【行政救济不停止执行原则】
当事人对行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。
当事人对限制人身自由的行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向作出决定的机关提出暂缓执行申请。符合法律规定情形的，应当暂缓执行。
当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的，加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。
法条沿革
本条是关于行政救济不停止行政处罚决定执行的规定，法律另有规定的情形可参见本法第72条第2款、《行政强制法》第53条、《行政诉讼法》第56条等特别规定。
诉讼不停止执行原则最早在1989年《行政诉讼法》第44条中得以确立，行政处罚制度中的行政救济不停止执行内容可以追溯至1996年《行政处罚法》第45条：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”本次修法新增加第2款和第3款。第2款是关于对限制人身自由被处罚人的特殊保护，是吸收了《治安管理处罚法》第107条的规定：“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。”
第3款明确在行政救济期间不计算加处罚款数额，系吸收长期以来的司法实践经验。虽然加处罚款数额在行政救济期间的计算问题在立法中一直未予明确，但是全国绝大多数法院都是采取行政处罚的加处罚款在诉讼期间不予计算的方式，[28]最高人民法院在征求全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室的意见后，于2007年4月27日作出《最高人民法院行政审判庭关于行政处罚的加处罚款在诉讼期间应否计算问题的答复》（〔2005〕行他字第29号），明确指出：“根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，对于不履行行政处罚决定所加处的罚款属于执行罚，在诉讼期间不应计算。”
规范目的或功能
行政救济不停止执行规则的规范功能在于及时阻却违法行为或状态、维持行政处罚决定效力、保障行政法秩序稳定等三个方面，以“保障行政权行使、提高行政效率”。[29]
及时阻却违法行为或状态。行政处罚是国家公权力对行政违法行为的全面处置，不仅表现为减损权益或者增加义务的惩戒后果，而且应当包括及时阻却违法行为延续和危害结果扩大的管控措施，以此最大程度地保障国家和社会公共利益。本法第28条强调行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，正是出于此意。如果仅着眼相对人承担行政处罚的不利后果，却怠于及时阻却其违法行为，就会导致行政处罚的制度目的无法全面实现。如某工厂违法向河流中排放废弃物，严重污染周边水域环境，环保部门可以对其同时作出罚款、责令停止生产、限制治理污染等行政处罚决定。即使该行政处罚决定存在合法性瑕疵，被处罚工厂不服提起行政复议或行政诉讼，在复议和诉讼期间，该工厂仍应按照环保部门的决定（命令）内容立即缴纳罚款、停止生产、治理污染，而不得以行政救济为由不予履行全部或部分义务。
维持行政处罚决定效力。根据行政行为效力的一般理论，行政机关代表国家依法行使行政处罚职权，行政处罚决定一经作出就具有公定力、确定力、拘束力和执行力等法律效力。因此，在行政处罚决定未被依法变更、撤销和撤回之前，除了实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的法定情形之外，应当推定该行政处罚决定合法有效，处罚内容不可随意抗辩和否定，对所涉当事人均有法律拘束效果，行政机关可得依法强制执行处罚决定。
保障行政法秩序稳定。日常的行政执法活动是抽象行政法秩序的具体落实，依法作出的行政处罚符合公众对法律规范的可期待性，形成社会秩序的连贯与稳定。行政处罚争议如果非因法定情形而被处罚人的诉讼个案而反复中止、中断，则会导致这种法秩序处于不稳定状态，大幅降低行政效率，也导致国家和社会公共利益处于风险之下。参与起草工作的顾昂然同志就提到：“为什么采取不停止执行原则呢，行政机关作出的具体行政行为，是代表政府为了维护国家和社会的公共利益而行使的，如果当事人一起诉，在还没有确定其违法时就停止执行，那么法律秩序就处于不稳定的状态，影响行政管理的有效进行，国家和社会公共利益可能会受到损害。”[30]
规范内容
行政救济不停止执行的规范内容包括行政救济期间行政处罚决定应予执行之原则、停止执行之例外以及不予计算加处罚款数额。
一、行政救济期间行政处罚决定应予执行之一般原则
基于行政效率、公共利益以及行政决定效力的考虑，行政处罚决定一经作出就被推定为合法有效，被处罚人应当限期履行，即使在此期间对行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼都不得停止执行。我国《行政诉讼法》第56条、《行政复议法》第21条、《行政处罚法》第73条等规定中均体现了该原则。但是，具体制度中的行政救济不停止执行规则并不适用于所有行政机关，必须注意的是，该规则仅适用于依法具有行政强制执行权的行政机关，只有这些行政机关才能在行政救济期间继续执行行政处罚决定。对于没有强制执行权的行政机关而言，则只能适用《行政强制法》第53条规定，必须同时满足当事人“在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼”和“不履行行政决定”两个条件，才可以申请人民法院强制执行。换言之，如果被处罚人在法定期限内申请了行政复议或提起了行政诉讼，行政机关在复议或诉讼期间就不得向人民法院申请强制执行行政处罚决定，必须待司法审查对争议行政行为作出终局判断，才可以继续推进执行事宜。
1989年《行政诉讼法》第44条规定确立了诉讼期间不停止执行的原则，第66条又将不具有强制执行权的行政机关作出的具体行政行为排除在起诉不停止执行的原则之外。按照特别规定优于一般规定的冲突规范原则，人民法院在审查非诉执行案件时应当适用第66条的规定。[31]2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第94条曾对此有明确规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。”此后《行政诉讼法》及其司法解释虽然经过多次修改，没有保留原《行政诉讼法》第66条与上述司法解释第94条的内容，但是新旧行政诉讼法适用中对“诉讼不停止执行”规则的认定未有改变，2010年《行政强制法》第53条也完全吸收和确认了旧《行政诉讼法》第66条的内容。因此，现行《行政诉讼法》第56条与《行政强制法》第53条为一般规定与特别规定之关系，共同构成分别针对有强制执行权行政机关与无强制执行权行政机关之关于诉讼不停止执行的完整规则。
上述一般规定与特别规定的适用关系，理论上应当基于立法目的予以厘清。固然需要确保行政行为的及时执行来实现行政管理和公共服务的效率目标、维护行政法秩序的稳定性以及国家和社会公共利益。但是，相对应的一些行政行为如果过早执行，就有可能严重侵害行政相对人的合法权益，甚至对其造成无法弥补的损害。为了在制度设计上把握上述平衡关系，我国立法上将部分强制执行权直接授予税收、海关、公安等特定领域的行政机关，具有强制执行权的行政机关得以在作出行政决定后，径行依法采取各项强制执行措施，这些行政行为适用《行政诉讼法》第56条规定的诉讼不停止执行原则，偏向于国家行政管理秩序和公共利益等目标之追求。但是，有相当一部分行政行为，是否及时执行对公共利益影响不大，但是对行政相对人权益影响非常之大。为了贯彻《行政诉讼法》《行政强制法》《行政处罚法》等追求的制度目的，侧重保障这些行政行为所涉行政法律关系中相对弱势一方之行政相对人的合法权益，立法上未将部分行政强制执行权力授予行政机关。这种情况下，如果行政相对人还未依法行使诉权，人民法院就不会准予行政机关强制执行。《行政强制法》第53条的规定就是对诉讼不停止执行规则的相对限制，将不具有强制执行权的行政机关作出的行政行为排除在诉讼不停止执行的原则之外。[32]
二、行政救济期间行政处罚决定不予执行之例外
在行政救济不停止行政处罚决定执行的基础之上，具有强制执行权的行政机关所作出的行政行为也会在法定的例外情形下，被复议机关和人民法院停止执行。对此，《行政诉讼法》第56条规定：“诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（四）法律、法规规定停止执行的。当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。”《行政复议法》第21条规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。”
上述停止执行的例外情形分为四类：其一，行政机关认为需要停止执行，一般是在相对人提起行政救济后，意识到行政处罚决定的违法或不当风险，为避免继续执行可能导致的相对人权益损害和执法资源浪费等消极影响，因此主动停止执行。其二，复议机关或人民法院基于相对人的请求而裁定停止执行。根据相对人提出的停止执行申请，如果复议机关或人民法院认为继续执行会造成难以弥补的损失且不会损害国家和社会公共利益的，可以暂缓执行。其三，复议机关或人民法院依职权裁定停止执行。在此，复议机关或人民法院会考量行政行为本身的重大明显的违法风险，或者行为效果上是否会导致重大且不可回复性的损害后果。其四，法律、法规规定可以停止执行的。这个兜底条款是立法上为诉讼停止执行的其他情形留有法律体系上的创制空间。
本条修改新增加的第2款内容，即是参照和总结了行政处罚实践的成熟经验，对《治安管理处罚法》第107条规定予以联结和吸收，放宽了限制人身自由类行政处罚的暂缓条件。据此，被处罚人对限制人身自由的行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向作出决定的机关提出暂缓执行申请。符合法律规定情形的，应当暂缓执行。根据《治安管理处罚法》第107条的规定，公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合该法第108条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。值得注意的是，根据本条款，对人身自由限制行政处罚的暂缓执行将成为原则性规定，而非诉讼停止执行的例外。也就是说，除非被处罚人存在导致发生社会危险的高度盖然性，无法满足法定的担保条件，或者不依法缴纳保证金等情形，行政机关一般应当准予人身自由限制行政处罚的暂缓执行。如果不予批准，行政机关则要承担相应的举证责任。之所以制度设计如此，在于立法上认为限制人身自由这类高强度的行政处罚会对当事人造成不可回复的严重精神创伤，因此强制执行要高度审慎并充分保障被处罚人行使行政救济权利。
三、行政救济期间不予计算加处罚款数额
本条修法增加的第3款规定，即被处罚人申请行政复议或者提起行政诉讼的，加处罚款的数额在此期间不予计算，此举有利于保护被处罚人的诉讼权益。关于被处罚人在申请行政复议或者提起行政诉讼期间，加处罚款数额是否应当计算的问题，《行政诉讼法》和《行政强制法》一直没有明确规定，导致司法实践中存在一定分歧，本次修法则明确解决了这个问题。根据前文对《行政诉讼法》第56条与本法第72条第2款、《行政强制法》第53条适用关系的分析，可知本条款同样属于“行政救济停止执行”的特别规定，无论行政机关有无强制执行权，在执行时均不得在罚款总额中计算这部分金额。