【监督机制】
行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施。
行政机关实施行政处罚应当接受社会监督。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政处罚的行为，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现有错误的，应当主动改正。
法条沿革
本条是关于行政处罚执行的监督机制的规定。
本条款内容承继自修订前的《行政处罚法》第54条的规定：“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”在此前历次修法中，本条均未作修改。本次修法在第1款中将原规定的监督检查内容予以细化，明确为定期组织执法评议、考核，同时强调了规范和保障行政处罚权行使的重要性。
规范目的或功能
本条款的规范目的在于贯彻落实行政执法责任制和责任追究制度，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施。行政机关内部应当建立各级各部门的行政处罚监督机制，县级以上地方各级政府主要是通过定期组织开展行政执法评议、考核的方式来加强监督检查，规范和保障行政处罚实施。这既是本级政府建立和完善常态化监督的职责，也明确其监督方式仅限于行政执法评议、考核等间接途径，不得越权干预、甚至代替法定行政处罚主体依法实施处罚。
《宪法》第41条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”公民对行政机关的监督权是我国《宪法》明确规定的基本权利，社会监督是监督行政处罚职权依法行使的必要机制之一。一方面需要加强行政处罚过程和结果的公开，另一方面也要广泛接收公民、法人或者其他组织对行政处罚的申诉和检举。申诉与举报人一般是指与行政处罚决定没有利害关系的第三人，有利害关系的行政相对人和相关人主要可以通过申请行政复议和提起行政诉讼，直接维护自身合法权益。
行政处罚实施机关应当审慎行使处罚职权，在行政处罚决定作出后如果发现有错误的，应当坚决贯彻有错必纠原则，依法变更或撤销原行政处罚决定，行政机关主动纠错的时间不受行政复议和行政诉讼法定期限的限制。
规范内容
一、申诉、检举及相关行为的法律效力
申诉与检举的行为目的在于监督依法行政的客观法秩序，行政机关对申诉与检举的答复属于程序性的事实行为，并不会对申诉人和检举人创设新的权利义务，如只是客观阐述处罚决定的理由和依据。因此，申诉和检举人并不能因此获得针对行政处罚实施行为的行政诉讼原告资格。
二、行政机关自我纠错的程序
基于行政行为的确定力和拘束力，行政机关作出行政处罚决定后同样受到法律约束，应当遵循一事不再罚原则。但与此同时，如果行政机关基于外部投诉、举报或自我审查，发现所作行政处罚确实存在错误，那就应当贯彻有错必纠的原则，勇于纠错，及时纠错。行政机关自我纠错应当遵守法定程序，对已生效的行政处罚决定先予撤销后再依法重做。一般情况下，行政机关针对原行政处罚的撤销行为具有独立的法律效力，改变了已作判定的法律关系，也导致法律关系回复到未履职之前违法现象存续的待处理状态，此时对相关人的权益可能产生影响。因此相关人同样可以对撤销行为申请行政复议或提起行政诉讼。相对应的，行政机关对该撤销行为的合法性也要承担举证责任。
实务应用
杨某某诉洪湖市城乡规划局城乡建设行政管理案[34]
杨某某等30人系戴家场镇农贸市场周边的居民，与该市场相邻，房屋土地属于国有土地。戴家场镇政府在未办理建设工程规划许可证等相关手续的情况下对农贸市场进行维修改造，该农贸市场的土地属于集体土地。2015年6月30日，杨某某等30人向洪湖市规划局书面申请，要求对戴家场镇农贸市场的违法建筑责令停止建设，限期拆除。2015年7月22日，洪湖市规划局对戴家场镇农贸市场没有办理建设工程规划许可证擅自建设的行为进行了立案、调查，并下达了停工整改告知书，责令停止违法行为并整改，听候处理，但戴家场镇政府并未停工，现农贸市场已完工，投入使用。此后，杨某某等30人以洪湖市规划局未履行法定职责为由向法院提起行政诉讼，一审法院判决责令洪湖市规划局在法定期限内对洪湖市戴家场镇集贸市场的违法建设问题依法作出处理，洪湖市规划局作出行政处理决定书，责令戴家场镇政府在收到该处理决定书后的60日内将洪湖市戴家场镇农贸市场的违规建筑物予以自行拆除完毕。如逾期不拆除，洪湖市规划局将报请洪湖市人民政府对第三人的上述违规建筑物作出予以强制拆除的决定。第三人在收到行政处理决定书后，向洪湖市人民政府申请复议，洪湖市规划局于2016年8月1日作出《关于撤销对洪湖市戴家场镇农贸市场违法建设限期拆除决定的函》，撤销行政处理决定书中限期拆除的决定。杨某某等30人向洪湖市规划局申请政府信息公开得知此函，认为洪湖市规划局作出的撤销函严重损害了杨某某等30人合法权益，遂诉至洪湖市人民法院法院，请求判令撤销洪湖市规划局作出的撤销函，责令洪湖市规划局作出强制拆除戴家场镇农贸市场违法建筑物的决定。一审法院认为：洪湖市规划局在作出行政处理决定书后，于2016年8月1日作出撤销函，决定撤销行政处理决定书中的限期拆除决定，至今未对农贸市场的违法行为作出处理，使本案所涉建筑物恢复到了洪湖市规划局未履行职责之前待处理的状态，就会导致杨某某等的合法权益受到侵害、权利义务产生影响的后果。撤销函系因认定行政处理决定书涉嫌适用法律错误而作出，洪湖市规划局对作出的行政行为负有举证责任，本案中，洪湖市规划局不仅要举证证明撤销函合法，还要承担行政处理决定适用法律错误的举证责任。根据《行政处罚法》第54条第2款的规定，只有在行政机关发现行政处罚有错误时，才应当主动改正。本案中的A02号撤销函，首先，洪湖市规划局认为行政处理决定涉嫌适用法律尺度有误，说明洪湖市规划局并不能确定其在行政处理过程中是否存在错误。其次，洪湖市规划局作出的行政处理决定书适用的法律依据为《城乡规划法》第64条，在庭审调查过程中，洪湖市规划局述称作出撤销函也是适用《城乡规划法》第64条，撤销函中的涉嫌适用法律尺度有误系指涉案建筑物存在第三人可以采取措施改正违法行为，洪湖市规划局依照前述法律依据作出限期改正行政处理的可能性。洪湖市规划局前后作出的行政行为均是根据《城乡规划法》第64条的规定作出处理，只是根据不同的事实、情形作出不同的处理结果，洪湖市规划局并无证据证明行政处理决定适用法律错误，故撤销函认定行政处理决定涉嫌适用法律错误的事实不清楚，证据不足，且未引用法律依据，即作出该撤销函，应予撤销。洪湖市规划局不服，向荆州市中级人民法院提起上诉，二审法院认为：洪湖市规划局作出的撤销函，是对原先作出的行政处理决定书之变更，是重新作出的具体行政行为，对被上诉人的实体权利义务产生影响，是一个已经完成的行政处理决定，具有可诉性。因此驳回上诉，维持原判。综上所述，行政机关应当对行政处罚纠错行为的合法性承担举证责任。
甘肃某建筑工程有限责任公司诉某县安全生产监督管理局其他行政行为案[35]
2015年3月21日，甘肃某建筑工程有限责任公司（以下简称某公司）承建的某县怡园综合楼工程项目工地发生一起高处坠落死亡事故，造成1人死亡。被告随后予以立案，对该工程的相关人员进行了调查询问，上述项目相关人员在被询问时均陈述至发生事故时，未办理建筑工程施工许可证。在上述事实的调查基础上，某县安全生产监督管理局（以下简称“安监局”）对某公司处以250000元的罚款。送达后，某公司均未申请复议和提起行政诉讼。后某公司提起行政诉讼，法院受理后，以某公司的起诉超过起诉期限为由，裁定不予立案。其间，某公司于2016年10月10日向安监局递交请求撤销行政处罚决定书的申请一份，要求安监局自行依法撤销两份行政处罚决定，安监局向某公司口头答复不予撤销。随后，在某公司的要求下，安监局作出《关于甘肃某建筑工程有限公司请求撤销行政处罚决定申请的答复》。该答复认为，某公司作为工程的总承包单位，未尽到安全管理职责，对事故的发生负有责任，事故责任主体明确，因此，安监局所作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律适当，不予撤销。某公司在接到上述答复后，向甘州区人民法院提起诉讼。一审法院认为：安监局的不予撤销答复具有事实和法律依据，判决驳回诉讼请求。某公司不服向张掖市中级人民法院提起上诉，二审法院认为：安监局作出的行政处罚决定送达后，某公司既未在法定期限提起行政复议，也未提起行政诉讼，该处罚决定书已生效。某公司在法定起诉期限后，又以书面申请的形式，要求安监局撤销处罚决定，在安监局书面答复不予撤销后，又对答复提起行政诉讼，从而达到对处罚决定启动诉讼程序的目的。而安监局作出的《关于甘肃某建筑工程有限公司请求撤销行政处罚决定申请的答复》属复审答复意见，因该答复对某公司没有创设新的权利义务，只是重复阐述了作出处罚决定的理由及依据。对某公司的权利义务没有产生新的影响，该答复就等同于通知某公司不予撤销处罚决定，答复不具有可诉性。因此判决撤销一审判决，驳回某公司起诉。由此可见，行政机关对公民申诉纠错行政处罚的答复不具有可诉性。
姜某诉南京市公安局交通管理局、南京市公安局交通管理局六大队行政处罚案[36]
2015年12月24日9时许，姜某驾驶苏A牌小汽车在机动车道路上行驶时由南向北车道等候跨越双黄虚线，被交警查获。执法民警对姜某处以100元罚款，后发现错误，将前述处罚决定书收回，重新对姜某实施的机动车逆向行驶的违法行为处以200元罚款，同时记3分。姜某不服处罚决定向市交管局提出行政复议申请，复议维持行政处罚决定。姜某不服提起诉讼，一审南京市鼓楼区人民法院认为：姜某对交警六大队的行政处罚进行了陈述和申辩，与姜某陈述的“加重处罚”亦能印证。关于法律规定的不得因当事人申辩加重处罚，是指不得基于同一事实情形下因为当事人进行申辩加重处罚，不包括在违法事实发生变化的情形下依法进行处罚，即使相较之前的行政处罚更重。交警六大队向姜某作出处罚决定不是基于同一违法事实，不属于因姜某的申辩加重对姜某的处罚。判决驳回姜某诉讼请求。姜某不服提起上诉，二审南京市中级人民法院认为：执勤民警开具处罚决定书后，发现该处罚决定书中记载的违法行为与事实不符，故当场收回该处罚决定书，并重新开具处罚决定书。处罚决定并未执行。《行政处罚法》第54条第2款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”交警六大队的执勤民警发现原处罚决定书有错误并重新作出《处罚决定》的行为符合行政处罚法的上述规定。姜某主张该行为系因其陈述、申辩而加重处罚，缺乏依据，本院不予采纳。综上所述，执法人员自我纠错行政处罚决定不受申辩不加重处罚原则的限制。
[1] 祝铭山主编：《质量监督检验检疫行政诉讼》，中国法制出版社2004年版，第22页。
[2] 祝铭山主编：《质量监督检验检疫行政诉讼》，中国法制出版社2004年版，第22页。
[3] 参见天津市高级人民法院〔2018〕津行再字1号行政判决书。
[4] 参见兴义市人民法院〔2019〕黔2301行审8号行政判决书。(https://www.daowen.com)
[5] 参见陕西省高级人民法院〔2019〕陕行申47号行政判决书。
[6] 参见天津市东丽区人民法院〔2014〕丽行初字第31号行政判决，天津市第二中级人民法院〔2015〕二中行终字第60号行政判决书，天津市高级人民法院〔2018〕津行再字1号行政判决书。
[7] 《道路交通安全法》第107条、《治安管理处罚法》第104条第1项。
[8] 何海波：《公民对行政违法行为的藐视》，载《中国法学》2011年第6期。
[9] 戚建刚：《论我国行政法发展的分析模式》，载《现代法学》2005年第2期。
[10] 韩凤然：《试论无效行政行为制度》，载《河北法学》2005年第12期。
[11] 朱雁：《论建立我国无效行政行为制度》，载《行政法学研究》2004年第1期。
[12] 章志远：《行政法上的公民拒绝权研究》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2010年第3期。
[13] 何海波：《公民对行政违法行为的藐视》，载《中国法学》2011年第6期。
[14] 胡建淼：《论作为行政执行罚的“加处罚款”——基于〈中华人民共和国行政强制法〉》，载《行政法学研究》2016年第1期。
[15] 参见长春市中级人民法院〔2018〕吉01行审复2号行政裁定书。
[16] 参见重庆市第五中级人民法院〔2017〕渝05行审复2号行政裁定书。
[17] 参见南京市中级人民法院〔2017〕苏01行审复4号行政裁定书。
[18] 参见博罗县人民法院〔2017〕粤1322行审1167号行政裁定书，惠州市中级人民法院〔2017〕粤13行审复23号行政裁定书。
[19] 参见灯塔市人民法院〔2017〕辽1081行审13号行政裁定书，辽阳市中级人民法院〔2017〕辽10行审复1号行政裁定书，灯塔市人民法院〔2017〕辽1081行审46号行政裁定书。
[20] 参见北京市延庆区人民法院〔2017〕京0119行审9号行政裁定书，北京市第一中级人民法院〔2017〕京01行审复3号行政裁定书。
[21] 参见保定市中级人民法院〔2017〕冀06行审复2号行政裁定书。
[22] 参见兴城市人民法院〔2017〕辽1481行审83号行政裁定书，葫芦岛市中级人民法院〔2017〕辽14行审复5号行政裁定书。
[23] 参见乌鲁木齐市中级人民法院〔2006〕乌中行终字第2号行政判决书。
[24] 参见肇庆市鼎湖区人民法院〔2016〕粤1203行审9号行政裁定书，肇庆市中级人民法院〔2016〕粤12行终99号行政裁定书。
[25] 参见仓山区人民法院〔2015〕仓行初字第354号行政判决书，福州市中级人民法院〔2016〕闽01行终465号行政判决书。
[26] 参见于洪区人民法院〔2016〕辽0114执异223号执行裁定书，沈阳市中级人民法院〔2016〕辽01执复205号行政裁定书。
[27] 参见湖北省咸宁市中级人民法院〔2017〕鄂12行初7号行政判决书。
[28] 蔡小雪：《行政处罚的加处罚款在诉讼期间不应计算》，载《人民司法（应用）》2008年第11期。
[29] 姜明安主编：《行政程序研究》，北京大学出版社2006年版，第170页。
[30] 顾昂然著：《新中国的诉讼、仲裁和国家赔偿制度》，法律出版社1996年版，第101页。
[31] 蔡小雪：《行政处罚的加处罚款在诉讼期间不应计算》，载《人民司法（应用）》2008年第11期。
[32] 蔡小雪：《行政处罚的加处罚款在诉讼期间不应计算》，载《人民司法（应用）》2008年第11期。
[33] 王贵松：《论行政处罚的制裁性》，载《法商研究》2020年第6期。
[34] 参见洪湖市人民法院〔2017〕鄂1083行初4号行政判决书，荆州市中级人民法院〔2017〕鄂10行终48号行政判决书。
[35] 参见甘州区人民法院〔2017〕甘0702行初15号行政判决书，甘肃省张掖市中级人民法院〔2017〕甘07行终27号行政判决书。
[36] 参见南京市鼓楼区人民法院〔2016〕苏0106行初21号行政判决书，南京市中级人民法院〔2016〕苏01行终323号行政判决书。