【上级行政机关的监督】
行政机关实施行政处罚，有下列情形之一，由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）没有法定的行政处罚依据的；
（二）擅自改变行政处罚种类、幅度的；
（三）违反法定的行政处罚程序的；
（四）违反本法第二十条关于委托处罚的规定的；
（五）执法人员未取得执法证件的。
行政机关对符合立案标准的案件不及时立案的，依照前款规定予以处理。
法条沿革
本条规定的是上级行政机关的监督，为此次修订修改的条文。
本条在1996年《行政处罚法》中即已存在。20世纪90年代，现实中滥用行政处罚权的现象较为普遍，《行政处罚法》开创性地规定了行政处罚的法律责任，旨在“防止滥用处罚权，督促其合法、公正地履行法定职责，以保护公民、法人的合法权益”[1]。这在我国行政立法史上是首次尝试，[2]同时也是一项独具中国特色的制度创新。自此，“我国的刑事责任、民事责任和行政法律责任三大法律责任制度框架基本建立起来”。[3]对于这一制度，学界也予以较高的评价，例如有学者指出：“《行政处罚法》设专章对执法机关的法律责任加以规定，这在我国立法史上具有重要的意义，对于行政法的作用更是不可估量，因为行政法本身就是规范行政机关的行为的法律规范。该法不仅规定了行政机关违反行政行为的法律责任，而且对行政机关的工作人员也作出了明确规定，这更有助于依法行政的进一步推行。”[4]
然而，该条款在实践中发挥的实效受到不少质疑。例如，应松年教授指出，从1996年至今，似尚未见有一名工作人员因程序违法而受行政处分。[5]杨伟东教授指出，“从行政处罚法实施情况来看，单一通过强化行政责任的方式提升行政程序作用的做法，效果并不理想。因为在我国行政责任追究和落实机制不健全，导致在实践中鲜有这样的事项出现，这些责任追究机制被束之高阁”。[6]还有学者通过列举实例指出，“行政处罚法的责任规定在实际执行中存在着一定的差距，不利于制止处罚违法行为，有损法律的尊严，亟待引起人们的重视”。[7]除此之外，随着我国行政法律体系的不断完善，不少概念也逐步固定下来，而制定于90年代中期的《行政处罚法》尚未与之统一。在此次修订之前，便有学者对此提出建议。[8]
在此次《行政处罚法》修订中，立法者从五个方面对本条进行了修改，在其中对上述问题进行了充分的回应。
第一，将“有关部门”的表述改成了“有关机关”，这主要是基于法律概念的精确性和统一性要求，以及回应我国近年来国家监察体制的改革。从我国目前的法律体系来看，有关部门是指行政机关的职能部门，而有关机关则是指独立的国家机关。在1996年《行政处罚法》制定时，第76条的有关部门一般被认为是政府内部的监察部门，属于行政机关的职能部门。但随着近年来我国监察体制的改革，我国建立了专门的国家监察机构——监察委员会。根据《监察法》第3条的规定，其是独立于行政机关的行使国家监察职能的专责机关。此时，有关机关的表述就比有关部门更加精确。
第二，将“行政处分”的表述改成了“处分”，这主要是基于法律概念的统一性要求。所谓行政处分，是指国家行政机关依照行政隶属关系给予有违法失职行为的国家机关公务人员的一种惩罚措施。行政处分的表述一直可以追溯到我国建国初期，例如《新解放区农业税暂行条例》（1950年）、《政务院关于各级政府工作人员保守国家机密的指示》（1950年）和《惩治贪污条例》等法律规范最早使用了这一概念。至今，这一表述仍有不少法律在使用。但随着《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》等法律的出台，处分开始逐渐取代行政处分的表述。《公务员法》是对公务员进行纪律责任追究的基本法，其明确限定了公务员承担纪律责任的形式只能是处分，而不能是其他。[9]近年来，《专利法》《教育法》《安全生产法》《商标法》和《兵役法》等不少法律均将行政处分的表述改为处分，也是出于法律概念的统一性要求。此外，实施处分行为的不仅包括行政机关，还包括以国家监察机关为代表的有关机关。根据《公职人员政务处分法》的规定，监察机关实施的政务处分，严格区分于行政处分。此次将行政处分修改为处分，在语义上也能将监察机关的政务处分囊括在内，在立法上更加周延。
第三，去掉了“可以”的表述，这是此次修订中本条最大的修改。在本次修订后，对于第1款所列的五种行政处罚违法行为，上级行政机关或者有关机关不再有裁量空间，而是必须追究实施机关和责任人员的责任。这一修改极大地激活了行政处罚法律责任制度的作用，强化了本条在实践中的刚性。事实上，这一修改也与近年来我国行政处分机制的不断完善相呼应。自20世纪90年代开始，我国各地便开始了行政执法过错责任追究办法。早在1997年，哈尔滨市便出台了《哈尔滨市行政执法过错责任追究办法》。随后，青海省（2000年）、新疆维吾尔族自治区（2003年）、贵州省（2005年）、辽宁省（2005年）、上海市（2007年）、西藏自治区（2008年）、河北省（2010年）、浙江省（2012年）、河南省（2018年）和海南省（2020年）等地方也先后出台了行政执法过错责任追究办法。对于《行政处罚法》第76条所列举的行政处罚违法行为，这些法律均明文规定必须追究执法过错。例如，《河南省行政执法过错责任追究办法》第8条规定：行政执法机关及行政执法人员在行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等行政执法过程中，有下列行为之一的，应当追究行政执法过错责任。值得注意的是，这一修改与《行政许可法》的责任机制保持了一致。我国《行政许可法》第74条规定：行政机关实施行政许可，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一条文没有“可以”的表述，是一个强制性而非裁量性的责任。[10]
第四，在第1款增加了第5项：“执法人员未取得执法证件的。”这一修改主要是为了与《行政处罚法》第42条的修改配套。在此次修订中，新修改的第42条规定了行政执法人员资格制度，即行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。为了保证这一新增制度能够在实践中切实发挥作用，立法者在法律责任也进行了配套修改。这样一来，结合这两个条文的规定，执法人员没有执法证件的，要受到上级机关或有关机关的处分。
第五，增加了第2款“行政机关对符合立案标准的案件不及时立案的，依照前款规定予以处理”。这一修改将拖延作为的行政处罚违法纳入处分情形。从理论上来说，行政处罚违法既包括作为，也包括不作为。[11]所谓不作为，是指行政主体负有法定义务且能够履行而未履行或拖延履行法定职责的行为，[12]可以进一步区分为单纯的不作为和拖延不作为这两种表现形式。对于单纯的不作为，《行政处罚法》在第83条已经单独规定了法律责任：行政机关对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。而对于拖延不作为，《行政处罚法》在此次修订前则一直未予以规范。在实践中，对行政处罚不及时立案的不作为现象并不罕见，有必要在立法层面回应。
此次《行政处罚法》修订过程中，立法者对这一条文如何修改这一问题也发生了观点的改变。最初公布的《行政处罚法（修订草案征求意见稿）》并未出现第2款，而且也未删去“可以”，有关部门也未改成有关机关。此外，其第5项的规定是“执法人员不具有执法资格或者未取得执法证件的”。《行政处罚法（修订草案一次审议稿）》将“未取得执法证件的”这一表述删除。《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》在一审稿的基础上增加了第2款关于不及时立案的规定。最终版的新修订《行政处罚法》则删除了“可以”，有关部门的表述也修改成了有关机关。
规范目的或功能
为了使行政机关严格遵守《行政处罚法》的规定，制止乱处罚、乱罚款，保护公民、法人或者其他组织的合法权益不受侵犯，[13]立法者在《行政处罚法》中规定了法律责任。作为行政处罚法律责任最为重要的首要条款，第76条主要存在如下三个规范目的：首先，监督违法行政处罚行为。在《行政处罚法》起草初期，我国实践中行政处罚活动十分混乱，引起社会公众的广泛不满，迫切要求加强对行政处罚的监督。其次，促使行政机关和公职人员依法行使行政处罚权。行政处罚必须通过行政机关及其工作人员来实现，要减少违法行政处罚行为的发生，就必须对责任进行追究。最后，保障公民权利。加大对违法行政处罚行为的惩处，能够促使行政机关依法行使行政处罚权，进而保障了公民权利。
规范内容
本条规定了上级行政机关的监督，主要包括监督主体、监督对象、监督情形、监督方式和依法监督这五个方面。
一、监督主体
根据本条规定，监督主体主要包括上级行政机关和有关机关。所谓上级机关，是指对本机关或组织有直接领导和指挥责任的机关，包括上级主管部门和本级人民政府。[14]那么，如何理解有关机关这一概念呢？对于这一问题学界存在不同看法，主要包括狭义说，中义说和广义说这三种理解。狭义说认为，有关机关是指监察机关。[15]中义说认为，有关机关主要包括行政监察部门、内部审计部门、人事管理部门和行政复议部门等。[16]广义说则认为，有关机关还包括权力机关和司法机关，尤其是人民法院。值得注意的是，对于行政系统以外的追究法律责任的主体，必须经过《宪法》《组织法》或特别法律，如《行政诉讼法》《国家赔偿法》赋予监督权后取得主体资格。
本书认为，这里有关机关一般来说是指监察机关。正如前文所说，这里有权实施处分行为的有关机关必须经过法律的授权。而目前，我国仅有《监察法》和《公职人员政务处分法》规定了国家监察机关有权对违法行政处罚的机关和人员实施处分。按照《监察法》第11条第3项和第45条第2项的规定，监察委员会可以对违法的公职人员作出政务处分。根据《监察法》制定的《公职人员政务处分法》，全面细致地规定了政务处分的种类、适用规则、违法情形、程序、救济途径、法律责任等事项。[17]此外，我国《行政许可法》第72条规定：行政机关及其工作人员违反本法的规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。这里的表述是监管机关，基于体系解释也可认为《行政处罚法》第76条的有关机关同样也是监察机关。
二、监督对象
根据本条，监督对象包括实施违法行政处罚的行政机关、直接负责的主管人员和直接责任人员。其中，直接负责的主管人员，主要是指行政机关的首长、行政处罚行为的决定者。
直接责任人员，主要是指执法人员，进行调查、听证和执行的行政处罚具体实施者。[18]这里的直接负责的主管人员和其他直接责任人员是我国刑法中经常出现的表述，可以参考刑法的解释。《最高人民法院研究室关于如何理解“直接负责的主管人员”和“直接责任人员”问题的复函》指出，所谓“直接负责的主管人员”，是指在企业事业单位、机关、团体中，对本单位实施走私犯罪起决定作用的、负有组织、决策、指挥责任的领导人员。单位的领导人如果没有参与单位走私的组织、决策、指挥，或者仅是一般参与，并不起决定作用的，则不应对单位的走私罪负刑事责任。所谓“直接负责人员”，是指直接实施本单位走私犯罪行为或者虽对单位走私犯罪负有部分组织责任，但对本单位走私犯罪行为不起决定作用，只是具体执行、积极参与的该单位的部门负责人或者一般工作人员。
值得注意的是，根据《行政处罚法》的规定，目前行政处罚的实施机关包括三类：一是有行政处罚权的行政机关；二是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；三是行政机关依照法律、法规、规章的规定在其法定权限内委托的组织。对于第一类实施机关的执法人员，根据本条规定，毫无疑义地属于监督对象。那么，第二类和第三类组织的执法人员，究竟是否属于本条规定的监督对象呢？根据《公务员法》的规定，处分只针对行政机关的公务员，被授权和被委托组织的执法人员被排除在外。我国各地的行政执法过错追究办法也将使用范围限定在行政机关及其工作人员。于是，就出现了学者所说的“《行政处罚法》法律责任的断档”。这一问题在实践中早已凸显，例如山西省在行政执法检查中，曾查处了几起事业单位执法人员执法违纪行为，但对其追究行政责任却缺乏依据，这种情况在全国也具有普遍性。事实上，法律、法规授权的组织和行政机关依法委托的组织是一支人数众多、规模庞大的执法队伍，但其素质参差不齐，是发生问题较多的执法群体。[19]这一法律漏洞对于《行政处罚法》的实施来说具有一定的不利影响。[20]
不过，在此次修订后，对执法人员也可进行政务处分。根据《监察法》第15条的规定，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员也受到监察机关的监察。这意味着，《行政处罚法》中被授权和被委托组织的执法人员可以是政务处分的对象。这对完善行政处罚法律责任机制，促使行政处罚规范执法来说具有很大意义。但作为一种内部监督形式，行政处分在行政处罚法律责任体系中应发挥主要角色。本书认为未来仍应考虑规定被授权和被委托组织的法律责任。
三、监督情形
根据本条，监督情形包括五种。
第一，没有法定的行政处罚依据的。根据新修订的《行政处罚法》第4条的规定，行政处罚应当由法律、法规和规章规定。这实际上是行政处罚法定原则的要求。[21]这里所说的法定依据是指法律、法规和规章，具体包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章。在实践中，行政机关如果没有法律、法规或规章的依据而实施行政处罚，或者依据法律、法规或规章之外的其他规范性文件实施行政处罚，自定处罚项目，均属于行政处罚缺乏法定依据。
第二，擅自改变行政处罚种类、幅度的。行政机关作出行政处罚决定，处罚的种类、幅度必须符合法律规定，而不能擅自改变。由于社会生活复杂多变，法律不能规范所有的行政活动。即使法律对某一方面的行政活动加以规定，也不可能事无巨细、面面俱到。[22]因此，法律必须赋予行政机关一定的裁量空间。但是行政机关在进行裁量时须符合立法精神目的，在法律、法规和规章规定的种类和幅度内实施行政处罚。例如，《治安管理处罚法》第36条，擅自进入铁路防护网或者火车来临时在铁路线路上行走坐卧、抢越铁路，影响行车安全的，处警告或者二百元以下罚款。如果行政机关处拘留或二百元以上罚款，那么就是擅自改变行政处罚种类、幅度。
第三，违反法定的行政处罚程序。正当程序是行政活动的基本要求，行政处罚也应严格按照法定的程序进行。这里的法定不仅包括《行政处罚法》本身规定的程序，例如第63条关于听证的规定，而且包括其他法律中关于行政处罚程序的规定，例如《治安管理处罚法》第98条关于听证的规定。值得注意的是，修订前的《行政处罚法》第3条第2款还规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。新修订《行政处罚法》第38条限缩了行政处罚无效的情形，规定违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。这样一来，只有重大且明显违法的程序违法行为才会无效，而一般的程序违法只会带来内部行政法律关系上的法律后果。这样的制度安排，一方面减少不必要地撤销程序违法、结果正确的行政处罚行为，另一方面通过内部程序处分作出程序违法行政行为的行政机关和人员，更加兼顾了行政效率与权利保障。[23]
第四，违反本法第20条关于委托处罚的规定的。《行政处罚法》第20条和第21条规定了委托处罚的条件：首先，行政机关实施行政处罚的委托必须有法律、法规或者规章的依据，没有法律、法规和规章的规定，行政机关不能根据上级文件、内部文件、领导指示或者自行决定委托某个组织或个人实施行政处罚。其次，被委托实施的行政处罚权必须是委托机关所依法享有的职权，行政机关不能将自己都不具有的职权委托给其他组织行使。换言之，委托必须是在法定权限以内。[24]再次，委托必须以书面的形式，委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容。委托行政机关和受委托组织应当将委托书向社会公布。这是此次修订新增的要求。最后，受委托组织必须符合第21条规定的三个要求。缺乏上述任何一个条件，行政委托均可被认为违法。根据本项规定，这里所处分的是违反本法第20条关于委托处罚的规定的，对受委托组织不符合条件的便不予处分。
第五，执法人员未取得执法证件的。该情形是此次修订所新增的，主要是为了与《行政处罚法》新增加的第42条的修改配套。在此次修订中，新修改的第42条规定了行政执法资格制度，即行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。值得注意的是，这里的执法人员仅指行政执法机关正式在编工作人员，其他人员均不得实施。在我国行政管理实践中，不少执法人员是合同工、临时工和协管等，并不具有行政执法资格。例如《安徽省行政执法人员管理办法》第7条规定，经政府法制机构会同机构编制管理机关审核，申请参加考试人员为行政执法机关正式在编工作人员的，由省人民政府法制工作机构安排参加通用法律知识考试。《商务部行政执法人员资格管理办法》第6条规定，取得商务部行政执法资格应当具备下列条件：（一）从事商务部行政执法工作的正式工作人员；（二）具有良好的政治、业务素质和道德品行；（三）参加行政执法专业知识培训，并考试合格。不过，从该表述来看，未取得执法证件，究竟是指执法人员未出示执法证件还是未取得执法资格，抑或是已经取得执法资格但尚未获得执法证件，在理解上似乎存在歧义，本书认为在今后的修订中应予以明确。事实上，在最初公布的《行政处罚法（修订草案征求意见稿）》中，本项的规定是“执法人员不具有执法资格或者未取得执法证件的”。但“不具有执法资格”这一表述在一审稿中便被删除。
四、监督方式
根据本条规定，监督方式包括责令改正和处分这两种形式。其中责令改正是针对行政机关，而处分则是针对责任人员。值得注意的是，不同于处分，责令改正并不是法律责任形式，而是有权机关对行政处罚机关及其执法机关行为的监督权而对违法处罚行为作出的处理，是有关机关对行政处罚进行监督的一种形式，其性质是行政命令。责令改正尽管不是独立的法律责任形式，但是也属于一种独立的监督形式，具有特殊的内容和用途，具有不可替代的独特作用。[25]
根据监督主体的不同，处分还可区分为上级行政机关作出的行政处分和监察机关作出的政务处分。前文已指出，本条规定的有关机关是指监察机关，根据《公职人员政务处分法》的规定，监察机关实施的是政务处分。因此，本条的处分是一个广义概念，既包括传统行政系统内部的行政处分，也包括监察机关作出的政务处分。
五、依法监督
根据本条规定，对责任人员的处分应依法进行。具体来说，在对公职人员追究责任时，应遵循法治主义，符合法律规定的实体标准和程序要求，并充分保障其申诉救济的权利。此时，比例原则[26]、正当程序等适用于外部行政法律关系的基本原则在这种内部行政法律关系之中也应遵循。对此，我国《公务员法》和《公职人员政务处分法》均作出了较为详尽的规定。例如，《公务员法》第63条规定，对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。第15章还专门规定了申诉与控告机制。《公职人员政务处分法》也有类似的规定。在根据本条对责任人员进行处分时，应严格遵循这些法律所规定的程序和实体要求。
一个具有争议的问题是，对责任人员进行处分是否要求其具有过错，对此我国学界存在肯定说和否定说两种对立的观点。肯定说认为，存在过错是对责任人员进行处分的前提。例如，有学者指出，行政违法行为是出于行政机关及其工作人员的过错。任何行为都是人们有意识活动的结果。行为是否违法，不仅要看行为在客观上是否违法，还要看行为是否出于行政机关及其工作人员的故意或过失。任何不出于故意也不出于过失的行为，均不构成行政违法。[27]还有学者认为有关故意和过失的标准，应当参照《刑法》的有关规定确认。所谓故意是指明知自己的行为会发生危害社会的后果，但却希望或者放任这种后果发生的心理状态，如行政机关及执法人员滥用职权的行为，以权谋私的行为等。所谓过失是指应当预见自己行为可能发生的社会危害性因疏忽大意而没有预见，或虽有预见但轻信可以避免，以致发生危害后果的心理状态，如行政机关的工作人员不注重对事实的调查、证据的收集与保存，凭借自己的工作经验和对事件的判别能力作出的行政处罚，而致行政处罚因事实不清，适用法律错误等而违法。[28]否定说则认为，无论责任人员主观上有无过错，只要客观上存在《行政处罚法》第7章规定的行为，都应依法追求其相应的责任。理由在于，行政法学上，不是十分强调行为人的主观状态。或者说，行为人的主观状态对追究行为人的行政法律责任并没有决定性的影响。在《行政处罚法》中，并没有规定行为人在主管上必须有故意或者有过失才能实施行政处罚，同样的，在追究行政处罚法律责任时，也没有明确规定行政主体及其工作人员主观上有过错。[29]
这一争议直接反映到了我国的立法实践中。尽管《行政处罚法》对这一问题没有作出规定，但各地的行政执法过错责任追究办法均作出了明确的安排。一些地方立法采取了肯定说的立场。例如《河北省行政执法过错责任追究办法》第2条规定，本办法所称行政执法过错，是指各级人民政府和县级以上人民政府所属行政执法部门、法律法规授权或者依法委托的组织（以下简称行政执法机关）及其执法人员在行政执法活动中，因故意或者过失不履行、违法履行或者不当履行法定职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，造成不良后果，经法定程序确认应当追究行政责任的行为。一些地方则采取了否定说的立场。例如《河南省行政执法过错责任追究办法》第4条规定，本办法所称行政执法过错是指行政执法机关及行政执法人员在行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等行政执法过程中不履行、违法履行或者不当履行行政执法职责的行为。
本书认为，并不能因为我国《行政处罚法》没有规定行政处罚认定的主观要素，就认为行政处分的认定也应将主观要素排除在外。更何况，在此次修订中，在各界的共同呼吁下，[30]立法者增加了主观过错的规定。问题的关键在于，这种内部行政处分的功能究竟是什么。从理论上来说，法律体系中的制裁具有救济、惩罚和预防这三种功能。救济功能是指填补被害人的损害，典型的形式是民事赔偿。惩罚功能则是指对伤害行为的一种报应，主要是为了平衡受害人的正义感，进而维护法律秩序，典型的例子便是刑罚。而预防功能则是指通过对一种行为表达不满，旨在阻止或者预防同样行为的发生。[31]就本条规定的内部处分机制来说，其主要是为了通过一种责任机制督促公职人员依法行政，避免将来实施违法行政处罚，因而主要目的在于预防。当然，其也具有一定的惩罚性，但这种惩罚并不是为了报应伤害行为，平复受害人心理。基于这种理由，对责任人员进行处分时的确可以考虑过错，但不宜像刑罚认定那样严格。在比较法上也存在类似的问题。以德国法为例，对公职人员的处分也像刑法那样奉行责任主义原则。[32]但有学者指出，处分法毕竟与刑法的性质和目的不一样，导致责任主义在处分法中的适用会带来矛盾，应根据其特性调整适用。[33]
因此，本书认为较为妥当的办法是将过错程度作为一个情节，上级行政机关或者相关机关在处分时可以根据责任人员的过错程度来决定处分形式。[34]
实务应用
在司法实践中，援引本条的裁判较少。唯一的情形是行政相对人提出应基于本条对违法行政机关进行追责的请求，但基本均被排除在行政诉讼的受案范围之外。理由是，这是内部行政关系，并不属于行政诉讼受案范围。根据2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1条第2款第8项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
例如，在马某某、门峡市人民政府二审行政裁定书中，法院指出：“为监督行政机关工作人员依法履职，法律、法规和规章通常规定行政机关或上级行政机关应当对存在执法过错的行政机关工作人员依法追究责任，实践中，行政机关或上级机关对存在执法过错的行政机关工作人员进行追责主要有两种启动途径：一是根据公民、法人或其他组织的举报线索；二是行政机关或上级机关主动发现，无论是哪种途径启动追责，均是行政机关或上级机关基于行政机关内部人事管理权实施的行为，属于行政机关内部行政管理范畴，依法不属于《行政诉讼法》和《行政复议法》规定的受案、受理范围。”[35]
又如，在王某某其他一审行政裁定书中，法院认为：“根据《行政诉讼法》第49条第4项，当事人提起诉讼应当属于人民法院受案范围。又根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1条第2款第8项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院受案范围。本案中，原告2019年1月2日向被告提交行政查处申请，请求被告根据《行政处罚法》第55条等法律规定对被申请人上海市房屋管理局作出处理，实质上是要求被告基于内部层级监督关系履行对下级机关检查、督促的职责，不属于人民法院受案范围。故，原告因此提起本案诉讼，不符合法定受理条件，本院依法应予驳回。”[36]