仙居县常青山庄老年公寓诉仙居县人民政府不履行土地行政审批法定职责案——上级行政机关对其下级...
裁判要旨
依法应当由上级行政机关决定的行政许可，行政相对人向下级行政机关提出申请，下级行政机关审查后将初审意见和全部申请材料报送上级行政机关，上级行政机关未在法定期限内作出批准或者不予批准决定，属不履行法定职责行为。
案例索引
一审：浙江省台州市中级人民法院 (2014）浙台行初字第13号 (2014 年8月20日）；
二审：浙江省高级人民法院 (2014）浙行终字第230号 (2014年11月21日）。
案情
原告 (被上诉人）：仙居县常青山庄老年公寓 (以下简称老年公寓）。
被告 (上诉人）：仙居县人民政府。
原告系经仙居县民政局批准设立的民办非企业单位，其建设老年公寓项目经过立项，所涉土地经过浙江省人民政府批准征收为国有。2011年2月16日，原告取得老年公寓建设用地规划许可证并缴纳了相关税费。之后，原告向仙居县国土资源局提出建设项目用地申请。经过现场踏勘，仙居县国土资源局于2011年4月19日受理原告用地申请。2011年4月27日，仙居县国土资源局作出同意拟以划拨方式供地1.0016公顷给原告作为医卫慈善用地的审核意见，并将原告所有申请材料报送被告仙居县人民政府批准。被告审查后认为该县社会养老服务体系建设尚未完善，待制定和完善相关规划后再审批，遂将报件退回。此后，仙居县国土资源局多次向被告进行了报送，但被告未予审批。2013年，被告相继出台相关社会养老服务体系建设规定，并要求原告修改建设项目平面布置方案，但未得到原告同意。至起诉时，被告对原告申请事项仍未作出批准或不批准的决定。原告对被告超过法定期限不作出是否批准原告供地申请决定的行为不服，提起诉讼。
审判
浙江省台州市中级人民法院经审理认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。《浙江省实施 〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十一条第一款第 (一)项、第三款规定，在已批准的农用地转用范围内和原有建设用地范围内，二公顷以下的建设项目用地，由县 (市)人民政府土地行政主管部门审核，报同级人民政府批准。审批机关应当自收到材料之日起三十日内作出批准或者不予批准的决定。原告老年公寓向仙居县国土资源局提出用地申请，仙居县国土资源局拟以划拨方式供地1.0016公顷给原告作为医卫慈善用地，并于2011年4月27日审核后多次报被告仙居县人民政府批准。但被告未在法定期限内作出批准或不予批准的决定，已构成不履行法定职责。依照 《中华人民共和国行政诉讼法》 (1989)第五十四条第 (三)项之规定，判决：一、被告仙居县人民政府未在法定期限内作出批准或不予批准原告供地申请决定的行为违法；二、被告仙居县人民政府应在本判决发生法律效力之日起三十日内依法作出批准或不予批准原告供地申请的决定。
宣判后，仙居县人民政府不服，提出上诉。浙江省高级人民法院审理后认为，被上诉人老年公寓于2011年4月19日向仙居县国土资源局提出涉案建设项目用地申请，该局于同月27日作出同意拟以划拨方式供地1.0016公顷给原告作为医卫慈善用地的审核意见，并报上诉人仙居县人民政府领导审签。上诉人经审查认为待制定和完善社会养老服务体系建设发展规划后再予以审批，遂将报件退回，并由仙居县国土资源局告知被上诉人。上诉人于2013年3月1日和7月15日分别印发了 《关于加快推进养老服务体系建设的意见》《关于加快推进社会养老服务体系建设的补充意见》，并要求某某老年公寓对建设项目平面布置方案进行修改，未得到被上诉人同意。此后，上诉人对被上诉人的申请事项仍未作出批准或不批准决定，不符合 《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十一条关于 “审批机关应当自收到材料之日起三十日内作出批准或者不予批准的决定”之规定，属不履行法定职责。由于上诉人只是告知被上诉人暂缓审批，直至2014年2月被上诉人诉仙居县国土资源局 《关于某某老年公寓项目供地申请予以退回的决定》一案中，该局答辩称其 “2012年4月份以后将该建设项目报件送县政府审阅，仙居县政府始终未予审批”，被上诉人遂于2014年4月4日向原审法院提起诉讼，并未超过法定起诉期限。据此，依照 《中华人民共和国行政诉讼法》(1989)第六十一条第 (一)项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
评析
本案争议焦点是上级行政机关对下级行政机关报送的行政相对人行政许可申请材料是否应当作出决定。对此，形成了两种不同的观点：
第一种观点认为，上、下级行政机关之间发生的行为属于内部行政行为。上级行政机关对下级行政机关报送的行政许可申请材料不作书面决定，系其以默示的方式表明不同意该行政许可事项。
另一种观点认为，依法应当由上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关收到行政许可申请材料后应当依法进行初步审查，提出审查意见，并将审查意见与全部申请材料一并报送上级行政机关，上级行政机关应在法定期限内作出批准或者不予批准决定。
我们同意后一种意见。理由分析如下：