【执法人员失职责任的承担】
行政机关对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
法条沿革
本条是对执法人员失职的法律责任的规定，是本次修订修改的条文。
在《行政处罚法》制定时，行政管理实践中不仅存在滥处罚，还存在行政处罚不作为。例如，地方政府为了保护地方经济，姑息企业污染环境的行为不进行行政处罚。这类现象在现实中大量存在。正基于此，立法者认为《行政处罚法》的目的一是治滥，二是治软。[60]从理论上来说，当时的行政法学界普遍认为行政处罚违法包括作为和不作为，作为是行为人以积极的行为侵害行政法保护的社会关系，如行政机关私分罚没财物的行为。不作为就是作为人有义务施行某种行为义务却消极地不去履行而造成危害后果。[61]也就是说，在行政执法过程中，既要保护公民和法人的合法权益，防止行政机关乱处罚，又要保障行政机关有效地实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，这就要求行政机关既不能乱处罚，又不能不作为，对应当制止和处罚的违法行为应当及时制止和处罚。[62]基于以上考虑，立法者制定了本条。
本条自《行政处罚法》制定以来没有发生变化。在此次修订中，立法者对其作了两处调整：首先，删去了玩忽职守的表述。所谓玩忽职守，是指不认真、不负责地对待本职工作。我国《刑法》规定了玩忽职守罪，其是国家机关工作人员对工作严重不负责任，致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失的行为。玩忽职守描述的是执法人员的一种主观态度，其作为一个法律概念具有主观性和模糊性，在实践中难以操作。[63]此外，行政不作为违法不仅包括主观状态表现为过失的玩忽职守，而且还包括主观状态表现为故意的滥用职权，[64]对于这种情形更应惩处。因此，旧法实际上存在一个法律漏洞，立法者在此次修订中对此进行了完善，不仅提高了立法的科学性，而且加强了对行政处罚不作为的惩处力度，是一次较大的进步。其次，将行政处分的表述改成了处分，这是出于法律概念统一性的要求。
在此次修订中，立法者在《行政处罚法（修订草案一次审议稿）》中将行政处分的表述改成了处分，并在最后一次审议中删去了玩忽职守的表述。
规范目的或功能
本法的规范目的是通过追究不作为违法的法律责任促使行政机关积极行使行政处罚权，保护公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序不受侵犯。
规范内容
本条的规范内容由事实构成和法律结果组成。事实构成是行政机关对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害。
法律结果包括两种：首先是对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。这里的处分同时包括行政处分和政务处分。就行政处分来说，我国《公务员法》第59条第4项规定公务员不得不担当、不作为、玩忽职守和贻误工作，《行政机关公务员处分条例》第20条规定了公务员不依法履行职责时，给予记过、记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。就政务处分来说，《公职人员政务处分法》第39条规定，公职人员不履行或者不正确履行职责，玩忽职守，贻误工作的，造成不良后果或者影响的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除。
其次是情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。这里主要涉及《刑法》第397条规定的滥用职权罪和玩忽职守罪，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。值得注意的是，行政机关对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，亦即行政处罚不作为，既可能构成玩忽职守，也可能构成滥用职权。换言之，滥用职权罪也可以表现为不作为。滥用职权罪究竟是否可以表现为不作为犯罪曾是刑法学界争论的问题。[65]但就目前来说，无论是在实务还是学界，滥用职权罪可以表现为不作为的形式已经成为通说。[66]
实务应用
本条仍属于规范内部行政法律关系的条文，不属于行政诉讼的受案范围，一般很少在司法裁判中运用。在刑事诉讼中，一般法院也仅援引《刑法》关于滥用职权罪和玩忽职守罪的规定。
例如在杨周某玩忽职守、徇私枉法、受贿案中，法院认为，认为被告人杨周某作为同乐派出所的所长，对辖区内的娱乐场所负有监督管理职责，其明知舞王俱乐部未取得合法的营业执照擅自经营，且存在众多消防、治安隐患，但严重不负责任，不认真履行职责，使本应停业整顿或被取缔的舞王俱乐部持续违法经营达一年之久，并最终导致发生44人死亡，64人受伤的特大消防事故，造成了人民群众生命财产的重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，情节特别严重。[67]这里被告人的行为完全符合本条的规定：一方面，他故意放纵辖区内娱乐场所的众多违法行为，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚；另一方面，他的行为导致了特大消防事故的发生，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的。不过，法院并未援引本条规定，而是仅援引了《刑法》的相关规定。
[1] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室、行政法室：《〈中华人民共和国行政处罚法〉讲话》，法律出版社1996年版，第218页。
[2] 朱维究：《“两个根本转变”与政府管理观念、管理依据及管理手段——抓住〈行政处罚法〉实施的契机，深化行政改革》，载《中国行政管理》1996年第12期；朱维究：《行政行为的司法监督》，山西教育出版社1997年版，第288页。
[3] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室、行政法室：《〈中华人民共和国行政处罚法〉讲话》，法律出版社1996年版，第5页。
[4] 刘善春：《行政处罚法释义与案例评析》，中国政法大学出版社1996年版，第136页。
[5] 应松年：《〈行政程序法（试拟稿〉评介》，载《政法论坛》2004年第5期。
[6] 杨伟东：《行政程序违法的法律后果及其责任》，载《政法论坛》2005年第4期。
[7] 段红柳：《行政处罚法实例说》，湖南人民出版社2011年版，第226页。
[8] 曹康泰主编：《行政处罚法教程》，中国法制出版社2011年版，第215页。
[9] 《公务员法》第61条、第62条。
[10] 杨伟东：《行政程序违法的法律后果及其责任》，载《政法论坛》2005年第4期。
[11] 徐继敏主编：《行政处罚法的理论与实务》，法律出版社1997年版，第275页。
[12] 朱新力：《论行政不作为违法》，载《法学研究》1998年第2期；周佑勇：《行政不作为构成要件的展开》，载《中国法学》2001年第5期。
[13] 曹志：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉的说明——1996年3月12日在第八届全国人民代表大会第四次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1996年第3期。
[14] 刘善春主编：《行政处罚法释义与案例评析》，中国政法大学出版社1996年版，第70页。
[15] 曹康泰主编：《行政处罚法教程》，中国法制出版社2011年版，第227页。
[16] 朱维究著：《行政行为的司法监督》，山西教育出版社1997年版，第289页。
[17] 郭文涛：《〈政务处分法〉双惩戒制度之间的衔接协调》，载《法学》2020年第12期。
[18] 金国坤编著：《行政处罚法通解》，经济管理出版社1996年版，第141页。
[19] 马春生：《行政处罚法法律责任的断档》，载《政府法制》1999年第9期。
[20] 叶朝晖：《略论我国的法律责任制度和〈行政处罚法〉》，载《惠州大学学报（社会科学版）》1997年第3期。
[21] 曹康泰主编：《行政处罚法教程》，中国法制出版社2011年版，第220页。
[22] 王连昌等编著：《行政处罚法概论》，重庆大学出版社1996年版，第137页；徐继敏主编：《行政处罚法的理论与实务》，法律出版社1997年版，第277页。
[23] 张步洪：《行政处罚程序违法的实体化处理与法律责任》，载《国家检察官学院院报》2020年第5期。
[24] 曹康泰主编：《行政处罚法教程》，中国法制出版社2011年版，第221页。(https://www.daowen.com)
[25] 曹康泰：《行政处罚法教程》，中国法制出版社2011年版，第235页。
[26] 章剑生教授指出，追究过错责任涉及行政机关工作人员的行政责任甚至刑事责任，必须符合比例原则，不可挫伤行政机关工作人员履职积极性。章剑生：《作为担保行政行为合法性的内部行政法》，载《法学家》2018年第6期。在德国法上，在对公务人员进行惩戒时也应遵循比例原则，Thorsten Ingo Schmidt, Beamtenrecht, 2017, S. 147。
[27] 王成栋、杨解君编著：《行政处罚法概论》，中国人民公安大学出版社1996年版。
[28] 王连昌等编著：《行政处罚法概论》，重庆大学出版社1996年版，第132页。该书还进一步将过错分为两种情况，一种是法律错误，即对自己实施的行为是否违法，以及违法的程度有不正确的理解，如行为人越权处罚而自认为是权限之内，行为人因对法律的错误理解，错误适用法律而自认为正确。这类法律的认识错误并不影响行为的认定，另一类是事实错误，即对自己行为的事实情况有错误的理解，如在行政处罚中将处罚对象搞错，手段错误。事实错误和法律错误都不影响对违法行政处罚行为的认定及法律责任的追究。为了避免出现这类错误，必须加强对执法人员的素质培养，提高执法人员的水平和对法律的理解能力，从根本上保证行政处罚的合法进行。
[29] 应松年主编：《行政处罚法教程》，法律出版社2012年版，第244页。
[30] 王贵松：《论行政处罚的责任主义》，载《政治与法律》2020年第6期；熊樟林：《行政处罚责任主义立场证立》，载《比较法研究》2020年第3期。
[31] Oswald Jansen ed., Administrative Sanction in the European Union, Intersentia, 2013, p. 217.
[32] Thorsten Ingo Schmidt, Beamtenrecht, 2017, S. 137.
[33] Ulrich Pfl aum, Schuldprinzip und Disziplinarrecht, ZBR 2013, S.187.
[34] 郑水泉、沈开举主编：《行政处罚法通论》，中国人民公安大学1996年版，第238页。皮纯协主编：《行政处罚法释义》，中国书籍出版社1996年版，第235页。
[35] 参见马某某、门峡市人民政府二审行政裁定书，河南省高级人民法院，〔2020〕豫行终2293号。
[36] 参见王某某其他一审行政裁定书，〔2019〕京01行初1077号。
[37] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室、行政法室：《〈中华人民共和国行政处罚法〉讲话》，法律出版社1996年版，第159页。
[38] 吴高盛编：《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义及实用指南》，中国民主法制出版社2015年版，第138页。
[39] 从法律方法上来说，法律规则一般由事实构成和法律结果组成。郑永流著：《法律方法阶梯》，北京大学出版社2012年第2版，第45—46页。
[40] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室、行政法室：《〈中华人民共和国行政处罚法〉讲话》，法律出版社1996年版，第159页。
[41] 何海波：《公民对行政违法行为的藐视》，载《中国法学》2011年第6期。
[42] 王锡锌：《行政行为无效理论与相对人抵抗权问题探究》，载《法学》2001年第10期。
[43] 何海波：《公民对行政违法行为的藐视》，载《中国法学》2011年第6期。
[44] 刘亮：《拒绝条款缘何难以保障“拒绝”——对〈行政处罚法〉第49条、第56条的分析》，载《四川行政学院学报》2014年第5期。
[45] 宗冬艳：《行政法律文本中相对人拒绝权论析》，载《四川警察学院学报》2020年第4期。
[46] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室、行政法室：《〈中华人民共和国行政处罚法〉讲话》，法律出版社1996年版，第160—161页。
[47] 参见黄某某与兴国县公安局治安行政处罚决定纠纷上诉案，〔2006〕赣中行终字第21号。
[48] 郑水泉、沈开举主编：《行政处罚法通论》，中国人民公安大学1996年版，第232页。
[49] 胡建淼著：《行政法学》，法律出版社2015年第4版，第324页。
[50] 胡建淼著：《行政法学》，法律出版社2015年第4版，第326页。
[51] 胡建淼著：《行政法学》，法律出版社2015年第4版，第327页。
[52] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室、行政法室：《〈中华人民共和国行政处罚法〉讲话》，法律出版社1996年版，第166页。
[53] 吴高盛编：《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义及实用指南》，中国民主法制出版社2015年版，第144页。
[54] 王灿发：《论新刑法关于环境犯罪的规定及其实施》，载《政法论坛》1998年第1期。
[55] 徐立、朱正余：《徇私舞弊不移交刑事案件罪名设置及其客体的认定》，载《河北法学》2004年第5期
[56] 吴亚可：《刑法上禁止类推禁止的是什么——一个方法论的考察》，载《东南大学学报（哲学社会科学版）》2020年第3期。
[57] 对于本条的不足之处参见李慧织、宋超：《加强行政执法与刑事司法衔接工作的对策探究》，载《河南社会科学》2015年第2期。
[58] （检例第7号）最高院人民检察院第二批指导性案例。
[59] 王松苗：《加强监检衔接配合更好形成监督合力》，载《人民检察》2020年第16期。除此之外，还有不少学者指出特定领域的以罚代刑问题，参见吴小帅：《论刑法与生物安全法的规范衔接》，载《法学》2020年第12期；王亚林；鲁海军：《洪泽湖流域生态环境司法保护的加强与完善》，载《人民司法（应用）》2020年第19期。
[60] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室、行政法室：《〈中华人民共和国行政处罚法〉讲话》，法律出版社1996年版，第168页。
[61] 王连昌等编著：《行政处罚法概论》，重庆大学出版社1996年版，第131页。
[62] 吴高盛编：《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义及实用指南》，中国民主法制出版社2015年版，第145页。
[63] 事实上，对于玩忽职守这一概念，刑法上都难以完全界定，参见高国其：《重新认识滥用职权和玩忽职守的关系——兼论〈刑法〉第397条的结构与罪名》，载《刑法论丛》2016年第2卷。
[64] 在刑法上，玩忽职守罪的罪过形式是过失，滥用职权罪的罪过形式是故意，参见高铭暄、马克昌编：《刑法学》（第6版），北京大学出版社、高等教育出版社2014年版，第643页；王作富编：《刑法分则实务研究》，中国方正出版社2010年版，第1879页；黎宏著：《刑法学》，法律出版社2012年版，第977页。在行政法中，一般不专门讨论玩忽职守这一概念，但其从字面上就有过失的意蕴。
[65] 黄太云、滕炜主编：《中华人民共和国刑法释义与适用指南》，红旗出版社1997年版，第596页。
[66] 劳东燕：《滥用职权罪客观要件的教义学解读——兼论故意·过失的混合犯罪类型》，载《法律科学》2019年第4期。
[67] （检例第8号）最高人民检察院第二批指导性案例。