关于内幕交易的法学文章，由于关联性不大，不予采纳。《行政处罚法》关于证据的规定，主要规范行政处罚实施过程中的证据问题，也与行政诉讼有关证据的规定相衔接。本条规定的证据种类，明确了哪些形式的证据材料可以作为证据适用，但是，更重要的是，实际决定证据材料的适用，仍然需要认定证据材料的真实性与合法性，以及与案件事实之间的关联性。需注意的是，本条特别强调合法性的要求，明确了非法证据排除规则。
第四十七条【行政处罚全过程记录】
行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。
法条沿革
本条是关于行政处罚全过程记录的规定，为新增条文。
《行政处罚法》制定之初，基于执法条件所限，当时并未对行政处罚全过程记录作出规范。《行政处罚法》颁行以来，社会经济的发展、法治政府的建设、科学技术的发展，构建行政执法全过程记录制度的时机逐渐成熟。行政执法全过程记录，是重要的行政程序要求，对于促进法治政府的建设、执法人员文明执法具有重要推动作用。执法记录设备的进步和发展，提供了新的记录执法过程的方式，较之传统记录方式更加便捷、迅速，极大提高了行政效率，对执法进行全过程记录具备了现实基础。2016年，针对执法过程中的音像记录，公安部制定了《公安机关现场执法视音频记录工作规定》。2017年，国务院印发的《国务院办公厅关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》中将执法全过程记录制度作为一项重要的工作制度进行建设。各地方政府及其部门陆续推出本地区的行政执法全过程记录办法，如2018年广东省出台《广东省行政执法全过程记录办法（试行）》等。这些地方政府实践极大地丰富了相关立法经验，为制度修订提供了基础。
《行政处罚法（修订草案征求意见稿）》中，立法者结合行政执法全过程记录的立法经验和实践经验，规定了行政处罚的全过程记录，第44条规定：“行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。”《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》仅将条文序号调整为第45条，内容不变。最终，修订后的《行政处罚法》沿袭上述规定，审议通过的条文序号为第47条。
规范目的或功能
全面推进行政执法全过程记录制度是推动严格规范公正文明执法，加快法治政府建设的一项重要举措。在行政处罚领域，同样需要推进全过程记录制度，特别是行政处罚的惩戒性质，直接涉及对当事人权利的减损，因此对于行政处罚更应该进行全过程记录、实现行政处罚全过程留痕和可回溯管理，确保所有行政处罚行为有据可查。本条规定，从法律的层面确定了行政机关负有对行政处罚全过程进行记录的职责，弥补了相关立法的缺失，在推进文明执法、建设法治政府的道路上前进了一步。
规范内容
本条是关于行政处罚全过程记录的规定，行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。
第一，行政处罚全过程记录的主体是行政机关，具体而言，是作出行政处罚的行政机关。本条规定对于行政机关而言是一项作为义务，要求行政机关主动采取措施，妥善对行政处罚的全过程进行记录。如果行政机关没有进行全过程记录，那么需要承担相应的责任。在具体履行该职责时，从节约行政资源的角度、记录和审核分离的角度出发，应当由行政处罚各个阶段的执法人员具体履行记录职责，因此，对行政处罚全过程进行记录的具体执法人员有可能并非同一人。
第二，行政机关进行全过程记录时可以采用不同的形式，文字、音像是最常见的方式。文字记录是使用时间最长、适应性最广的记录方式，在科技并不发达的阶段，某些行政处罚甚至只能以文字的方式进行记录。音像记录是随着科学技术在法律领域的应用而产生的新记录方式，在一些行政程序中相比文字记录可以发挥更大的作用，如送达，如果以文字的形式记录送达，当事人拒绝签收的，只能在文件中注明，但是以音像方式记录，则可以最大限度还原当事人拒绝签收的情形，对于事后发生争议厘清责任具有更大的帮助。对于记录方式的选择，在实践中可以灵活运用，结合行政处罚各阶段的特征，采用最能完整记录的形式，以服务于全过程记录制度对程序可回溯的目的。
第三，“全过程”包含行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等行政处罚的所有环节。若行政处罚的记录缺乏了任一环节，那么记录就是不完整的。行政处罚全过程记录的目的是，当发生行政复议或者行政诉讼或者其他争议时，能够以该记录佐证行政机关的行政处罚行为的合法性和合理性，如果记录不完整，其作用将很难发挥，就背离了实施全过程记录制度的初衷。
最后，行政机关在对行政处罚进行全过程记录之后，要归档保存。行政机关进行全过程记录，目的是对行政处罚程序留痕，可以进行回溯，因此对记录进行档案管理和妥善保存就非常重要，只有这样，才能在日后需要该记录时迅速查阅。如果不注重对记录的归档和保存，那么单纯地进行全过程记录无疑于是走形式，浪费行政资源，偏离制度设计的初衷。
实务应用
平阴县市场监督管理局查处司某某实施混淆行为案[26]
2019年3月22日，平阴县市场监督管理局接到济南市网络办舆情处《舆情提示单》，称高速平阴服务区超市公然售卖假冒山寨红牛，而且是真假摆在一起，整体颜色标识几乎一致。经查，当事人自山东某商贸有限公司购进与红牛维生素功能饮料近似的提神宝能量饮料用于销售。销售过程中，当事人采用将提神宝能量饮料与红牛维生素功能饮料在同一货架并排摆放的形式向消费者展示。县市场监管局根据查证的事实和证据，认定当事人司某某违反《反不正当竞争法》第6条第4项的规定，构成实施混淆行为的不正当竞争违法行为。并根据《反不正当竞争法》第18条第1款的规定，责令当事人停止违法行为，对司某某作出了没收1180罐提神宝能量饮料，处罚款67200元的行政处罚。执法机关对本案进行了全程记录。
根据《行政处罚法》本条的规定，行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。行政处罚全过程记录是为了给案件留痕，方便日后回溯，其中方法多种多样，如文字、音像等。在传统执法过程中，文字记录是一种重要的记录方式，包括各种笔录等，通常通过笔录制作者签字来保障真实性。随着科技的发展，录音和录像技术的成熟，使用方便、存储量大、便携性高的录音录像设施在执法过程中广泛应用，音像形式成为另一种重要的记录执法过程的形式。有时文字与音像形式还是同时使用，如制作笔录的过程中也同时进行录音录像。本案较普通的行政处罚案件更复杂一些，除了适用行政处罚一般程序外，本案还采取了行政强制措施、举行了行政处罚听证，因此在行政执法记录方面，更加多样化，形成的资料更加丰富，兼有文字与音频记录。而对行政处罚全过程记录，代表的是丰富全面的案件资料，这些资料呈现出来的相关执法过程视音频记录、系列执法文书、证据材料等的完整、规范、充分，尤其是涉案商品采购清单、销售清单、进货情况统计等的扎实可靠，清晰地呈现了案件事实，直观地证明了行政处罚的全过程。因此，平阴县市场监督管理局实施行政处罚符合全过程记录的法律规定。
第四十八条【行政处罚决定公开】
具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。
公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。
法条沿革
本条是对行政处罚决定公开的规定，为新增条文。
《行政处罚法》制定之初，囿于立法经验不足与社会认知有限，并无独立的信息公示规定。当时，仅在第40条规定了行政处罚书的送达，可以理解为行政处罚决定仅对处罚相对人公开。这种公开，目的在于保障行政处罚的执行，并不符合公开的要义。
《行政处罚法》颁行后，随着社会经济的发展、政府治理的转型、法治观念的提高，特别是2008年《政府信息公开条例》的实施，行政决定公开的实践活动大量产生。但同样，有关行政处罚决定的公开与隐私权的保护之间的争论也不断产生，成为行政处罚决定公开需要考虑的一个重要问题。2019年修订的《政府信息公开条例》第20条中，拓宽了政府信息公开的范围，在第6项明确添加了“本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”，自此，行政处罚决定的公开有了明确的法定依据。该条同时也对行政处罚决定公开进行了范围限缩，即并非所有的行政处罚决定都应当公开，而是具有一定社会影响的行政处罚决定才予以公开。
本条的修订过程较为曲折。在《行政处罚法（修订草案征求意见稿）》中，立法者吸收了2019年《政府信息公开条例》关于行政处罚信息公开的意旨，在第45条增加了行政处罚决定公开的内容，明确了行政处罚决定应当公开。《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》沿袭了《行政处罚法（修订草案征求意见稿）》的规定，但是内容有所调整，除序号从第45条变为第46条以外，还将该条第1款中“依法公开”改为“依照政府信息公开的有关规定予以公开”，将所依之“法”予以明确。与《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》相比，修订后的《行政处罚法》有较大改动，尤其是第1款，将整款“行政处罚决定应当按照政府信息公开的有关规定予以公开”改为“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”；第2款也有小幅改动，将“撤回行政处罚决定相关信息并说明理由”改为“撤回行政处罚决定信息并公开说明理由”；此外，本条的序号从第46条改为第48条。
规范目的或功能
为了完善行政处罚公开程序，本法从行政处罚信息公示（第39条）和行政处罚决定公开（第48条）两方面进行了规定。其中第48条增加行政处罚决定公开的规定。如果说第39条规定的是对行政处罚事前信息的公开，那么本条规定的就是行政处罚事后信息的公开，两者与原本的行政处罚过程中的信息公开一起，使得行政处罚从法律层面明确应当全部公开。这里的“全部”是指事前、事中、事后的公开，是指对特定行政相对人和不特定的社会公众的公开，为了确保行政处罚顺利实现和保障公众和行政相对人知情权的公开，是全方位、多角度的全面公开。本条规定填补了行政处罚信息事后公开的空白，并且在第2款中规定了公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效时的处理，对进一步完善我国行政公开制度有所裨益。
规范内容
本条规定了行政处罚决定公开，其中第1款规定了行政处罚决定公开的范围。第2款规定了公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效时的处理，要求行政机关应当在3日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。对于本条规定，可以从以下几个方面把握。
一、行政处罚决定公开是行政处罚机关的事后职责
对于行政处罚机关公开行政处罚信息的职责，1996年的《行政处罚法》的规定主要集中在行政处罚的过程中，即事中，目的是服务于行政处罚的实现以及保障行政处罚相对人的权益。本次《行政处罚法》修订过程中，对于行政处罚信息的事前和事后的公开非常重视，在第39条规定了行政处罚机关对行政处罚信息事前公示的职责，在本条规定了行政处罚机关对行政处罚信息事后公开的职责。
就具体行政处罚而言，当行政处罚机关作出行政处罚决定书，并送达行政处罚相对人并执行之后，行政处罚行为一般宣告结束。但是，这并不意味着行政处罚机关的工作就此结束，对于具体的行政处罚所产生的大量的行政处罚决定书的处理，是无法回避的问题。行政处罚决定书，尽管主要影响的是行政处罚相对人的权利或义务，但是存在一些行政处罚决定书不仅影响行政处罚相对人的权利或义务，并且影响与该行政处罚决定书所涉及内容有利益关系的其他主体，甚至影响社会公共利益。而对于这些行政处罚决定书是否公开，使得行政处罚相关人或者社会公众知晓，就非常重要。同时，随着政府治理的转型，“让权力在阳光下运行”成为普遍的共识，而将行政处罚决定书公开，接受社会公众的监督，对于促使权力行使的透明具有重要意义。
然而行政处罚决定公开与隐私权的矛盾冲突，使得对于行政处罚决定的公开颇具争议。人们对行政处罚类政府信息公开行为是否在法理上构成对处罚相对人新的、另一个行政处罚行为（申诫罚），认识并不统一；若构成新的处罚，实际上就是一事再罚，也可以视为加重或从重处罚。[27]但是，这种观点没有看到行政处罚的本质，行政处罚是纠正行政管理秩序中的破坏行为，兼具惩戒、预防的功能，行政处罚对于行政相对人而言，不仅是惩戒，更是一种预防，这种预防不仅是针对受过行政处罚的相对人而言，防止其再犯，同时也是针对其他社会主体，防止其发生违反行政管理秩序的行为。对于行政处罚，首先应维护社会公共利益，社会公共利益的保障要优先于公民、法人或其他组织的个人权利的保障。因此，行政处罚决定的公开，应当遵循公共利益优先原则，虽然行政处罚公开可能引发侵犯个人隐私权的问题，但当这种侵犯是从社会公共利益出发时，这种侵犯是可以被容忍的。
2019年修订的《政府信息公开条例》第20条第6项规定，“实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”，行政机关应当主动公开，自此行政处罚决定的公开有了明确的法律依据。本条规定从法律层面明确了行政处罚机关对行政处罚决定公开的职责。但是，行政处罚信息公开有可能涉及扣减相对人的权利，要求行政处罚机关在履行事后公开职责时，应当保持审慎态度，避免非必要的损害。
二、行政处罚决定公开的范围
本条第1款规定，具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。由此明确了行政处罚决定公开的范围，即并不是所有的行政处罚决定都要公开，只有具有一定社会影响的行政处罚决定才应当依法公开。该规定吸纳了《政府信息公开条例》中有关政府信息公开范围的规定，即2019年修订的《政府信息公开条例》第20条第6项的规定，“本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”。
行政处罚决定因为涉及处罚相对人的个人隐私，如果任意公开，有可能对处罚相对人的隐私造成侵害，甚至造成“二次处罚”。因此，对于行政处罚决定的公开，一定是具有社会影响的行政处罚决定，即该行政处罚决定不仅影响当事人，还影响除了当事人之外的其他人，甚至是一般社会公众，因此，该行政处罚决定的公开具有公共利益价值，对该社会利益的保障优先于个人权益的保障，因此应当对其进行公开。随之可能产生一个问题，“具有一定社会影响”的标准是什么，由谁来判断？这个问题本条没有给出答案，但结合《政府信息公开条例》的规定，“本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”，因此进行判断和公开的主体是作出行政处罚决定的行政机关，赋予了行政处罚机关较大的自由裁量权。行政处罚决定的公开将很大程度上取决于本机关对于“一定社会影响”的认定，要求行政处罚机关对于行政处罚决定的认定，牢牢把握“社会公共利益”原则，同时遵循最小侵害原则，使行政处罚决定的公开对处罚相对人造成的非必要伤害最小化。
三、对公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效时的处理
行政处罚决定作出之后，并非就此成为终局决定，可能因为行政复议或行政诉讼而被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效，此时，如果该行政处罚决定已予以公开，那么就需要对公开的行政处罚决定进行处理，否则就可能对社会公共利益、处罚相对人造成不利影响。
从理论上来讲，行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的信息，也属于行政处罚决定信息。2019年修改的《政府信息公开条例》第26条规定，属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内及时公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。考虑到行政处罚决定的公开如果有误，那么在公开阶段就可能已经造成了不利影响，当发现错误后，应当尽早避免损害发生或及时止损，因此，本条对被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的公开的行政处罚决定的处理，作了专门的规定，在第2款中明确：行政机关应当在3日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。首先，在时间上行政处罚机关应当在3日内作出，这里的3日的起算时间应当为公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或确认无效的裁定或判决生效之日。其次，在处理方式上，行政机关应当撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。当行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或确认无效，那么原本的行政处罚决定自然失去效力，应当撤回公开；而公开说明理由，实际上是要求行政机关公开新形成或变更的行政处罚信息，以减小或者消除原行政处罚信息公开造成的社会影响。最后，关于行政处罚决定公开被撤销给处罚相对人带来的权利损害的补偿问题的解决，本条没有另行规定，可以适用有关规定予以解决。
实务应用
洪某某诉浙江省市场监督管理局、浙江省人民政府政府信息公开案[28]
2017年4月24日，洪某某向原浙江省工商行政管理局（以下简称省工商局）提出《政府信息公开申请表》，申请公开“浙工商案〔2016〕1号行政处罚决定书全文或者包括行政处罚决定书文号、行政处罚当事人基本情况、违法行为类型、行政处罚内容、作出行政处罚决定的行政机关名称和日期等的行政处罚信息摘要”。省工商局作出答复称决定不予公开，洪某某不服，向省政府申请行政复议。省政府维持了省工商局作出的答复，洪某某仍不服，提起诉讼。一审法院认为，省工商局认为浙工商案〔2016〕1号行政处罚决定的处罚对象是浙江日报报业集团，公开案涉处罚决定信息有损主流媒体的影响力，会危及社会稳定，故决定不予公开，并无不当。省政府作出浙政复〔2017〕408号行政复议决定，程序亦无不当。判决驳回原告洪某某的诉讼请求。洪某某不服，提起上诉。二审法院认为，行政机关如认为公开相关信息有可能危及社会稳定，应按照《浙江省县级重大事项社会稳定风险评估办法（试行）》的规定对可能存在的社会稳定风险进行评估，并根据评估结论作出信息公开答复。本案中，浙江省市场监督管理局并未提供证据证明已按规定对公开案涉信息的社会稳定风险进行评估，其以危害社会稳定为由决定不予公开案涉信息，主要证据不足。因此判决撤销被上诉人浙江省市场监督管理局于2017年5月12日作出的〔2017〕70号《关于洪某某有关政府信息公开申请的答复意见》，责令被上诉人浙江省市场监督管理局于本判决生效之日起20个工作日内重新作出答复。
根据《行政处罚法》规定，具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。2019年修订的《政府信息公开条例》第20条第6项也规定，本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定属于政府信息公开的范围。本条规定从法律层面明确了行政机关具有公开行政处罚决定的义务。然而，本条的规定也具有一定的模糊性，即本条规定的行政处罚决定是具有一定社会影响的行政处罚决定，如何评判“具有一定社会影响”需要更加细致的规定，由谁来评判同样也是一个问题。在本法未明确的情况下，《政府信息公开条例》提供了一条依据，即第20条第6项，这也就意味着评价的主体是行政机关，行政机关对于应当进行公示的具有一定社会影响的行政处罚决定，有义务按照一定的标准进行评估，并根据评估报告来确定该行政处罚决定是否应当公开。本案中，二审法院认为，浙江省市场监督管理局应按照《浙江省县级重大事项社会稳定风险评估办法（试行）》的规定对行政处罚决定书公开可能存在的社会稳定风险进行评估而未评估，因此缺乏作出行政处罚决定是否公开的重要证据。按照现有立法来看，“具备一定社会影响”是行政处罚决定公开的积极要件，在本法颁行之后，对于社会影响的评估或将成为决定行政处罚决定是否公开的重要证据，而后续关涉行政处罚决定社会影响的评价机制构建也值得立法关注。
第四十九条【快速、从重处罚】
发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。
法条沿革
本条是关于在突发事件中快速、从重处罚的规定，为新增条文。
《行政处罚法》制定之初，有关行政应急的法律体系尚未建立，就行政处罚如何回应突发事件应对措施的行为尚无经验，因此，当时立法并未考虑到该类问题。《行政处罚法》颁行之后，有关行政应急的法律法规相继出台和完善，如1997年颁行的《防洪法》和《防震减灾法》，2002年颁行的《安全生产法》，2004年修订的《传染病防治法》，2007年颁行的《突发事件应对法》等法律，以及2003年国务院发布的《突发公共卫生事件应急条例》和2006年发布的《国家突发公共事件总体应急预案》等行政法规，极大丰富了我国行政应急制度的相关规定。进入21世纪，世界及我国范围内相继发生多起重大传染病疫情事件，行政机关在应对突发事件中的行政处罚实施，对于情况控制具有重大影响。行政机关如何在重大传染病疫情等突发事件中，合理实施行政处罚，以帮助控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，成为了急需解决的问题。
本次修订，正值新冠肺炎暴发之际，立法者关注到社会实践需求，在《《行政处罚法（修订草案征求意见稿）》中新增第46条，涉及突发事件中的行政处罚裁量要求。《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》沿袭了第46条的规定，但是在表述上作了修改，将“依法从重处罚，并可以简化程序”改为“依法快速、从重处罚”；将本条的序号从第46条改为第47条。最终，修订后的《行政处罚法》与《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》相比，条文序号从第47条变为第49条，内容不变。
规范目的或功能
在突发事件中，往往需要尽快控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，在此过程中，会实施非正常情况下的紧急措施，这些措施需要社会公众予以配合及支持，由此才能尽快结束突发事件。但由于这些措施可能会对公民个人权益造成一些影响，因此会存在公民心有怨气，不愿配合，甚至故意违反相关应对措施的情况发生。在此情况下，行政机关的正确应对就显得非常重要。实施行政处罚，对于解决公民的不解以保障突发事件应对措施的顺利实施，最终结束突发事件具有重要的作用。本条规定填补了突发事件中行政处罚裁量标准的立法空白；明确了在突发事件中，应当依法快速、从重处罚违法行为，为行政机关在突发事件中对公共利益和个人权益保障的抉择指明了方向，即以公共利益优先，以控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害优先。
规范内容
本条是重大传染病疫情等突发事件中的快速、从重处罚的规定。
第一，快速处罚，要求行政机关处理违法行为时，在尽可能短的时间内作出行政处罚。快速，并不意味着要求行政机关全部适用简易程序处理违法行为，在程序的选用上，仍应当遵循普通程序和简易程序自身的适用条件，选择合适的程序。同样，快速也不要求在选择合适的程序之后，简化程序，删减阶段。快速，要求行政处罚程序的每个阶段的处理要迅速，在不违反法定程序的情况下，尽最快速度完成所有的程序，合法合理地作出行政处罚决定。
第二，从重处罚，是指在处罚种类和处罚幅度上选择对当事人更为严重的处罚。从重处罚与从轻处罚相对应，其存在的条件是行政责任所对应的行政处罚是不定罚，即行政机关具有自由裁量空间。如果是确定罚，行政机关没有自由裁量空间，那么就不能适用从重处罚。此外，从重处罚不是要作出超出当事人应当承担的行政责任的行政处罚，也不是要作出当事人应当承担的行政责任对应的顶格行政处罚，而是要视当事人违法行为的情节和社会危害性，作出比一般情况下更加严重的行政处罚。
第三，本条从行政机关适用快速、从重处罚的前提、目的、对象三方面进行了规定。
行政机关依法快速、从重处罚，是以发生重大传染病疫情等突发事件为前提。只是在发生了突发事件之后，在突发事件尚未结束之前的这段时间，行政机关才可以对违法行为依法快速、从重处罚。根据《突发事件应对法》规定，突发事件预警发布之后，预警期开始，那么该时间应当为本条规定行政机关依法快速、从重处罚开始之时；突发事件警报解除之后，预警期终止，那么该时间应当为本条规定行政机关依法快速、从重处罚结束之时。
行政机关依法快速、从重处罚，其目的是控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害。如果行政机关对当事人的违法行为快速、从重处罚之后，并不能对控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害起到任何帮助，甚至发生反效果，如引起混乱、加重突发事件引起的社会危害，即便当事人的违法行为发生在突发事件期间，违反了突发事件应对措施，这样的快速、从重处罚仍然是不合适的，是违反法律规定的。
行政机关依法快速、从重处罚的对象，是违反突发事件应对措施的行为，即适用依法快速、从重处罚的行为不是一般的违法行为，而是违反突发事件应对措施的行为。一般的违法行为，哪怕是发生在突发事件期间，如果并不关涉违反突发事件应对措施，那么应当按照正常规定进行处罚。对违反突发事件应对措施的行为依法快速、从重处罚，反映了在突发事件发生期间，公共利益优先，突发事件应对解决优先的价值选择。在这种情况下，如果行政资源有限，不足以正常处理一般违法行为，那么一般违法行为的行政处罚处理还应当让位于对应对突发事件的行政处罚处理。只有是发生在重大传染病疫情等突发事件期间的违反突发事件应对措施的行为，行政机关为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，才能依法快速、从重处罚。
实务应用
咸宁百信大药房哄抬物价案[29]
2020年2月9日，因咸宁百信大药房在新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间，大幅度提高口罩销售价格，哄抬物价，扰乱市场秩序，严重违反新冠疫情应对措施规定，咸宁市市场监督管理局对其作出行政处罚决定书，责令改正，没收违法所得6120元，并处违法所得6120元4倍罚款，共计24480元。
2020年新型冠状病毒疫情期间，类似咸宁百信大药房哄抬物价的案件各地层出不穷，面对突发情况下需求的大幅增加，很多经营者提高与疫情防控有关物资的价格，如口罩、药品等，其中也包括食品经营者借机提高食品价格，如高新温泉嘉华园超市哄抬物价案[30]等。这些经营者的违法行为，不仅扰乱了社会秩序，也加剧了疫情期间的民众恐慌，违反了国家关于疫情防控的应对措施，对社会稳定和防控防疫造成了恶劣影响。对此，各地行政执法部门也对这些行为给予了严厉的处罚。根据本条规定，发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。为行政机关对疫情等突发事件期间发生的违反突发事件应对措施的行为，依法予以快速、从重处罚提供了明确的法律依据。本案发生的时间正值新冠疫情严重时期，当时口罩等疫情防控物资短缺，禁止口罩等重要防疫物资涨价是重要疫情应对措施之一，咸宁百信大药房公然哄抬物价，严重违反了突发事件应对措施，行政机关有权对其行为依法快速、从重处罚。本案中，行政机关依法对其处以违法所得4倍的罚款，根据《价格违法行为行政处罚规定》第6条第1款第3项规定，该处罚已经高于最高5倍处罚的中位线水平，[31]即高于3倍，属于较重处罚。根据本法本条的规定，对于违反突发事件应对措施的行为，行政机关依法从重处罚，因此该处罚数额符合法律规定。本条规定为突发事件下行政机关的处罚行为提供了法律依据。突发情况下的依法快速、从重处罚，既是行政机关的权力，也是行政机关必须履行的职责，对于稳定市场，安抚公众恐慌情绪具有重要作用。
第五十条【保密义务】
行政机关及其工作人员对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当依法予以保密。
法条沿革
本条是关于行政机关及其工作人员保密义务的规定，是新增条文。
对公职人员执行职务活动中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私进行保密是应当履行的职务要求，各个国家机关及工作人员都应遵守这一基本规定。这在《公务员法》《法官法》《检察官法》《监察法》以及规范行政机关执法活动的法律法规中皆有体现。[32]新近出台的《公职人员政务处分法》对违反这一义务的法律责任进行了明确，第39条规定：泄露国家秘密、工作秘密，或者泄露因履行职责掌握的商业秘密、个人隐私的，造成不良后果或者影响的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除。
本次修订，在《行政处罚法（修订草案征求意见稿）》中新增第53条：“行政机关对调查、检查中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私,应当依法予以保密。”《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》基本沿袭了第53条的规定，仅将“行政机关”改为“行政机关及其工作人员”；将条文序号从第53条调整为第54条。最终，修订后的《行政处罚法》将本条从第五章第三节“普通程序”中提至第五章第一节“一般规定”最后一条；内容上将“调查、检查中”修改为“实施行政处罚过程中”；将条文序号从第54条调整为第50条。
规范目的或功能
行政处罚确立了公开的基本原则，《行政处罚法》完善了关于行政处罚依据公开、主体公开、过程公开以及结果公开的具体规定。这一背景下明确行政机关在实施行政处罚中履行对国家秘密、商业秘密以及个人隐私的保密义务显得尤为重要，是明确公开与保密的范围，实现二者良性互动的基础。因此，对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私不仅不得在执法过程和结果中公开。同时，执法人员或者其他知悉的工作人员也不得私自泄露相关信息，若符合侵权行为或犯罪行为的构成要件，将承担《保守国家秘密法》《侵权责任法》《刑法》等法律规定的责任。
规范内容
本条是关于保密义务的规定，即对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，行政机关及其工作人员应当依法予以保密。对于本条的把握，可以从两个方面展开，即保密义务的主体和保密义务的对象。
一、保密义务的主体
本条规定，应当依法对国家秘密、商业秘密或者个人隐私予以保密的主体是行政机关及其工作人员。
行政机关是实施行政处罚的主体，是行政处罚法律关系中的一方主体，对于在实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，当然具有保密的义务。但问题是，能够实施行政处罚的行政主体不止行政机关，还有法律、法规授权的组织，受委托组织，这些主体是否适用本条的规定，是保密义务的主体？由于本条规定的保密义务的对象是实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，本条规定的目的是保护这些国家秘密、商业秘密或者个人隐私不被非法公开，而法律、法规授权的组织和受委托组织因为实施行政处罚也可以知悉这些国家秘密、商业秘密或者个人隐私，从本条保护的目的来说，应当对本条规定的行政机关进行扩大解释，将其外延涵盖法律、法规授权的组织和受委托组织。
工作人员是具体执行行政处罚的工作人员，参与行政处罚过程的工作人员必然可以知悉相关过程中存在的国家秘密、商业秘密或者个人隐私。因此，为避免工作人员因为个人私欲而出卖或者公开所知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，工作人员也是当然保密义务的主体。
二、保密义务的对象
行政机关及其工作人员依法对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私保密，即其保密义务的对象是行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私。
第一，从保密对象的类型上看，行政机关及其工作人员对三种秘密信息应当保密，即国家秘密、商业秘密或者个人隐私。
一是国家秘密。根据《保守国家秘密法》第2条规定，国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。是否属于国家秘密并不由执法机关随意确定，而是应当按照《保守国家秘密法》及其实施条例所确定的定密规则和定密程序来确定，具体而言，其一是机关、单位有定密权限的，应当在法定或授权的定密权限与定密范围内确定国家秘密；其二是机关、单位执行上级确定的国家秘密事项，需要定密的，根据所执行的国家秘密事项的密级确定。其三是下级机关、单位认为本机关、本单位产生的有关定密事项属于上级机关、单位的定密权限，应当先行采取保密措施，并立即报请上级机关、单位确定；其四是没有上级机关、单位的，应当立即提请有相应定密权限的业务主管部门或者保密行政管理部门确定。需注意的是，机关、单位既不能将涉及国家秘密的信息公开，也不得将依法应当公开的事项确定为国家秘密。根据《保守国家秘密法》的规定，保密事项范围应当根据情况变化及时调整，在实施行政处罚过程中，执法人员应当关注保密事项的调整情况，不得滥用保守秘密条款将依法应当予以公开的事项进行保密。
二是商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。在行政处罚过程中要求行政机关及执法人员保护商业秘密，主要是为了防止其他经营者非法使用商业秘密，保护商业秘密权利人和相关主体的合法权益，维护公平竞争的市场环境。对于是否属于商业秘密的认定，行政机关可以按照《反不正当竞争法》等法律法规来认定，其中不为公众所知悉是指不为其所属领域的相关人员普遍知悉或者不能从公开渠道容易获得；具有商业价值是指该信息能为权利人带来商业利益或竞争优势；权利人采取相应保密措施是指权利人为防止信息泄露所采取的与商业秘密的商业价值、独立获取难度等因素相适应、合理且具有针对性的保密措施；技术信息是指利用科学技术知识、信息和经验获得的技术方案，经营信息是指与权利人经营活动有关的各类信息。[33]
三是个人隐私，根据《民法典》第1032条、第1034条的规定，隐私是自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息。个人信息是以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人的各种信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份证件号码、生物识别信息、住址、电话号码、电子邮箱、健康信息、行踪信息等。个人信息中的私密信息，适用有关隐私权的规定；没有规定的，适用有关个人信息保护的规定。由此可见，个人隐私与个人信息属于交叉关系，个人信息中部分属于个人隐私，部分属于普通个人信息，法律对个人隐私的保护程度要严格于普通个人信息。行政机关及执法人员在涉及个人隐私认定时，首先应注意个人隐私与普通个人信息的区别，既不能把应当属于个人隐私的事项作为普通个人信息予以公开，也不得将可以公开的事项作为个人隐私进行过度保护，影响第三人或公众的知情权。其次，个人隐私属于相对公开范畴，若权利人同意公开涉及个人隐私的政府信息，行政机关可以公开。再次，行政机关认为涉及个人隐私的信息不公开会对公共利益造成重大影响的，也可以予以公开。另外，除了个人隐私之外，行政机关对普通个人信息的使用或处理也不得随意进行，亦需遵守国家机关处理个人信息的相关规定。2020年10月21日，全国人大法工委公开就《个人信息保护法（草案）》征求意见，其中《个人信息保护法》（草案）第三节就国家机关处理个人信息进行了特别规定。其中第34条明确，国家机关为履行法定职责处理个人信息，应当依照法律、行政法规规定的权限、程序进行，不得超出履行职责所必需的范围和限度。
第二，从保密对象的来源上看，行政机关及其工作人员应当保密的国家秘密、商业秘密或者个人隐私是其在实施行政处罚过程中知悉的。这是本条对保密义务对象的限制，即如果行政机关及其工作人员泄露了国家秘密、商业秘密或者个人隐私，但是该国家秘密、商业秘密或者个人隐私并不是其在实施行政处罚过程中知悉的，并不适用本法调整。
实务应用
陈某主张北京市工商局海淀分局违反保密义务案[34]
2018年4月至11月，市民陈某多次向原北京市工商局海淀分局举报，反映××出行科技有限公司北京分公司（以下简称××北京分公司）于2017年8月18日至2018年3月22日，向其提供的203次××快车服务车辆未取得《网约车车辆运输证》，不符合网约车服务车辆条件，涉嫌侵犯消费者知情权和公平交易权，构成消费欺诈。后因不服海淀分局处理答复意见，先后于2018年5月、11月向海淀区人民政府、北京市市场监管局申请行政复议，并于2019年1月向海淀分局监察科去电，认为工作人员在处理其举报、行政复议相关事宜时，向被举报方泄露其个人姓名、手机号码及举报具体内容，侵犯了其个人隐私，请求给予办案人员相应处分。经核实，告知被举报人相应举报内容是执法部门核实涉嫌违法行为之必然举措，执法人员告知××北京分公司具体举报内容并无不当。另在本案中，必须通过举报人实名注册的会员手机号码调取相应乘车记录、服务车辆车型等信息以核实举报内容，被举报方则通过用户注册手机号码获知了举报人的真实姓名等信息。
本条规定，行政机关及其工作人员对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当依法予以保密。本案中，行政机关接到举报人举报，对××北京分公司涉嫌侵犯消费者知情权和公平交易权的事实进行调查，其中获得的举报人的个人姓名、手机号码及举报具体内容属于在实施行政处罚过程中获得的信息，但是其中举报内容不属于法律规定的个人隐私。并且，告知被举报人相应举报内容是执法部门核实涉嫌违法行为之必然举措。而有关姓名、手机号码等具有一定隐私性质的内容，其中手机号码又是核实举报内容必须要使用的信息，而姓名是被举报人通过用户注册手机号码获知的，行政机关并没有直接告知。因此，执法人员为核实涉嫌违法行为告知××北京分公司相关信息并不违反本条的规定。本条规定的行政机关及其工作人员应当保密的信息不仅要求是在实施行政处罚过程中知悉的，并且要求是属于法律规定的国家秘密、商业秘密、个人隐私的范围。而且，如果有关信息的披露是办理案件所必须所为的行为，那么行政机关为了案件的顺利办理，而对有关信息进行必要的告知，不应认定为违反保密义务。