第四节 听证程序
第六十三条【听证的适用范围】
行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：
（一）较大数额罚款；
（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；
（三）降低资质等级、吊销许可证件；
（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；
（五）其他较重的行政处罚；
（六）法律、法规、规章规定的其他情形。
当事人不承担行政机关组织听证的费用。
法条沿革
本条沿袭修订前的《行政处罚法》第42条的规定。原第42条第1款规定了行政处罚听证的适用范围和听证程序，此次《行政处罚法》修改将原第42条第1款拆分为适用范围和听证程序两条，分别为第63条和第64条，删除了原第42条第2款关于“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行”的规定。
修订前的《行政处罚法》第42条第1款前半部分规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用”。根据这一规定，适用听证程序的是较重的行政处罚，包括“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等”，但“等”字是否包括该条列举的三种行政处罚之外的其他行政处罚种类，无论是实践中还是学理上均存在争议。1996年全国人大常委会法制工作委员会国家法室、行政法室编著的《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》认为，“只有给予责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款的行政处罚案件，才可以举行听证。限定听证案件的范围：一是考虑公平与效率兼顾的原则；二是考虑我国国情。既保证行政机关处理行政处罚案件的效力，也注重行政处罚程序中的民主程序的建设，同时这一制度在我国刚刚建立，不论是群众的素质，还是基层行政机关的工作水平，建立这样一种制度不可操之过急，否则可能欲速则不达”[107]。但在执法实践、司法实践以及学理分析中，对“等”字的理解不一。从执法实践来看，《行政处罚法》颁布之后，部门规章、地方性法规、地方政府规章以及规范性文件针对不同行业、领域以及地域的听证范围的规定差异较大，大致可分为三种情形：一是与《行政处罚法》的范围一致，如《四川省劳动和社会保障监察条例》第18条，“劳动和社会保障行政部门在其职权范围内作出责令停业、吊销许可证、处以较大数额罚款等重大行政处罚决定之前，应告知当事人有要求听证的权利……”二是缩小了《行政处罚法》规定的听证范围，去掉“等”字。如《重庆市行政处罚听证程序规定》第3条规定，只有责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款的行政处罚才应听证。三是实质性扩大了《行政处罚法》规定的听证范围。《中国证券监督管理委员会行政处罚听证规则》第5条将责令停止发行证券，责令停业整顿，暂停、撤销或者吊销证券、期货、基金相关业务许可，暂停或者撤销任职资格、从业资格，对个人没收业务收入、没收违法所得、罚款，单独或者合计5万元以上，对单位没收业务收入、没收违法所得、罚款，单独或者合计30万元以上等行政处罚纳入听证范围。《海关行政处罚听证办法》第3条规定，将海关作出暂停从事有关业务、撤销海关注册登记、对公民处1万元以上罚款、对法人或者其他组织处10万元以上罚款、没收有关货物、物品、走私运输工具等纳入听证范围。在司法实践中，最高人民法院于2004年在一则司法答复中认为，没收较大数额财产的处罚行为应当适用听证程序，2012年发布指导案例第6号同样认为行政机关作出没收较大数额涉案财产的行政处罚决定，属于应当听证的范围。并认为“将正式的、严格的听证程序的适用范围理解为‘等外’，更有助于行政处罚程序功效的发挥，更高层次实现行政处罚法公正、公开原则”[108]。学理上，“学者们对《行政处罚法》规定的‘等’有不同的认识，有人认为是‘等外等’，也有人认为是‘等内等’”[109]，前者认为行政处罚听证适用范围仅前述三种情形，后者认为除了三类处罚决定之外的其他种类较重的处罚也应当听证。因此，与责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款类似的对相对人产生较大影响的行政处罚是否应适用听证程序存在争议。正是由于“法律解释的方法仍存在不确定性，宜通过立法将严重影响公民权益的行政处罚都纳入听证范围”[110]。随着正当程序理念的的深入与听证在立法以及行政立法、执法中的广泛适用，听证的本土化效果以及民众接受度的提升，扩大并明确行政处罚听证范围十分必要。
此次《行政处罚法》修改回应了这一实践需求，扩大了行政处罚的听证范围。但由于行政处罚的概念和种类本身就是立法的难点，对于哪些属于较重的行政处罚，争议更大。从修法过程来看，《行政处罚法（修订草案征求意见稿）》将听证范围列举为：（一）较大数额罚款；（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（三）责令拆除违法建筑物、构筑物或者设施；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业或关闭；（五）吊销许可证或者执照；（六）限制或禁止从事相关职业活动；（七）法律、法规和规章规定可以要求举行听证的其他情形。由于对“责令拆除违法建筑物、构筑物或者设施”性质认定有争议，普遍认为责令拆除的措施是对违法行为的纠正，不具有行政处罚的惩戒性，不属于行政处罚行为。同时，根据《行政处罚法》关于行政处罚种类的调整，该条款在《行政处罚法（修订草案一次审议稿）》《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》中根据处罚种类名称的变化而变化，最终确定为六种情形：（一）较大数额罚款；（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（三）降低资质等级、吊销许可证件；（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）其他较重的行政处罚；（六）法律、法规和规章规定的其他情形。
规范目的或功能
听证，是指在行政机关非本案调查人员的主持下，由调查取证人员、案件当事人、利害关系人以及委托代理人参加，听取各方的陈述意见、质证、提供证据的一种法律制度[111]。听证作为一项司法化程度较高的行政程序制度，能够最大限度地实现公正的价值，但正式听证需要的行政成本较高，需要大量的人力、物力和财力支撑，同时也在一定程度上影响效率的实现，因此大多数国家的行政程序立法都明确规定了正式听证的适用范围。如《美国联邦行政程序法（1976）》第554条明确了听证的适用范围，但在美国“非正式程序的范围非常广泛，非正式程序构成行政裁决的绝对多数，它们是行政程序的真正生命线”[112]。因此，听证范围的规定是一国在行政程序立法中兼顾公平与效率原则的结果，听证范围的大小也在一定程度上彰显了程序立法的价值取向。
1996年《行政处罚法》的制定首次引入听证制度，具有重要的历史意义。本次《行政处罚法》的修改，一是拓宽了行政处罚听证的范围。行政处罚是行政机关常用的执法方式，会对当事人及利害关系人的人身权、财产权等产生重要影响。听证制度作为听取相对人意见的正式程序，能够给予当事人及利害关系人充分参与程序的机会。拓宽听证程序的适用范围，能够在更多案件中充分发挥听证程序的价值以及对实体结果的影响，最大限度地保护行政相对人的程序权益，是程序正当原则在《行政处罚法》中的进一步贯彻。二是取消了“等”字，进一步明确了行政处罚中应当听证的范围。《行政处罚法》的修改解决了学理上与实践中关于“等”字的争议，并结合《行政处罚法》制定以来不同领域、行业、地域关于行政处罚听证范围的不同规定，对听证范围进行了较为全面的列举，实现了立法的统一。
规范内容
一、听证的范围
根据《行政处罚法》第9条的规定，行政处罚的种类包括：警告、通报批评；罚款、没收违法所得、没收非法财物；暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。其中较重的行政处罚才属于可以听证的范畴。但由于“较重”属于不确定法律概念，因此，《行政处罚法》采取了“明确列举+双重兜底”的方式来确定听证范围。
（一）较大数额的罚款
罚款是行政机关强制违法行为人缴纳一定数额的金钱从而对当事人的财产权造成损害或剥夺的行为。对于较大数额的认定，有不少法律、法规、规章进行了明确。如《治安管理处罚法》第98条规定，公安机关作出2000元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》第5条规定，对自然人处以1万元以上、对法人或者其他组织处以10万元以上罚款，应当告知当事人有要求举行听证的权利。《四川省行政处罚听证程序规定》第4条，本规定所称较大数额，是指对非经营活动中公民的违法行为处以罚款或者没收财产2000元以上、法人或者其他组织的违法行为处以罚款或者没收财产2万元以上；对在经营活动中的违法行为处以罚款或者没收财产5万元以上。若相关行业、领域或地方的法规规章对“较大数额”没有进行具体细化和明确，应结合本领域、部门的执法实践综合认定。同时，在不同部门或地方对较大数额罚款的认定出现冲突的情形下，应结合法律适用的基本规则按照有利于相对人的方式进行解释。
（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物
没收违法所得是指行政机关对当事人通过违法行为获取的财物进行没收并收归国有的情形，没收非法财物是指行政机关及执法人员将违禁物品或用以实施违法行为的相关工具等予以没收并收归国有的情形，二者同“罚款”类似，皆是对当事人的财产权进行剥夺，属于财产罚。从原理上来讲，较大数额的罚款属于应当听证的范畴，同样对财产权造成较大影响的没收较大数额违法所得与没收较大价值非法财物也应当纳入听证范围。这不仅在学理上无障碍，在行政执法与司法实践中也已有突破，此次《行政处罚法》修订将其纳入听证范围，亦是顺应了实践的需要。对于“较大数额”的认定，可以参照法律、法规、规章对于“较大数额罚款”的认定标准。
（三）降低资质等级、吊销许可证件
暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件是《行政处罚法》明确的处罚种类，属于资格罚中常见的情形。暂扣或吊销许可证件是行政机关依法限制或剥夺违法行为人的某种资格或资质，从而限制或剥夺当事人从事某项活动的资格的处罚，是传统法定的处罚种类。降低资质等级是指降低当事人从事某种工作或活动所具备的条件、资格、能力等以及与此资格相适应的等级标准，从而影响当事人从事该项活动的处罚。降低资质等级是《建筑法》《城乡规划法》《节约能源法》等法律、行政法规设置的常见处罚种类，此次《行政处罚法》修改将其列入法定处罚种类之中。暂扣许可证件属于暂时性的、可恢复的行政处罚，等暂扣期满，当事人的权益则恢复到行政处罚之前的状态。降低资质等级与吊销许可证件属于不可逆的行政处罚，降低资质等级、吊销许可证件后对当事人权益的影响具有持续性和永久性，除非当事人重新申请相关资质或许可。因此，该行政处罚对当事人从事某项行为或活动的资格或资质造成的是不可复原的剥夺，应属于较重的行政处罚并纳入听证范畴。
（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业
限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业是《行政处罚法》明确的处罚种类，后三种属于听证范畴。责令停产停业，是指行政机关责令违法行为人停止生产经营活动，从而剥夺当事人生产、经营权的行政处罚。责令关闭是指行政机关对严重污染环境或违反药品生产管理秩序等严重违法行为，采取的命令相关企事业单位或项目等关闭的处罚决定。责令关闭在《长江保护法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《药品管理法》等法律法规中有设定。限制从业是指对从事违法行为的当事人限制其在一定时期或永久性的从事某项工作或进入某领域行业的资格。限制从业在《药品管理法》《疫苗管理法》等法律法规中有设定。责令关闭、限制从业是此次《行政处罚法》修订新增的列举处罚种类。责令停产停业与责令关闭皆是对企业或其他组织生产经营权的剥夺而不是限制，较限制开展生产经营活动的处罚而言是更严重的行政处罚。区别在于责令停产停业一般有期限限制，而责令关闭应是永久性的剥夺。限制从业是对公民的劳动权的限制和剥夺，对公民个人而言影响较大，属于较重的行政处罚，应纳入听证范畴。
（五）其他较重的行政处罚
该项属于兜底条款。根据《行政处罚法》第9条规定，行政处罚的种类包括法律、行政法规规定的其他行政处罚。第10条规定，法律可以设定各种行政处罚，限制人身自由的行政处罚，只能由法律来设定。第11条规定，行政法规可以设定除限制人身自由外的行政处罚。因此，除了本条列举的常见的处罚种类以外，法律、行政法规还可以根据实践的需要设定其他种类的行政处罚。在法律、行政法规设定的其他种类处罚中，对当事人权益影响较大属于较重行政处罚的，也应当告知当事人享有听证的权利。
（六）法律、法规和规章规定的其他情形
该项属于兜底条款。诚如前述，《行政处罚法》制定之后，法律、法规、规章乃至大量的规范性文件皆对行政处罚听证范围作了一些规定。尤其是金融、财政、海关、海洋、环境、市场监管、教育等领域以及地方省市制定了大量的关于处罚程序的规范，甚至专门出台关于行政处罚听证的程序规定，对行政处罚的听证范围进行了明确。不同部门或地方结合自身领域、行业或地域特点与实际运行情况，规定适合的听证范围更为合适，也是对《行政处罚法》所规定的听证范围的有效补充。此次《行政处罚法》修订肯定了法律、法规和规章对听证范围的列举，扩大了听证范围。需要注意的是，虽然规章只能设定警告、通报批评和一定数额罚款的行政处罚，但可以对哪些行政处罚应当听证进行规定。
此外，本条删除了修订前的《行政处罚法》第42条第2款即“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行”。对行政拘留等限制人身自由的行政处罚是否应当听证历来有争议，在立法过程中也有将限制人身自由的处罚纳入听证范围的建议。“在全面推进依法治国的背景下，应当考虑将限制公民人身自由的处罚决定纳入听证范围，尤其是近年来人身自由罚在一些领域有扩张趋势，不再局限于《治安管理处罚法》的治安拘留，《道路交通安全法》中的交通拘留和《海关法》中的海关拘留，而是扩展到环保和网络安全等领域，这一立法需求显得更为迫切”[113]。此次《行政处罚法》修订未明确列举将限制人身自由处罚纳入听证范围。
二、听证的其他条件
根据《行政处罚法》的规定，适用听证程序除了要满足属于较重行政处罚的范围之外，还需满足其他条件，即当事人对行政机关的事实认定、法律适用或裁量权的行使等有异议，且提出了听证的申请。也即说并不是所有的较重的行政处罚案件都要适用听证程序，即使处罚较重但当事人无异议且没有提出听证申请的，行政机关也没有必要进行听证。另外，由于行政处罚涉及的是特定主体的合法权益，没有设置类似于《行政许可法》中行政机关应主动举行听证的启动程序。古希腊谚语有云，“法律不保护躺在权利上睡觉的人”，若当事人没有主动提出听证的申请，行政机关应无主动举行听证的必要。但行政机关认为听证有利于查清事实、正确认定违法事实的，也可以主动举行听证。
实务应用
黄某富等人诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案[114]
2003年12月20日，四川省金堂县图书馆与黄某富联办多媒体电子阅览室。经双方协商，由黄某富出资金和场地，每年向金堂县图书馆缴管理费2400元。2004年4月2日，黄某富在金堂县某一门面房挂牌开业。4月中旬，金堂县文体广电局以整顿网吧为由要求其停办。经金堂县图书馆与黄某富协商，金堂县图书馆于5月中旬退还黄某富2400元管理费，摘除了“金堂县图书馆多媒体电子阅览室”的牌子。2005年6月2日，金堂工商局会同文体广电局、公安局对黄某富门面房进行检查时发现，金堂实验中学初一学生叶某、杨某、郑某和数名成年人在上网玩游戏。黄某富未能出示《网络文化经营许可证》和营业执照。金堂工商局按照《互联网上网服务营业场所管理条例》第27条关于“擅自设立互联网上网服务营业场所，或者擅自从事互联网上网服务经营活动的，由工商行政管理部门或者由工商行政管理部门会同公安机关依法予以取缔，查封其从事违法经营活动的场所，扣押从事违法经营活动的专用工具、设备”的规定，以《扣留财物通知书》决定扣留黄某富32台电脑主机。同年10月12日，金堂工商局以黄某富的行为违反了《互联网上网服务营业场所管理条例》规定作出了《行政处罚决定书》，决定没收扣留的电脑主机32台。黄某富不服，提起行政诉讼。法院认为，根据《行政处罚法》规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。虽然该条规定没有明确列举“没收财产”，但是该条中的“等”系不完全列举，应当包括与明文列举的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。为保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政处罚决定的合法性和合理性，对没收较大数额财产的行政处罚，也应当根据《行政处罚法》第42条的规定适用听证程序。关于没收较大数额的财产标准，应比照《四川省行政处罚听证程序暂行规定》第3条“本规定所称较大数额的罚款，是指对非法经营活动中的违法行为处以1000元以上，对经营活动中的违法行为处以20000元以上罚款”中对罚款数额的规定。本案中，金堂工商局在作出处罚决定前只按照行政处罚一般程序告知黄某陈述、申辩的权利，而没有告知听证权利，违反法定程序，依法应予撤销。
本案是《行政处罚法》修订之前，涉及行政处罚听证范围中“等”字解释的司法案例，并成为2012年最高人民法院发布的指导性案例第6号。根据修订前《行政处罚法》的规定，明确列举的听证范围包括责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定。本案中金堂工商局没收32台电脑主机的行政处罚决定，属于没收较大数额财产的行为，虽然该行为没有明确在修订前《行政处罚法》中列举，但“没收较大数额财产的行政处罚”与较大数额罚款类似，对当事人的利益也会产生重大影响，也应当属于听证范围，对此法院作出了有利于相对人且符合立法目的的解释。随着行政处罚法的修改，听证的范围逐步扩张，行政机关进行较重的行政处罚时皆应采取听证的方式正式听取相对人的意见，这不仅有利于对行政相对人程序性权利的保障，同时也能确保处罚决定的结果更加合法、合理。同时，听证程序较之于一般的听取陈述申辩程序不同，是一种以更公正的形式正式听取相对人意见的制度，通过听证环节的质证申辩更能充分地反映和吸纳当事人的意见。对属于听证范围内的事项，行政机关应当告知当事人享有听证权利，不得以一般的陈述申辩程序替代，否则即是违反法定程序。
第六十四条【听证的程序】
听证应当依照以下程序组织：
（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出；
（二）行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点；
（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私依法予以保密外，听证公开举行；
（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；
（六）当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，视为放弃听证权利，行政机关终止听证；
（七）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；
（八）听证应当制作笔录。笔录应当交当事人或者其代理人核对无误后签字或者盖章。当事人或者其代理人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在笔录中注明。
法条沿革
本条沿袭修订前的《行政处罚法》第42条第1款后半部分内容，是对听证程序的具体规定。此次《行政处罚法》对听证程序规定有以下修改：一是延长了申请听证的期限，将“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出”修改为“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出”，进一步保障了当事人申请听证的权利。二是强调国家秘密、商业秘密和个人隐私的依法保护，将“除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行”改为“除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私依法予以保密外，听证公开举行”。三是增加视为放弃听证的情形，即“当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，视为放弃听证权利，行政机关应当终止听证”。四是增加代理人签字盖章的规定，并明确当事人或代理人拒绝在听证笔录上签字或盖章的处理，即“笔录应当交当事人或者其代理人核对无误后签字或者盖章。当事人或者其代理人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在笔录中注明”。
规范目的或功能
为确保听证活动顺利、有效进行，确保当事人或者相关人员通过听证程序达到陈述、申辩、质证的目的，切实参与到行政处罚过程中，《行政处罚法》专门就听证程序进行了规定，包括听证程序的启动、听证程序的进行、听证程序的结束以及听证程序中的特殊情形等内容。听证程序的设置同样是在公正与效率的价值权衡下进行的制度安排，但作为一种正式听取当事人意见的制度，最大限度实现公正的价值需求是首要的。
规范内容
本条是关于听证组织程序的内容，具体来看分为以下几个步骤：
一、听证的申请与决定
“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出”。理解该项内容，应明确以下三点：一是行政机关在拟作出处罚决定前，应当告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、法律依据，属于《行政处罚法》规定的听证范围内的处罚决定，还应告知当事人有申请听证的权利，包括告知申请听证的期限、方式以及受理机关等。二是当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出，这里的五日应当从当事人收到行政机关告知内容开始起算，且“五日”的规定是指工作日，不含法定节假日。三是行政机关收到申请之后，应尽快决定听证的时间和地点，并根据案件是否涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私决定案件是否公开审理。
二、听证的通知
“行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点；除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私依法予以保密外，听证公开举行。”理解该项内容，应明确以下四点：第一，通知一般应采用书面的方式进行，必要时可采用公告。第二，由于听证程序是一个类似于司法庭审的正式程序，专业性较强。为了保障当事人及相关人员及时进行听证准备，包括整理材料、委托代理人等，行政机关举行听证的，应当在七日前告知听证时间、地点，给当事人及有关人员充足的准备时间。第三，扩大公民对行政程序的参与是现代行政法的一个趋势，参加听证的利害关系人范围也应逐步扩大。因此，听证事项不仅应当通知当事人，还应当通知其权利和利益受行政行为影响的其他人参与听证。如行政处罚决定可能会涉及受害人合法权益的，还应当通知受害人等。第四，公开是最好的防腐剂。听证以公开为原则，不公开为例外。如果采取公开举行听证会的，应当将拟行政处罚的案由、听证的时间地点等信息通过行政机关公告栏或政务平台等方式公之于众。根据《行政处罚法》第50条规定，“行政机关及其工作人员对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当依法予以保密。”如果听证内容涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私，依法应当保密的，则听证不公开举行。对于国家秘密、商业秘密与个人隐私的认定，应当依据《保守国家秘密法》《反不正当竞争法》《民法典》，及公布施行后的《个人信息保护法》等法律法规确定的范围依法进行界定。
三、听证的主持与参与
听证中的主体包括三种：一是居中的听证主持人；二是相互对抗的行政机关调查人员；三是当事人及代理人。理解该项内容，应明确以下两点：一是听证的主持人。“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。”由于听证主持人承担的是类似于法院中“法官”的工作，因此需要独立性、中立性和专业性。“从各国规定来看，主持人的选任有两种做法，一种是美国的行政法官制，另一种是由行政机关的首长或指定的人担任，采用后一种做法的国家和地区占绝大多数。”[115]根据《行政处罚法》的规定，为保证听证主持人的独立性，应当由本机关中非本案调查人员担任听证主持人。根据正当程序的要求，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，可以申请回避，这也是确保独立性与中立性的需要。但目前法律对主持人的专业性没任何要求，“现阶段至少应要求听证主持人须具备法律职业资格”。[116]此外，根据《行政处罚法》的规定来看，听证主持人仅有主持听证的权力，而无作出初步决定或建议的权力，在一定程度上影响了听证的实效。《美国联邦行政程序法》第556条、《葡萄牙行政程序法》第105条，我国澳门地区《行政程序法》第93条等对听证主持人的初步决定或建议权作出了规定。二是听证的参与人。“当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理”；听证的参与人包括本案调查人员、当事人、相关人员及代理人。当事人和相关人员参与听证，一般享有得到通知、阅览卷宗、陈述申辩以及举证质证等权利。同时听证具有一定的专业性，当事人可以亲自参加听证，也可以聘请律师等专业人员参加。
四、听证的程序
“举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证。”听证一般采用言词方式进行，是各国行政程序立法的惯例。第一，主持人宣布听证开始。进入听证程序后，听证主持人一般应当宣布听证纪律、核对出席人员的身份事项、告知参与人的权利义务、是否申请回避等。第二，听证调查。进入听证调查阶段后，由于是行政机关调查人员收集的证据、认定的事实和选择适用的法律依据，因此，听证阶段主要由调查人员进行陈述，提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，再由当事人及代理人针对调查人员提供的事实、证据和处罚建议等进行申辩、质证，并可以提交证据。第三，听证辩论。为充分了解案件事实，在听证主持人主持下，双方也可以就案件的事实、证据以及法律适用问题进行辩论。当事人申请听证的目的在于改变对自己不利的拟行政处罚决定，因此，陈述、申辩以及质证的对象包括是否存在违法事实、证据证明力的大小等事实问题，法律依据适用问题，是否存在减轻、免除处罚的情节，以及拟处罚决定的内容等。第四，当事人陈述。辩论结束后，听证主持人可让双方进行最后陈述。此外，《行政处罚法》并未就听证主持人在听证程序中的权力进行规定，听证主持人是否可以向参加人员提问、调查核实证据等。但从不同国家关于听证的规定来看，基于行政程序效率的考量，大多数国家采取的是职权主义听证模式，由听证主持人主导和掌握控制听证过程，拥有广泛的权力。
五、听证终止
对于听证是否存在中止、终止或延期等特殊情形，此次《行政处罚法》的修订明确了听证终止的情形，即“当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，视为放弃听证权利，行政机关应当终止听证”。听证是当事人或相关人员的程序权利，当事人可以明确表示放弃。若当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，可以推定其放弃听证权利，这也是诉讼程序中常见的推定撤诉制度。因此，当事人无正当理由不参加听证程序的，终止听证。此外，浙江省、上海市、广州市等地关于听证的程序规定中，还规定了中止听证、延期听证制度。
六、听证笔录
“听证应当制作笔录。笔录应当交当事人或者其代理人核对无误后签字或者盖章。当事人或者其代理人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在笔录中注明。”听证笔录是对听证过程的记录，正式听证应当制作听证笔录，这也是大多数国家行政程序立法的规定。《韩国行政程序法》第34条、《联邦德国行政程序法》第68条、《日本行政程序法》第24条等明确规定了听证笔录应当记录的内容。一般而言，听证笔录应当包括听证的时间、地点，出席听证的所有参与人的基本情况，当事人陈述、质证以及辩论的内容等。听证笔录不仅是作出行政处罚决定的依据，若行政处罚引起行政复议或行政诉讼，还会成为行政复议或行政诉讼中的证据之一。因此，听证笔录制作完毕应当交当事人核对或向当事人宣读，审核无误的要求当事人或其他人员签字或盖章，拒绝签字盖章的，应在听证笔录中注明。此外，听证主持人以及案件调查人员等参与人皆应在听证笔录上签字或盖章。
另外，行政机关组织听证的费用应当由国家财政负担，当事人不承担听证的费用。
实务应用
木本水缘园林景观工程有限公司与重庆市璧山区国土资源和房屋管理局行政处罚案[117]
2007年9月12日，木本水缘园林景观工程有限公司（以下简称园林公司）与璧山县某村签订土地使用权转让合同，约定将田17.572亩、土9.84亩转让给园林公司进行农业综合开发。2013年3月19日与11月27日，璧山县璧城国土资源管理所分别向园林公司送达责令停止违法行为通知书，责令停止未经批准占用集体土地修建彩钢棚的违法行为。2013年12月3日勘测公司出具违法用地测量报告书载明勘测红线范围面积为3034平方米。2013年12月9日，璧山县国土局送达《行政处罚告知书》，告知园林公司未经批准占用集体土地3034平方米修建厂房，构成非法占用土地的违法事实。依据《土地管理法》的规定拟作出行政处罚决定，并告知其享有陈述申辩、要求听证的权利。2013年12月9日公司申请听证，2013年12月24日国土局举行听证会。听证会中，案件承办人陈述，其巡查中发现园林公司未经批准于2012年年底开始搭建彩钢棚，后又于2013年搭建了3幢彩钢棚。国土局分别于2013年3月、11月分两次对园林公司送达责令停止违法行为通知书，后进行立案调查并送达行政处罚告知书；处罚面积由有资质的专业中介机构到现场进行实地测绘，处罚标准按照《土地管理法》与《土地管理法实施条例》的规定确定。拟作出如下处罚决定：1.没收在非法占用土地上新建建筑物和其他设施。2.对非法占用的集体土地按照30元／平方米并处罚款，共计91020元。公司代表陈述，使用租用的土地修建彩钢棚，对地面进行硬化作为农业库房并放置种植苗木工具，符合土地利用总体规划，要求从轻或减轻处罚。2013年12月27日，国土局作出《处罚决定书》并于2014年1月2日送达。园林公司提起行政诉讼。法院认为，按照相关法律规定，国土局在举行听证时应由案件调查人员提出当事人违法事实、违法证据和适用听证程序的行政处罚建议，并由当事人进行陈述、申辩和质证。听证会过程中，仅有案件承办人员陈述违法事实，并未将证据交由当事人质证，影响到当事人的陈述权、申辩权，系程序违法，判决撤销行政处罚决定书。
听证作为独立于普通陈述申辩程序的一项正式听取当事人意见的制度，《行政处罚法》不仅对听证范围进行了明确，还对听证程序的主要步骤和内容进行了规定，包括听证的时限、方式、步骤、听证主持人、听证公开等内容。按照类似于庭审的过程来建立听证程序，从某种程度而言是在效率与公正的价值中选择了后者，目的在于最大限度让当事人对行政机关认定的事实证据进行质证，确保程序正义。《行政处罚法》明确规定听证过程是在听证主持人主持的情况下“由调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证”。因此，行政机关在举行听证会时，不能走形式或按照一般的陈述申辩过程来进行，必须按照法定的方式、步骤、顺序和时限举行听证会，否则就是违反法定听证程序。本案的核心问题是听证程序的合法性问题，国土局在进行听证程序时，由办案人员对事实认定和法律适用进行了宣读，但未就相关的违法事实的认定与法律适用让当事人发表质证意见，交由当事人进行质证申辩，属于程序违法。当事人在本案中提出的减轻处罚的申请并不能认定是发表的质证意见。因此，法院对听证事项进行审查时，不仅要审查应告知听证权利的案件是否告知了听证权利，举行了听证会，还要审查举行听证的程序是否按照法定的方式和步骤来进行。
第六十五条【案卷排他原则】
听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。
法条沿革
本条沿袭修订前《行政处罚法》第43条的内容，是关于听证后作出处罚决定的规定。修订前的《行政处罚法》第43条规定，“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”。《行政处罚法》制定之初，未对听证笔录的效力作出规定，未在行政处罚案件中引入案卷排他原则，导致实践中行政处罚听证流于形式，学理上也饱受诟病。2003年《行政许可法》制定时，规定了许可听证中的案件排他原则，《行政许可法》第48条第2款规定，“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”。此次《行政处罚法》修订最初公布的《行政处罚法（修订草案征求意见稿）》第60条对听证笔录的效力作出专门规定：“听证结束后，行政机关应当结合听证笔录，依照本法第五十四条的规定，作出决定。”但征求意见稿的规定并没有从根本上解决问题，若行政机关是结合听证笔录作出决定意味着行政机关仍然可以采用其他未经听证程序的证据材料来作出决定，没有明确的确立案件排他原则。这一问题在《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》中得到改变，二审稿第63条规定，“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十五条的规定，作出决定”，明确了行政处罚中的案件排他原则并最终被立法所吸收。行政处罚案件中听证笔录的效力和案卷排他原则的确立，解决了行政处罚听证中的重要问题。
规范目的或功能
本条规定确立了听证笔录对于行政处罚决定的约束力。听证程序作为一般程序中的特殊程序，本身不作出任何决定，听证的功能和法律意义就体现在听证笔录的效力上。听证笔录对行政决定是否具有约束力是听证制度的关键和核心。如果听证笔录对于行政机关的决定没有任何约束力，允许行政机关将未经过听证的事实材料或证据作为行政处罚的依据，那么行政处罚的听证就是无意义的走过场。这样的听证程序不仅不能体现听证制度的公正价值，还浪费了行政资源、降低了行政效率。此外，自听证制度引入以来，民众起初的接受度和信任度不高，也源于听证制度设计的法律效果问题。
规范内容
一、根据听证笔录作出决定
根据听证笔录作出决定，即在我国《行政处罚法》中确立了案卷排他原则。案卷排他原则是诉讼程序中严格贯彻的原则，即未经法庭质证的证据不能作为法院判案的依据。从各国行政程序法来看，对于行政机关的决定是否要遵循案卷排他原则大致有两种情形：一是严格遵守案件排他原则，即“行政机关的裁决决定只能以听证的案卷记录作为根据，不能在案卷以外、以当事人未知悉的或者未经论证的事实作为裁决的根据”，美国是典型的确立案卷排他原则的国家。《美国联邦行政程序法》第556条第5款规定，“书面证言、证物，以及在该程序中收入案卷的全部文书和申请书，就构成了本编第577条作为决定之依据的案卷”。二是规定听证记录具有一定的约束力，要在决定中充分体现和反映听证内容。《联邦德国行政程序法》第69条第1款规定，“行政机关作出的决定，必须综合全面反映行政程序所有的结果”。《韩国行政程序法》第35条第5款规定，“行政机关充分讨论依第4项之规定收受之听证笔录及其他相关资料后，若认为有相当理由，应在为处分时，积极反映听证结果”。《日本行政程序法》第26条规定，“行政机关为不利处分之决定时，应充分参酌记载于第24条第1项笔录内容及同条第3项报告书中主持人之意见”。本次《行政处罚法》的修订遵循严格的案卷排他原则，听证结束后，行政机关是应当根据听证笔录作出处罚决定，未经听证程序的事实、理由和证据不得作为作出处罚决定的依据。
二、由行政机关负责人作出决定
听证程序作为行政处罚一般程序中的特殊程序，是听取当事人陈述申辩的正式程序，听证程序结束后，仍然依照本法规定的决定程序由行政机关负责人作出行政处罚决定。确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。此外，《行政处罚法》并未明确听证主持人的意见是否具有拘束力的问题。作为全程参与、主导听证的主持人，其关于案件的意见也应当在行政机关作出决定中有所反映。
实务应用
联合利华（中国）有限公司不服平顶山市工商行政管理局湛河分局工商行政处罚案[118]
2011年2月24日，平顶山市工商行政管理局湛河分局（以下简称工商局）执法人员在对某商业连锁公司159家分店进行检查时，发现该店销售的“夏士莲”洗发露外包装上标注“黑亮焗油洗焗二合一洗发露”字样。工商局认为焗油只是一种护发产品，并不是具有焗油功能。联合利华公司故意将焗油一词标注在洗发露上误导消费者，该行为涉嫌虚假宣传，遂于当日立案调查。2011年3月31日，工商局向联合利华公司邮寄送达行政处罚听证告知书，联合利华公司申请听证，工商局于2011年5月18日举行听证。听证结束后，工商局认为联合利华公司提出的应该以消费者的认知作为处罚依据是合理的，工商局未就此进行取证，存在一定的取证瑕疵，遂决定由调查人员补充证据后重新告知当事人。工商局补充调查取证后，于2011年5月20日向工商局邮寄送达行政处罚听证告知书，工商局在法定期限内未提出听证的要求。2011年6月9日，工商局作出了《行政处罚决定书》并邮寄送达。联合利华公司提起行政诉讼，要求撤销《行政处罚决定书》。法院认为，根据《行政处罚法》规定，听证结束应当视为行政处罚调查终结，行政机关不能针对通过在听证程序中当事人提出的陈述和申辩意见而发现证据不充分进行补充调查。行政处罚案件听证制度的立法本意是，在行政机关作出较大的行政处罚决定之前，通过召开听证会的形式，充分听取当事人的陈述和申辩意见，并认真进行复核。对于当事人提出的陈述和申辩意见成立的，行政机关应当予以采纳。如果允许行政机关运用听证程序来发现和完善自己的不足，进而为将要作出的行政处罚决定提供支持，就完全违背了行政处罚案件听证制度的立法本意，也不符合《行政处罚法》的立法目的。这就决定了行政处罚的听证不是调查程序，而是在调查终结后处罚决定作出之前的听取意见程序；本案在听证程序后调取的证据只是进一步证明了当事人的违法行为，并不对案件的事实认定发生本质上的变化因而没有补充调查的必要性。补充调查取得的新证据不能通过再次举行听证会进行举证和质证，从而成为认定事实的依据。因此，法院判决撤销该行政处罚决定。
在行政处罚的过程中，行政机关承担查清违法行为事实的职责，是调查程序中应该完成的事项。在听证程序中，当事人对行政机关调查事实的真实性、关联性和合法性发表质证意见，对行政机关的法律适用提出意见，行政机关在吸收当事人合理意见的基础上作出行政处罚决定。因此，行政处罚的调查程序与听证程序是独立的两项程序制度。《行政处罚法》中设置听证程序是听取当事人发表意见的程序，是让当事人参与到行政处罚过程中，吸收当事人合理意见的正当程序。如果允许行政机关在听取当事人的陈述申辩或质证后，根据当事人提出的意见再去搜集证据，则听证程序则沦为行政机关调查取证环节而不是听取意见环节，是对当事人不利的程序设计，不符合听证制度设计的初衷。尤其是《行政处罚法》的修订更加明确了行政处罚案卷排他原则，没有经过听证的证据材料、未纳入听证笔录的事项不得作为作出行政处罚的依据。在本案中，工商局是根据联合利华公司的申辩再去补充调查收集“消费者认知”的证据，从而去进一步证明当事人的违法行为，混淆了行政处罚中调查程序与听证程序的功能，违背了听证程序制度设计的目的。
[1] 周佑勇：《行政法的正当程序原则》，载《中国社会科学》2004年第4期。
[2] 杨寅：《行政处罚类政府信息公开中的法律问题》，载《法学评论》2010年第2期。
[3] 陆茜坤：《首违不罚，行政处罚法修订推动“柔性执法”》，载《人民法院报》2016年1月26日，第6版。(https://www.daowen.com)
[4] 石家庄市桥西区人民政府办公室：《20项行政处罚事项清单》，石家庄市桥西区人民政府网，http://www.sjzqx.gov.cn/col/1596785912559/2020/12/14/160 7936155643.html，最后访问时间：2021年2月7日。
[5] 石家庄市桥西区人民政府办公室：《行政处罚流程图》，石家庄市桥西区人民政府网，http://www.sjzqx.gov.cn/col/1596785912559/2020/12/15/160799701 9554.html，最后访问时间：2021年2月7日。
[6] 参见海南省海口市中级人民法院〔2019〕琼01行初4号行政判决书、海南省高级人民法院〔2019〕琼行终607号行政判决书。
[7] 曲晓菲、张子礼、张波：《电子监控与公民隐私权保护》，载《山东理工大学学报（社会科学版）》2015年第31卷第2期。
[8] 参见绥中县人民法院〔2020〕辽1421行初24号行政判决书、辽宁省葫芦岛市中级人民法院〔2020〕辽14行终253号行政判决书。
[9] 吴高盛主编：《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义及实用指南》，中国民主法制出版社2015年版，第92页。
[10] 例如《道路交通安全违法行为处理程序规定》第44条的规定。
[11] 该案载北大法宝司法案例库，参见上海市静安区人民法院〔2012〕静行初字第59号行政判决书、上海市第二中级人民法院〔2012〕沪二中行终字第435号行政判决书。
[12] 如《民事诉讼法》第四章对回避制度作了专章规定。2000年1月，最高人民法院颁发了《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》（已失效），进一步推动了回避制度在实践中的落实；2011年4月，最高人民法院又颁发了《关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》，使得诉讼领域的回避制度得到完善和发展。
[13] 章剑生：《论行政回避制度》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2002年第6期。
[14] 章剑生：《论行政回避制度》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2002年第6期。
[15] 参见济南市历城区人民法院〔2013〕历城行初字第72号行政判决书、山东省济南市中级人民法院〔2014〕济行终字第27号行政判决书。
[16] 汪晓华：《“拟作出行政处罚决定的具体内容”应属依法告知的内容之一》，载《理论建设》2007年第3期。
[17] 参见莱芜市莱城区人民法院〔2018〕鲁1202行初23号行政判决书、山东省莱芜市中级人民法院〔2018〕鲁12行终25号行政判决书。
[18] 吴高盛主编：《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义及实用指南》，中国民主法制出版社2015年版，第89页。
[19] 关保英：《行政相对人申辩权研究》，载《东方法学》2015年第1期。
[20] 关保英：《申辩不加重处罚论析》，载《政治与法律》2010年第10期。
[21] 参见上海市静安区人民法院〔2020〕沪0106行初274号行政判决书、上海市第二中级人民法院〔2020〕沪02行终242号行政判决书。
[22] 修订后的《行政诉讼法》第33条规定：“证据包括：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录。以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。”第43条第3款规定：“以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。”这些规定均对本次行政处罚法修订产生了有益的影响。
[23] 杨解君：《行政处罚证据及其规则探究》，载《法商研究》1998年第1期。
[24] 徐继敏：《试论行政处罚证据制度》，载《中国法学》2003年第2期。
[25] 参见中国证监会〔2011〕57号行政处罚决定书，来源于北大法宝行政处罚数据库。
[26] 《平阴县市场监督管理局查处司某某实施混淆行为案》，济南市人民政府网，http://www.jinan.gov.cn/art/2020/4/15/art_40445_3249139.html，最后访问时间：2021年2月7日。
[27] 杨寅：《行政处罚类政府信息公开中的法律问题》，载《法学评论（双月刊）》2010年第2期。
[28] 参见杭州市中级人民法院〔2018〕浙01行初457号行政判决书、浙江省高级人民法院〔2018〕浙行终1271号行政判决书。
[29] 参见咸宁市市场监督管理局咸市监处字〔2020〕4号行政处罚决定书，来源于北大法宝行政处罚数据库。
[30] 参见咸宁市市场监督管理局咸市监处字〔2020〕8号行政处罚决定书，来源于北大法宝行政处罚数据库。
[31] 参见《价格违法行为行政处罚规定》第6条规定：“经营者违反价格法第十四条的规定，有下列推动商品价格过快、过高上涨行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款，情节较重的处50万元以上300万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照：（一）捏造、散布涨价信息，扰乱市场价格秩序的；（二）除生产自用外，超出正常的存储数量或者存储周期，大量囤积市场供应紧张、价格发生异常波动的商品，经价格主管部门告诫仍继续囤积的；（三）利用其他手段哄抬价格，推动商品价格过快、过高上涨的。行业协会或者为商品交易提供服务的单位有前款规定的违法行为的，可以处50万元以下的罚款；情节严重的，由登记管理机关依法撤销登记、吊销执照。前两款规定以外的其他单位散布虚假涨价信息，扰乱市场价格秩序，依法应当由其他主管机关查处的，价格主管部门可以提出依法处罚的建议，有关主管机关应当依法处罚。”
[32] 例如，《公务员法》第14条规定，保守国家秘密和工作秘密是公务员应当履行的义务。《检察官法》第10条规定，检察官应当履行保守国家秘密和检察工作秘密，对履行职责中知悉的商业秘密和个人隐私予以保密的义务。《法官法》第10条规定，法官应当履行保守国家秘密和审判工作秘密，对履行职责中知悉的商业秘密和个人隐私予以保密的义务。《刑事诉讼法》第152条规定，侦查人员对采取技术侦查措施过程中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私，应当保密。《监察法》第18条规定，监察机关及其工作人员对监督、调查过程中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私，应当保密。《行政许可法》第5条规定，行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。
[33] 具体参见国家市场监督管理总局：《商业秘密保护规定（征求意见稿）》。
[34] 陈晓戈、堵咨硕：《从一起案件看执法人员的保密义务与行政举报人的个人隐私保护——浅析〈市场监督管理行政处罚程序暂行规定〉第十八条第三款》，国家市场监督管理总局网站，http://www.samr.gov.cn/fgs/tzgg/201906/ t20190603_302015.html，最后访问时间：2021年2月7日。
[35] 张淑芳：《论行政简易程序》，载《华东政法大学学报》2010年第2期。
[36] 吴高盛主编：《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义及实用指南》，中国民主法制出版社，2015年3月，第92页。
[37] 参见珠海市香洲区人民法院〔2010〕香行初字第42号二审行政判决书、广东省珠海市中级人民法院〔2010〕珠中法行终字第51号行政判决书。
[38] 参见2015年最新修订的《立法法》第92条：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”
[39] 田瑶：《论行政行为的送达》，载《政法论坛》2011年第5期。
[40] 参见东莞市安全生产监督管理局行政（当场）处罚决定书（单位）（东高埗）安监罚当〔2018〕A004号，北大法宝行政处罚数据库。
[41] 曹志：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉的说明——1996年3月12日在第八届全国人民代表大会第四次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1996年第3期。
[42] 应松年主编：《行政处罚法教程》，法律出版社2012年版，第193页。
[43] 应松年主编：《行政处罚法教程》，法律出版社2012年版，第193页。
[44] 中国法制出版社编：《中华人民共和国行政处罚法实用版》，中国法制出版社2018年版，第32页。
[45] 袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第94页。
[46] 章剑生著：《行政程序法学》，中国政法大学出版社2004年版，第143页。
[47] 应松年主编：《当代中国行政法》第四卷，人民出版社2018年版，第1279页。
[48] 参见陕西省蓝田县人民法院〔2014〕蓝行初字第00022号行政判决书。
[49] 宋华琳：《行政调查程序的法治建构》，载《吉林大学社会科学学报》2019年5月版，第147页。
[50] 具体参见《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》。
[51] 章剑生：《论行政处罚中当事人之协助》，载《法学论坛》2006年第4期。
[52] 《刑事诉讼法》第62条规定，凡是知道案件情况的人，都有作证的义务。《民事诉讼法》第72条规定，凡是知道案件情况的单位和个人，都有义务出庭作证。有关单位的负责人应当支持证人作证。
[53] 宋华琳：《行政调查程序的法治建构》，载《吉林大学社会科学学报》2019年5月版，第147页。
[54] 应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版，第129页。
[55] 林锡尧：《行政程序上职权调查主义》，载《当代公法理论——翁岳生教授六秩诞辰祝寿论文集》，第323页。
[56] 陈峰：《论行政程序中当事人协力义务的相对性》，载《学习论坛》2010年第1期，第75页。
[57] 章剑生：《论行政处罚中当事人之协助》，载《法学论坛》2006年第4期。
[58] 具体参见《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》。
[59] 参见山东省青岛市中级人民法院〔2020〕鲁02行终225号行政判决书。
[60] 全国人大常委会法制工作委员会编写：《〈中华人民共和国行政强制法〉释义与案例》，中国民主法制出版社2012年版，第430页。
[61] 王贵松：《登记保存的合法性判断》，载《中国工商报》2012年3月27日。
[62] 该案来源于《人民司法·案例》2008年第24期。参见江苏省苏州市金阊区人民法院〔2008〕金行初字第0001号行政判决书。
[63] 该案是2012年最高人民法院指导案例第5号：鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案。参见江苏省苏州市金阊区人民法院〔2009〕金行初字第0027号行政判决书。
[64] 曹康泰主编：《行政处罚法教程》，中国法制出版社2011年版，第145页。
[65] 熊樟林：《行政处罚责任主义立场证立》，载《比较法研究》2020年第3期，第142页。
[66] 王泽鉴：《侵权行为法》（第一册），中国政法大学出版社2001年版，第11—12页。
[67] 李洪雷：《论我国行政处罚制度的完善——兼评〈中华人民共和国行政处罚法〉修订草案》，载《法商研究》2020年第6期，第11页。
[68] 马怀德：《行政处罚法修改中的几个争议问题》，载《华东政法大学学报》2020年第4期，第11页。
[69] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室、行政法室编著：《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》，法律出版社1996年版，第112页。
[70] 参见辽宁省高级人民法院〔2019〕辽行终1320号行政判决书。
[71] 参见广西壮族自治区来宾市中级人民法院〔2020〕桂13行终72号二审行政判决书。
[72] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第181页。
[73] 傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第134页。
[74] 章志远：《略论行政行为的生效》，载《长春市委党校学报》2003年第3期，第77页。
[75] 王锴：《具体行政行为的成立与生效区分》，载《政治与法律》2012年第10期，第111页。
[76] 应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版，第179—180页。
[77] ［德］维尔纳·弗卢梅著：《法律行为论》，迟颖译，米健校，法律出版社2019年版，第35页。
[78] 曹康泰主编：《行政处罚法教程》，中国法制出版社2011年版，第146页。
[79] 参见山西省长治市中级人民法院〔2019〕晋04行终16号行政裁定书。
[80] 《行政诉讼法》第48条第1款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。
[81] 袁雪石：《整体主义、放管结合、高效便民：〈行政处罚法〉修改的“新原则”》，载《华东政法大学学报》2020年第4期，第27页。
[82] 李洪雷：《论我国行政处罚制度的完善——兼评〈中华人民共和国行政处罚法〉修订草案》，载《法商研究》2020年第6期，第17页。
[83] 沈福俊等：《行政处罚处理期限制度的反思与完善——以潘龙泉诉新沂市公安局治安行政处罚案为切入点》，载《北京行政学院学报》2019年第2期，第90页。
[84] 章志远著：《行政行为效力论》，中国人事出版社2003年版，第116页。
[85] 袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第208页。
[86] 最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2018年版，第461页。
[87] 梁君瑜：《论行政程序瑕疵的法律后果》，载《华东政法大学学报》2019年第2期，第112页。
[88] 参见江苏省徐州市中级人民法院〔2008〕徐行终字第170号行政判决书。
[89] 石某诉阳城县公安局行政处罚案，山西省晋城市中级人民法院〔2016〕晋05行终46号行政判决书。
[90] 曹康泰主编：《行政处罚法教程》，中国法制出版社2011年版，第147页。
[91] 郭修江：《行政行为决定的送达方式及注意事项》，载《中国国土资源报》2014年9月11日。
[92] 具体参见广东省广州市某人民法院当事人电子邮件送达确认书，《江苏省高级人民法院关于印发〈司法文书电子送达规定（试行）〉的通知》（苏高法〔2015〕155号）等。
[93] 应松年主编：《当代中国行政法（第三卷）》，人民出版社2018年版，第797页。
[94] 袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第128页。
[95] 参见江苏省无锡市中级人民法院〔2010〕锡行终字第0043号行政判决书。
[96] ［日］南博方著：《行政法》（第6版），杨建顺译，中国人民大学出版社2009年版，第58、59页。
[97] 季卫东：《法律程序的意义》，载《中国社会科学》1993年第1期。
[98] 关保英著：《行政法的价值定位》，中国政法大学出版社1997年版，第182页。
[99] 应松年主编：《当代中国行政法（第一卷）》，人民出版社2018年版，第140页。
[100] 应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版，第39、438、571页。
[101] 李洪雷：《论我国行政处罚制度的完善——兼评〈中华人民共和国行政处罚法〉修订草案》，载《法商研究》2020年第6期，第13页。
[102] 马怀德：《行政处罚法修改中的几个争议问题》，载《华东政法大学学报》2020年第4期，第16页。
[103] 柳砚涛：《质疑行政处罚决定不能成立——以我国行政处罚法第41条为分析对象》，载《政治与法律》2017年第2期，第128页。
[104] 参见最高人民法院关于“对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限限制”的答复（对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复）。
[105] ［英］威廉韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第96页。
[106] 该案为北京法院2017年发布十大金融典型行政案件之六。参见北京市第一中级人民法院〔2015〕一中行初字第236号行政判决书。
[107] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室、行政法室编著：《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》，法律出版社1996年版，第120页。
[108] 蔡小雪、郭修江、耿宝建著：《行政诉讼中的法律适用——最高人民法院行政诉讼批复答复解析》，人民法院出版社2011年第1版，第192页。
[109] 沈福俊：《立法本意与行政执法实践的冲突与协调———以行政处罚听证范围的理解与适用为分析对象》，载《法商研究》2007年第6期，第105页。
[110] 李洪雷：《论我国行政处罚制度的完善——兼评〈中华人民共和国行政处罚法〉修订草案》，载《法商研究》2020年第6期，第18页。
[111] 章剑生著：《行政听证制度研究》，浙江大学出版社2010年版，第121页。
[112] 王名扬著：《美国行政法》，北京大学出版社2019年版，第400页。
[113] 李洪雷：《论我国行政处罚制度的完善——兼评〈中华人民共和国行政处罚法〉修订草案》，载《法商研究》2020年第6期，第18页。
[114] 该案为最高人民法院2012年发布的指导案例第6号。参见四川省成都市中级人民法院〔2006〕成行终字第228号行政判决书。
[115] 应松年主编：《当代中国行政法》第六卷，人民出版社2018年版，第2451页。
[116] 李洪雷：《论我国行政处罚制度的完善——兼评〈中华人民共和国行政处罚法〉修订草案》，载《法商研究》2020年第6期，第18页。
[117] 参见重庆市江北区人民法院〔2014〕江法行初字第00164号行政判决书。
[118] 参见河南省平顶山市湛河区人民法院〔2011〕湛行初字第10号行政判决书。