9.5 法院如何认定国家审计与工程造价司法鉴定的关系——青川县青溪股份制电站与四川省水电投资经营集团...
关 键 词：财政审计，造价鉴定，
问题提出：法院应当以财政审计结论还是工程造价司法鉴定结论为工程价款结算的定案依据？
裁判要旨：案涉青溪农网改造工程是以国家投资为主的民生工程，具有一定的特殊性，应遵守农改政策，工程造价原则上应当适用 《审计决定》，但审计人员陈某某曾在2004年3月至5月带领审计工作组对青川县农网二期改造工程 （包括青溪农网改造工程）进行审计过程中，存在受贿行为，并因此受到刑事处罚。且检察机关也以陈某某在审计过程中存在受贿行为，案涉工程造价不应适用 《审计决定》等理由对原采信 《审计决定》的生效民事判决进行了抗诉。原审法院在与广元市审计机关交换意见后，审计机关未作出实质性结论，仅以书面说明的形式回复表示认可原审计结论，在此情况下，不能消除因审计人员受贿而影响审计结论真实性的合理性怀疑，故原审法院未采信 《审计决定》并无不当。
案情简介
再审申请人 （一审原告、二审被上诉人、申诉人）：青川县青溪股份制电站 （下称 “清溪电站”）
再审申请人 （一审被告、二审上诉人、被申诉人）：四川省水电投资经营集团青川电力有限公司 （下称 “电力公司”）(https://www.daowen.com)
青溪农网改造工程于2001年启动实施，根据中共青川县委办公室 （简称县委办）第十八期 《会议纪要》精神，青溪电站与电力公司于2002年10月18日签订了 《青川县青溪镇供区农网建设与改造工程施工协议》（简称 《施工协议》）。协议约定的主要内容有：
1.电力公司负责青溪供区农网建设与改造工程的规划、设计、施工、监理、验收等工作，工程所需材料由电力公司提供，青溪电站不得自行采购；
2.施工范围以县委、县政府出台的相关 《会议纪要》为准，严格控制在下达的总投资计划以内，各单项工程不得超计划、超资金总量、超规定、超规划设计新项目。青溪供区二期农改户表工程由青溪电站安装、施工，所需材料由电力公司统一采购；
3.截至2002年6月29日前的工程，根据验收组实际验收工程量，由电力公司按一期招标单价将材料、施工费分别决算后，按照青农改 （2002）9号文件规定，向青溪电站支付工程款。2002年6月29日之后的工程材料，由青溪电站通知厂方提供厂家资质证明、产品质量证明等相关资料，根据验收结论和工程决算，电力公司据实向青溪电站支付工程款，材料款由电力公司与厂方结算；
4.验收合格的工程，其工程款按合同约定表格中的价格结算。新建10KV（高压）线路及变电台区民工费用由电力公司按审计认可定额直接费用支付（为 《施工协议》第六条内容）；
5.工程款支付按2002年8月20日青川县农网建设与改造领导小组办公室 （简称县农改办）第一期 《会议纪要》第十条及2002年9月28日县农改办的青农改 （2002）9号 《关于青溪农网改造工作的实施意见》相关规定执行。各单项工程竣工后，青溪电站分高压线路、低压线路、台区三部分向电力公司提出初验申请，在初验合格的基础上，电力公司将按有关规定和程序拨付工程施工费用等。
县农改办第一期 《会议纪要》第十条：“对青溪电站所负责的高低压线路、台区改造与建设的经费支付，按领导小组几次会议已确定的原则进行。青溪电站对已实施完的工程，必须分高压线路、低压线路、台区三部分提出初验申请，在初验合格的基础上通过工程审计后按有关规定和程序办理经费支付手续。”
青农改 （2002）9号文件第七条：“资金支付。工程完工后，对青溪股份制电站承担的工程，由业主单位组建初验组进行初验，经初验合格的预付工程款50%，待市验收合格后再预付30%，预留20%的工程款在省上最终验收合格后支付。验收不合格的工程由施工方整改合格后再按上述程序支付。预付的材料作为预付工程款核算。”
《施工协议》第六条约定的单价均是工费单价，不含任何材料费。青溪电站在施工过程中，也自行采购了部分材料。
2004年初，青溪农网改造工程已基本结束。县农改办牵头组织验收，于2004年4月10日至5月16日对青溪农网改造工程进行了初验，并于2004年5月17日作出 《青溪镇农网改造工程初验结论》。通过初验，明确了青溪电站已完成的工程量及部分工程质量有缺陷并限期整改。青溪电站实施改造的电网已由电力公司于2004年初接收，并经营供电。
青溪电站实施该工程中，在电力公司处领用材料款528,436.03元，领用工程款833,343.4元，（2005）朝天民初字第168号闫某富等诉青溪电站、电力公司追索劳动报酬案先予执行，电力公司向民工支付了40万元，青溪电站本应支付的执行款，法院通过电力公司协助执行了青溪电站应领取的工程款378,472.66元，2005年下半年至2006年上半年王某荣任青溪电站法定代表人期间借支工程款188,289.45元，代支营业税86,279.67元，上述几项总共2,414,821.21元。
2004年4月12日至6月9日，广元市审计局对青川县人民政府负责实施的农村电网建设与改造二期工程项目进行了就地审计，其中包括案涉的青溪农网改造工程，并于2004年6月18日形成广审金外决 （2004）9号审计决定（简称《审计决定》），其中通过审核，青溪电站实施的工程造价是2,652,398.11元，核减金额2,280,789.72元，核减原因主要是取消了农民投工投劳费用及施工企业计划利润。
2004年初，青溪电站委托四川瑞麒工程造价审计事务所对已完成工程进行了审计，该审计事务所于2004年3月25日作出 《关于青川县青溪镇农村电网改造工程竣工结算的审计验证报告》（简称 《瑞麒审计报告》，审计工程造价为4,933,157.83元，核减造价579,738.5元。《瑞麒审计报告》系青溪电站单方委托，电力公司不予认可。
2006年11月13日，广元市朝天区人民法院委托四川寅洋工程造价咨询事务所对案涉工程的造价进行鉴定，该事务所于2007年7月19日作出川寅基鉴 （2007）03号 《关于青川县青溪镇10个村农村电网改造工程造价鉴定的报告》（简称 《寅洋鉴定》），《寅洋鉴定》按合同约定单价或是包含工费与材料费、或单是工费、或单是材料费、或执行国家定额分别作出了五个方案供选用。
1.按施工协议约定单价，若约定单价含材料费，则含材料费的工程造价是1,590,557.03元；2.按施工协议约定单价，若约定单价中不含材料费，则含材料费的工程造价是3,768,398.28元；3.按施工协议约定单价，若约定单价中不含材料费，则不含材料费的工程造价是1,206,077.06元；4.执行定额标准，含材料费的工程造价是3,926,073.52元；5.执行定额标准，不含材料费的工程造价是1,349,401.74元。
2007年8月20日，广元市审计局对 《寅洋鉴定》进行了复核，复核造价为2,652,398.11元。
青溪电站和电力公司均认可户表改造工程虽在工程施工协议中有约定，但改造费用青溪电站已向农户收取，不包含在农网改造工程款中结算。
广元市朝天区人民法院 （2006）朝天民初字第159号判决生效后，因广元市审计局审计人员陈某某在2004年3月至5月带领审计工作组对青川县农网改造二期改造工程 （包括青溪农网改造工程）进行审计过程中存在受贿行为，并受到刑事处罚，故检察机关认为陈某某的受贿行为致使 《审计决定》的真实性受到合理怀疑，并以此为主要理由向法院提出抗诉。四川省广元市中级人民法院指定广元市朝天区人民法院再审。广元市朝天区人民法院再审过程中，因原审判决以不具有审计主体资格为由未采用 《寅洋鉴定》，青溪电站与电力公司也均表示不采用 《寅洋鉴定》。
在此情况下，经青溪电站的申请，法院对外委托四川建业工程咨询造价有限公司对案涉工程进行鉴定，该公司于2011年5月24日作出川建鉴定（2011）字第5—24号 《青川县青溪镇十个农村电网建设与改造工程造价司法鉴定书》（简称 《建业鉴定》），鉴定结论为工程造价5,069,026.41元，其中户表工程费为977,183.36元。
法院在审理过程中，针对陈某某受贿行为是否影响 《审计决定》真实性等问题，与审计机关进行交换意见，要求其重新审计或对审计结论进行复核，审计机关未给予实质性答复，仅以书面说明解释审计结论合法，并持肯定态度。
各方观点
电力公司观点：
（一）本案应适用 《审计决定》。（1）《施工协议》中明确约定以县农改办第一期 《会议纪要》、第十八期 《会议纪要》、青农改 （2002）6号文件、青农改 （2009）9号文件等规范性文件确定双方权利义务。第一期 《会议纪要》等文件中明确了案涉工程的结算应以审计为依据。（2）青溪农网改造工程系国债项目、民生工程，按照政策规定必须进行审计，而不能适用其他中介机构的造价鉴定。省级相关部门也联合发文决定开展农网改造工程的验收、审计和监督检查等工作。四川省审计厅授权广元市审计局对案涉工程进行审计，该项审计工作是专项审计，并不是单纯的审计监督。（3）四川省高级人民法院审判委员会会议第7期 《快报》（2006年8月21日）明确以国有资产投资或融资为主的基本建设项目和技术改造项目的审计是法定审计，当建设工程合同双方当事人因工程价款结算依据发生争议时，应以审计结论为工程价款结算依据。（4）根据我国民事法律规定，民事行为亦应遵守政策规定，故承包人认为其是民营企业，不受法定审计约束的观点是错误的。（5）审计人员陈某某受贿行为发生于 《审计决定》作出后，其受贿理由也与审计无关。此外，本案在审理过程中，审计机关先后两次对原审计结论进行了确认。因此，《审计决定》系真实、客观、公正的。
清溪电站观点：
（一）本案不应适用 《审计决定》。（1）审计局审计是行政机关内部监督，承包人是民营企业，承包人与发包人之间是平等主体间的民事法律关系，故承包人不是审计对象。（2）审计结果不真实，对同一地区同一时期的相同工程，审计工程造价却相差甚远，明显不符合审计规范和财会制度。（3）出具该审计结论的审计人员因受贿犯罪而被依法定罪判刑，其作出的审计结论明显不具有公正性和公信力。（4）《建业鉴定》是法院依法对外委托第三方中介机构作出的，鉴定机构具有相关资质，鉴定程序合法，鉴定结论客观公正，应予以采信。
（二）案涉工程的劳务费应纳入结算额度。（1）《施工协议》中明确约定了民工费 （劳务费），并未约定农民工投工投劳或扣减劳务费。（2）投工投劳的政策即青川府发 （2004）40号文件是案涉工程竣工并交付使用后才出台的，且县级政府的红头文件也不能作为本案的法律依据。（3）工程施工过程中实际产生了劳务费。另案中，法院已从发包人处先于执行40万元的民工劳动报酬，该款也在承包人应得工程款中进行了抵扣。
法院观点
一审法院观点：
关于案涉青溪农网改造工程的结算依据是 《审计决定》还是 《建业鉴定》。虽然根据四川省发展计划委员会、四川省审计厅、四川省监察厅、四川省农网办联合发布的川计能源 （2001）392号 《关于开展农网建设与改造工程竣工投资管理验收、审计监督检查等三项工作的通知》、四川省审计厅发布的川审发 （2004）28号 《四川省农村电网二期建设与改造项目审计工作方案》、四川省人民政府办公厅发布的川办发 （2002）29号 《关于我省第二期农网改造有关税费问题的通知》等规范性文件的要求，农网改造项目应由审计机关进行审计，并且规定占地补偿费、企业利润等相关费用不应计入工程结算，但其含义是指由国有电力企业承担建设任务的情况，本案中电力公司是负责实施青溪片区农网改造的项目责任主体，在农网改造过程中，电力公司将青溪农网改造工程承包给清溪电站实施，并签订了 《施工协议》，承包人是民营企业，与发包人是平等主体之间的承包关系，所以他们之间的关系不应受农改政策等相关规范性文件的调整，故超过农改政策的相关费用也应由发包人支付给承包人，加之审计人员在审计过程中有犯罪行为，《审计决定》的真实性与合法性应受到合理的质疑。《建业鉴定》系法院依法委托鉴定机构作出的，程序合法，合理使用部分鉴定结论，作为定案依据符合证据规则的相关规定。
二审法院观点：
案涉工程的结算依据是 《审计决定》还是 《建业鉴定》？青溪农网改造工程应遵守农改政策的规定，案涉工程造价应当适用审计机构作出的法定审计，但该工程的审计人员在审计过程中有受贿行为且已受到刑事处罚，故审计结论的真实性与合法性存在受到合理性质疑。在审理过程中，法院与审计机关交换意见，要求其重新作出审计结论或对原审计结论进行复核，但审计机关未作出实质性结论，也未重新进行审计，仅以 “说明”的形式予以回复，故该 《审计决定》存在合理的质疑，不能采信。
《建业鉴定》是经法院委托，由第三方鉴定机构作出的，程序合法，一审法院合理采信该鉴定结论并无不当，但鉴定结论中不符合农改政策及双方当事人约定内容的不应采纳。关于 《建业鉴定》认定的人工费 （即劳务费）问题，青川县人民政府于2004年6月9日作出青川府发 （2004）40号文件，该文件载明：“……由于我县在二期农村电网改造中已采取了农民义务投工投劳，经县政府研究决定，我县二期农村电网改造不列支劳务费，由此结余的费用全部用于农网改造……”。因案涉农网改造工程受农网改造政策调整，故对青溪农网改造工程中的劳务费处理，就应适用青川府发 （2004）40号文件中的相关规定。《建业鉴定》认定的人工费 （劳务费）：高压部分人工费214,647.29元、低压部分人工费393,382.94元、配电台区部分人工费89,592.2元，三项合计为697,622.43元不应支付。
再审法院观点：
关于本案讼争工程的结算依据是 《审计决定》还是 《建业鉴定》的问题。
本院认为，根据 《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第 （一）项 “建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第 （五）项的规定，认定无效：（一）承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的”之规定，因承包人无施工资质，故双方签订的 《施工协议》应属无效合同，工程造价应以实际工程量据实结算，并应以 《建业鉴定》为双方结算依据。理由如下：
（一）案涉青溪农网改造工程是以国家投资为主的民生工程，具有一定的特殊性，应遵守农改政策，工程造价原则上应当适用 《审计决定》，但审计人员陈某某曾在2004年3月至5月带领审计工作组对青川县农网二期改造工程（包括青溪农网改造工程）进行审计过程中，存在受贿行为，并因此受到刑事处罚。且检察机关也以陈某某在审计过程中存在受贿行为，案涉工程造价不应适用 《审计决定》等理由对原采信 《审计决定》的生效民事判决进行了抗诉。原审法院在与广元市审计机关交换意见后，审计机关未作出实质性结论，仅以书面说明的形式回复表示认可原审计结论，在此情况下，不能消除因审计人员受贿而影响审计结论真实性的合理性怀疑，故原审法院未采信 《审计决定》并无不当。
（二）《审计决定》核减工程价款2,280,789.72元，主要为农民工投工投劳费用和企业计划利润，根据审理查明的事实，在另案中，法院从发包人处已先于执行案涉工程的部分民工劳务费，且该款经过双方对账已在承包人应得工程款中进行抵销，以上事实能够佐证承包人所实施的工程并非投工投劳。此外，发包人与承包人签订的 《施工协议》系一般性的民事合同，作为施工单位的承包人没有人工及利润进行施工也与实际不符，《审计决定》将企业利润和劳务费核减，对承包人而言有悖公平原则。
综上，原审法院认定以 《建业鉴定》为本案结算依据正确。
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裁判观点：本院认为，根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。总承包人与分包人之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据，故对总承包人的上述主张，本院不予采信，对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。
关于分包合同是否约定了案涉工程应以国家审计机关的审计结论作为结算依据的问题。本院认为，分包合同中对合同最终结算价约定 “按照业主审计为准”，系因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定，需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。因此，对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。
根据审计法的规定，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。因此，总承包人所持分包合同约定了以国家审计机关的审计结论作为结算依据的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。
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裁判观点：关于发包人抗辩主张依据财审结论计算给付工程款问题。原审法院认为，财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力和履行。承包人与发包人在合同中约定建设资金为自筹，在合同及补充条款中均没有约定以财政部门对财政投资的审核结论作为结算工程款依据。
对于发包人提交的财审结论能否作为证据采信、采纳问题。依据认定事实可见，在人工费取费标准上财审结论与鉴定意见差距较大。鉴定意见人工费取费标准系依据合同中以造价信息标准取费，约定依据和行业规定标准充分。财审结论审定人工费标准脱离造价档中已经明文规定合同约定在先原则，既不合规，也不合理。此外，在材料费、机械费、措施费等方面财审计取标准与鉴定差距较大，此进一步说明财审结论不能作为认定实际施工工程造价的证据使用，不能作为认定工程价款的合法依据。
律师点评
通过本案可以引申出来如下三个问题，一是财政审计结论能否当然的成为发承包双方当事人的工程价款结算依据？二是如果当事人约定以财政审计结论为工程价款的结算依据，该约定是否有效？三是财政审计结论在诉讼中作为证据使用的法律效力如何？