【罚缴分离原则】
作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。
除依照本法第六十八条、第六十九条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。
当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。
法条沿革
本条旨在确立行政处罚罚款的罚缴分离原则。
本条第1款的内容承袭自修订前的《行政处罚法》第46条第1款，内容未有修改。在没有确立罚缴分离之前，我国曾长期实行“自罚自收”的罚款管理制度，作出罚款决定的行政机关同时又是收缴罚款的机构，具体操作中通常是由执法人员直接收取罚款。在这种制度性的利益驱动和规范漏洞下，一些行政机关把罚没收入与执法经费挂钩，甚至将增加罚款收入作为组织和个人的创收手段，不断滋生执法泛滥和贪污腐败现象，引发广大人民群众的强烈愤慨，严重影响行政执法的公平正义以及国家机关的权威形象。20世纪80年代开始，我国开始摸索“收支两条线”的行政经费体制改革，同时配套统一罚款票据，严格财政纪律。最终，在总结旧制度弊端以及吸收地方和部门政策试点的基础上，1996年《行政处罚法》中正式确立行政处罚罚款的罚缴分离原则，仅保留20元以下罚款、不当场收缴罚款事后难以执行、被处罚人向银行缴纳罚款不便并向执法人员请求代缴的少数当场收缴情形，以满足便民和执法效率需求，其他罚款均要求由被处罚人自主向专门机构缴纳。1996年《行政处罚法》实施后，国务院又陆续制定《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》（国务院令第235号）、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处罚暂行规定》（国务院令第281号），财政部、中国人民银行印发《罚款代收代缴管理办法》（财预字［1998］201号）等规定，罚缴分离制度的实施规范日趋完善。
本条第2款、第3款的内容承继自修订前《行政处罚法》第46条第2款、第3款的规定。本次修法在第3款中增加“通过电子支付系统缴纳罚款”的相关内容，是在二次审议稿讨论中提出的，最终予以保留。电子支付是指消费者、商家和金融机构之间使用安全电子手段把支付信息通过信息网络安全地传送到银行或相应的处理机构，用来实现货币支付或资金流转的行为。电子支付目前已成为广大人民群众日常生活中普遍使用的交易方式，主要途径包括手机扫码、手机银行、网上银行等。行政机关作出罚款决定后，将行政处罚信息输入执法系统后，会自动生成不可更改和复制的特定代码，因此通过电子支付可以完全避免罚款挪用、侵占、遗失等传统违法问题。截至2019年，我国的电子支付用户规模已经高达7亿，电子支付使用简便，资金流通安全，功能上充分契合罚缴分离的制度目的，同时各级各部门在日常政务中的支付应用和结算系统实践也已经相当成熟。因此本次修法将电子支付作为罚款缴纳的可选择手段之一，系充分吸收网络和信息化社会发展的必要成果。
规范目的或功能
罚款是行政机关代表国家对违法行为人实施的一种财产性惩戒。在不影响被处罚人比较重大的人身自由与合法经营活动的情况下，对其处以罚款可以相对起到有效的惩戒作用。罚款一直是行政处罚诸项措施应用最广泛的方式，同时也是基层执法中违法和贪腐问题高发的领域。罚缴分离的确立正是为了规避行政处罚机关和执法人员直接处理罚款可能引发的违法风险。罚款的行政处罚决定由享有行政处罚权的行政机关作出，而罚款的具体收缴则由法定的其他专门机构负责。除依法可以当场收缴罚款的情形外，处罚机关与执法人员均不得自行收缴任何罚款。行政机关指定银行作为罚款的专门收缴机构，被处罚人到指定银行缴纳罚款后，银行再将款项直接上缴国库。
规范内容
一、罚缴分离的一般原则及其例外
根据罚缴分离的一般原则，作出罚款决定的行政机关与实际收缴罚款的机构相分离，代收罚款的机构是经中国人民银行批准有代理收付款项业务的银行机构，以保障罚款全部顺利上缴国库，杜绝任何组织或者个人以任何形式截留、私分或者变相侵占。但是除此之外，行政处罚也存在两类当场收缴的例外情形：
1.当场收缴罚款。当场收缴罚款是为了满足基层执法的便民和效率需求，这类行政处罚中涉及的处罚金额较小、对相对人权益影响不大或者被处罚人存在缴纳不便的情形，因此根据《行政处罚法》第68条和第69条的规定，可以由执法人员当场收缴罚款，包括“依法给予一百元以下的罚款的”“不当场收缴事后难以执行的”和“在边远、水上、交通不便等地区到指定的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款确有困难且经当事人提出的”。
2.当场查封、扣押或者没收财物后依法拍卖。当事人逾期不履行行政处罚决定的，行政机关在当场采取查封、扣押等强制措施或者实施没收非法财物的行政处罚之后，可以委托专业拍卖机构依照拍卖流程公开拍卖，拍卖款项抵缴罚款。由于拍卖的财物和款项交易均不经由处罚机关，直接抵缴罚款，因此也不会影响执法廉洁和公正。《行政处罚法》第72条第2项规定“根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖、依法处理或者将冻结的存款、汇款划拨抵缴罚款”。(https://www.daowen.com)
二、专门收缴机构及其收缴程序
根据罚缴分离制度，经中国人民银行批准，有代理收付款业务的银行机构可以开办代收罚款的业务，这类罚款收缴机构也称代收机构。具体的代收机构，由县级以上政府组织本级财政部门、中国人民银行当地分支机构和依法具有行政处罚权的行政机关共同研究，统一确定。代收机构应当在代收网点、营业时间、服务设施、缴款手续等方面为当事人缴纳罚款提供便利。实践中，行政机关应与代收机构签订代收罚款协议，对双方权利义务用合同的形式加以确认。代收罚款协议具体包括以下内容：
（1）行政机关、代收机构的名称，即签订协议的双方当事人；
（2）具体的代收网点；
（3）代收机构上缴罚款的预算科目、预算级次（包括罚款入财政库的情况）；
（4）代收机构告知行政机关代收罚款情况的方式、期限；
（5）需要明确的其他事项。
此外，按照罚缴分离制度的规定，自代收罚款协议签订之日起15日内，行政机关应当将代收罚款协议报上一级行政机关和同级财政部门备案；代收机构应当将代收罚款协议报中国人民银行或者其当地分支机构备案。
依据《行政处罚法》《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》《罚款代收代缴管理办法》等相关法律规范的规定，罚缴分离的具体操作应当遵循一系列法定程序。
（1）送达通知。向被处罚人送达罚款通知书。行政机关依法作出行政处罚决定后，在向被处罚人送达处罚决定的同时送达罚款通知书，并将罚款通知书的副本送达指定银行。行政处罚决定书中应当注明指定银行，被处罚人自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定银行缴纳罚款。
（2）催缴罚款。受委托的银行有权依据收缴罚款通知的期限，向被处罚人催缴罚款，并发出催缴通知书，督促其在行政处罚决定载明的期限内自觉缴纳。
（3）收缴罚款。被处罚人到指定银行缴纳罚款应当填写凭证，受委托机构收受款项后，应在缴款凭证上签章，并交付当事人。行政罚款专门票据由各省、自治区、直辖市财政部门统一制作。银行收缴后应将被处罚人缴纳罚款的情况及时通知行政处罚机关。
（4）上缴国库。代收机构应当按照《行政处罚法》《国家金库条例》等有关规定，将代收的罚款直接上缴国库。有关部门应当依法定期同财政部门和行政机关对账，以保证收缴罚款和上缴国库的罚款数额一致。
三、违反罚缴分离的法律后果
《行政处罚法》明确规定罚缴分离的基本原则，同时本法第78条也规定行政机关自行收缴罚款的，由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。但是违反罚缴分离原则对行政处罚决定的效力影响，以及在司法审查中的定性在实践中存在一定争议。
多数判例观点认为，处罚与收款同为一个主体，应当认定属于程序违法。[2]也有个案中提出，即使被处罚人请求执法人员代为收取，执法人员也应当拒绝。因为行政处罚中应严格贯彻罚缴分离原则，严格限制当场收缴罚款的适用范围，随意扩大的，即构成程序违法。[3]但是，也有个案中因情节轻微而将违反罚缴分离认定为程序瑕疵，即行政机关未告知被执行人缴纳处罚的账号和收款单位，未能体现罚缴分离原则，处罚存在程序上的瑕疵，但不影响被执行人的合法权益。[4]另外，有少数观点认为违反罚缴分离属于执行违法，即“罚缴分离”是指作出罚款决定的行政机关应当与罚款收缴的机构分离，罚款的收缴属于行政处罚的执行行为，与行政处罚本身并无直接关系。[5]
实务应用
宋某某诉天津市公安局东丽分局万新派出所治安行政强制案[6]
2013年10月19日，万新派出所作出行政处罚决定书，认定宋某某殴打案外人刘某某，对其处以500元罚款。当日，万新派出所将行政处罚决定书送达宋某某，宋某某将500元罚款交给万新派出所民警。2013年10月21日，刘某某不服该处罚决定书，提起行政复议。2013年10月29日，万新派出所通过银行将500元罚款上缴国库，万新派出所向法院提供了代收罚款收据及银行缴款书。2013年11月1日，天津市公安局东丽分局复议撤销该处罚决定书，后对宋某某行政拘留3日。万新派出所多次向宋某某退还500元罚款均被拒绝，宋某某坚持以判决形式退还才同意接收。宋某某于2014年11月21日提起本案诉讼，请求依法解除万新派出所非法扣押的500元；对万新派出所违法的实施行为作出明确判决。一审天津市东丽区人民法院认为，宋某某对万新派出所多次退还500元罚款的事实予以认可，因此万新派出所并未非法扣押宋某某500元罚款，且万新派出所按规定将罚款上缴国库，亦未违反罚缴分离规定，另万新派出所提供了500元罚款的代收罚款收据及缴款书，也不存在未开具票据的情况。关于500元罚款的退还问题，鉴于宋某某多次拒收，万新派出所亦表示随时可以退还，宋某某可自行去被告处领取其缴纳的500元罚款，万新派出所对退还一事予以配合。判决驳回宋某某的诉讼请求。宋某某不服一审判决向天津市第二中级人民法院提起上诉，二审判决驳回上诉，维持原判。宋某某不服两审判决，向天津市高级人民法院申请再审。再审法院认为，万新派出所对宋某某的罚款不符合当场收缴罚款的情形，若宋某某主动要求万新派出所代为缴纳罚款，万新派出所也不能收取罚款。因此判决撤销两审判决，确认预案行政处罚决定违法。
在行政处罚过程中，执法人员应当拒绝被处罚人提出的大额罚款的代收缴请求。其一，“罚缴分离”是《行政处罚法》的一项基本原则，即作出罚款的机关与收缴罚款的机构应当分离，一般不允许自罚自收的现象存在。但行政执法中面临的情况千差万别，行政执法不仅需要考虑公正和廉洁，还需要考虑便民和处罚的有效执行等因素，所以《行政处罚法》和《治安管理处罚法》也规定了罚缴分离原则的例外情况，即某些情况下行政执法机关可以当场收缴罚款。本案中，万新派出所对宋某某处以500元罚款，数额高于50元；宋某某有固定住所和固定职业，不属于不当场收缴事后难以执行的情形；处罚决定作出地天津市东丽区也并非交通不便，向银行缴纳罚款确有困难的地区，因此万新派出所不得当场收缴罚款。同时万新派出所当场收缴罚款后未开具省级财政部门统一制发的收据，也违反了《治安管理处罚法》第106条的规定。其二，若宋某某主动要求万新派出所的民警代为缴纳罚款，民警也不能收取罚款。罚缴分离是法律确定的一项基本原则，属于强行性规定，不符合当场收缴的条件，执法人员不得收缴罚款。罚缴分离原则主要维护的是执法的廉洁、公正及政府形象，但为了兼顾便民和处罚有效执行，法律也规定了几种当场收缴罚款的情形。也就是说符合当场收缴罚款的情形，法律更倾向于执法便民和保障处罚的有效执行；而必须罚缴分离的情形，法律更倾向于廉洁、公正及政府形象。涉案罚款决定不符合当场收缴罚款的条件，万新派出所当场收缴罚款后转缴至银行，表面是执法为民，但深层次违背了罚缴分离制度的设计初衷，有可能影响执法公正。在这种情况下，即使宋某某请求帮其代为缴纳罚款，民警也应当予以拒绝。