我国现行三种地理标志制度比较与运用
摘要：目前我国地理标志制度不统一，在国家层面，2018年之前，国家农业部、国家工商总局和国家质量监督检验检疫总局各自建立地理标志保护制度，当时为三个渠道三种制度地理标志保护。2018年，国家将国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局等职责整合，组建国家市场监督管理总局，重新组建了国家知识产权局，由国家市场监督管理总局管理，原国家工商总局和原国家质检总局两个渠道的地理标志保护，整合为国家知识产权局统一进行管理。目前形成了国家层面两个地理标志职能部门，三种地理标志保护制度的地理标志管理局面。目前三种申请制度都是并行有效的，现实中容易造成冲突，浪费行政、人力和财力等资源，引起管理混乱，不能有效地发挥出地理标志制度的作用。故有必要对现行三种地理标志制度进行比较研究，分析三者在申请、管理、使用等环节可能冲突的情况，从实际出发，围绕如何运用地理标志制度打造区域品牌，来探索三种制度的选择、使用、管理等问题，为今后地方开展地理标志工作提供参考。
关键词：地理标志 知识产权 比较研究
一、地理标志是一种品牌知识产权
地理标志产品是一个国家地理、文化和传统工艺的结晶，是优良品质的代表，随着全球经济的快速发展，地理标志已经成为一种独特资产。地理标志也是知识产权的一种。世界贸易组织在有关贸易的知识产权协议中，对地理标志定义为，地理标志是鉴别原产于一成员国领土或该领土的一个地区或一地点的产品的标志，但标志产品的质量、声誉或其他确定的特性应主要决定于其原产地。[2]地理标志的作用主要是用于鉴别某一产品的产地，即是该产品的产地标志。我国现行三种地理标志制度，是由原国家工商总局（《商标法》为全国人大常务会制定，但具体地理标志管理制度由原国家工商总局制定）、国家农业部和原国家质量监督检验检疫总局三个不同的部门分别制定的，但基本理念是与《TRIIS协定》保持一致的，这也是我国加入世贸组织的必然要求。《TRIPS协定》中没有对影响地理标志的原产地因素作出具体的规定，目前我国现行三种地理标志制度，基本都采用了《保护原产地名称及其国际注册里斯本协定》的表述[3]，将决定地理标志特性的原产地因素界定为：自然因素和人文因素。
2008年国务院颁布实施的《国家知识产权战略纲要》中，将地理标志作为一种特定领域的知识产权，写入专项任务中，要求建立健全地理标志的技术标准体系、质量保证体系与检测体系。普查地理标志资源，扶持地理标志产品，促进具有地方特色的自然、人文资源优势转化为现实生产力。笔者认为，地理标志最本质的属性是一种品牌知识产权，品牌是一种非常重要的知识产权，有的时候比技术知识产权还要重要，“市场当中是看品牌的，所以品牌是企业的第一形象，品牌它是知识产权战略当中最终的市场体现”。只要地理标志产品的特性一直保持下去，它的保护期限也是没有限制的。地理标志制度，是开发、利用、整合农特产品资源，打造区域品牌，实现资源利益最大化，促进农业标准化建设，发展现代农业，打造特色经济体系的重要知识产权法律制度。
二、三种地理标志制度比较研究
下面对我国国家知识产权局渠道的商标保护（以下简称商标保护）、国家知识产权局渠道原产地地理标志保护（以下简称原产地保护）以及国家农业部渠道三种地理标志制度进行比较研究，分析其法律依据、开始实施的时间、保护客体、保护方式、使用管理、申请主体资格等方面的差异与共同点，为分析冲突和探讨如何运用寻找理论依据。
1.三种制度的法律依据之比较
表1 三种制度两种渠道地理标志的法律法规
由上表可知三种制度存在很多不同之处，再做进一步分析：第一，法律位阶不同。国家知识产权局渠道商标保护依据的《商标法》是法律，农业渠道依据的《农产品地理标志管理办法》和国家知识产权渠道原产地保护依据的《地理标志产品保护规定》《原产地标记管理规定》属于部门规章，法律效力低于《商标法》。第二，法律属性不同。众所周知商标属于一种私权，商标持有人拥有商标专用权，虽然国家为保证地理标志集体品牌的作用，在《商标法实施条例》中规定，地理标志证明商标和集体商标的持有人不得禁止符合条件的他人使用地理标志证明商标和集体商标，但对地理标志商标的管理、责任承担等其他方面都按照普通商标来规范，仍然改变不了其私权的性质。“而质检渠道对地理标志的政府干预过多，行政审批色彩太浓，原产地域产品保护范围由政府确定，原产地域产品的通用技术要求和质量、特性等方面要求制定强制性国家标准，原产地域产品保护申报机构也在政府控制之下。总之，质检渠道地理标志体现了将地理标志作为国家公产进行行政许可授权的精神，具有很强的公权性质。”[4]农业渠道农产品地理标志登记申请人为县级以上地方人民政府来认定，地域范围确定性文件和生产地域分布也由政府部门来认定，在审批上具有公权特性。但获得登记后，批准使用权却掌握在登记证书持有人手中，符合使用条件的单位和个人，要向登记证书持有人申请使用农产品地理标志，并与登记证书持有人签订农产品地理标志使用协议，接受登记证书持有人的监督检查，[5]但同时规定，农产品地理标志登记证书持有人不得向农产品地理标志使用人收取使用费。[6]在地理标志专用标志使用权的批准环节从形式上来看，登记证书持有人行使批准使用权，并与使用者签订使用协议，类似商标权人许可他人使用，具有私权性质。但又不允许其收取使用费，从这一点来看，农产品地理标志又有公权的性质，准确来说，是一种集体私权，即地理标志保护范围内符合使用条件的生产者所共有的专用权。经过以上分析，笔者认为农业渠道地理标志具有集体私权的属性。
《TRIPS协定》强调知识产权私权地位，地理标志也是一种知识产权，那么它也应该具备私权的性质，但为了保证产品特有的品质和声誉，又有统一的技术标准要求，是一种公共产品。我国三种地理标志制度地理标志私权与公权性质之辨析，其实是“以私权为特征的知识产权与技术标准这类公共产品融为一体，其存在合法性和合理性何在？运行机制如何？对我国的产业发展会有什么影响？”[7]等问题的体现，由于篇幅有限，在此不累述，待今后学习研究中再作进一步探讨。
2.三种地理标志制度开始实施的时间
商标保护方式的地理标志工作开展最早，“1994年国家工商局依据《商标实施细则》第6条制定发布了《集体商标、证明商标注册和管理办法》，将原产地名称纳入证明商标范围，并于1995年开始受理证明商标注册申请”。[8]原产地地理标志保护工作是从1999年国家质量技术监督局颁布实施《原产地域产品保护规定》开始。在国家两大质检系统合并之前，国家出入境检验检疫总局于2001年3月也颁发《原产地标记管理规定》和《原产地标记管理规定实施办法》后开始出口业务方面地理标志保护工作。2001年4月经国务院决定，国家质量技术监督局与国家出入境检验检疫局合并，组建了国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局），两个部门合并后，为统一管理质检渠道地理标志的职能部门。农业渠道地理标志工作开展最晚，是从2008年农业部施行《农产品地理标志管理办法》开始。
在国家工商总局开展地理标志保护工作后，国家质检部门和农业部又先后颁布各自部门规章，进行地理标志保护，“反映出我国政府职能部门在管理体制及职能分工上不够明确”，[9]导致出现“多个地理标志保护管理部门各自为政，主管机关不明确，行政审批程序重叠”等乱象，[10]从而引起很多冲突和资源浪费。
3.三种制度的保护客体比较
商标保护方式的地理标志保护对象为商品和服务。[11]某些具备历史人文因素的服务可以注册集体商标或证明商标是其一个特色。例如，吴桥杂技历史悠久，1957年在吴桥境内小马厂村发现的一座南北朝北魏时期的古墓中，墓壁上就绘有“蝎子爬”“倒立”“肚顶”“马戏”等杂技表演形象。为保护享誉全国甚至已经走出国门的“吴桥杂技”，吴桥杂技标志性雕塑——杂技魂，被国家商标局正式注册为地理标志性集体商标。农业渠道地理标志保护对象为初级农产品，“即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品”。[12]换而言之，经过加工的农产品不可申请农业渠道地理标志保护。质检渠道地理标志保护对象较为复杂，具体来说有以下三种客体“（1）在特定地域种植、养殖的产品，特殊品质、特色和声誉的主要是决定于当地的自然因素；（2）在产品产地采用特定工艺生产加工，原材料全部来自产品产地，当地的自然环境和生产该产品所采用的特定工艺中的人文因素决定了该产品的特殊品质、特色质量和声誉；（3）在产品产地采用特定工艺生产加工，原材料部分来自其他地区，产地的自然环境和生产该产品所采用的特定工艺中的人文因素决定了该产品的特殊品质、特色质量和声誉”。[13]仔细分析来看，第一类种植、养殖的产品实质上等同于农业渠道的初级农产品，余下两种均为加工产品，区别在于原料的来源不同。质检渠道保护的客体实质上分为两种，初级农产品和采用特定工艺生产加工品。特定工艺生产加工品又分为两种，即原材料全部来自产品产地和原材料部分来自其他地区的。
相比之下，农业渠道保护的地理标志范围最窄，仅为初级农产品。国家知识产权局原产地保护次之，为初级农产品（种植、养殖的产品），以及特定工艺加工的产品。国家知识产权局商标保护方式的地理标志保护范围最广，为商品和服务。农业渠道保护的初级农产品与国家知识产权局原产地所保护的初级农产品又有所不同，农业渠道保护的初级农产品产品品质和相关特征，主要取决于自然生态环境和历史人文因素，而决定原产地保护的初级农产品特殊品质、特色和声誉的主要是当地的自然因素，原产地保护的特定工艺加工产品的特殊品质、特色质量和声誉与自然环境和人文因素都有关联。
表2 三种地理标志制度保护客体之比较
4.三种地理标志制度保护方式的比较
国家知识产权商标保护方式的地理标志是以商标形式进行保护，实行审查注册制，“可以依照商标法和商标法实施条例的规定，作为证明商标或者集体商标申请注册”。[14]受商标法的保护和规范，由国家工商总局颁发商标注册证书，在证书上注明地理标志集体商标或地理标志证明商标的字样，证书的其他格式完全与普通商标注册证书格式相同，要注明核定使用商品的类别、注册人、注册地址、注册号等信息，注册有效期也为10年，到期可以续展。值得关注的是，符合条件的地理标志证明商标和集体商标同样可以申请认定为驰名商标，例如，“截至2011年8月，浙江省已成功注册地理标志证明商标135件，居全国第二，其中‘安吉白茶’‘绍兴黄酒’‘临海蜜桔’等5件商标被认定为驰名商标”。
农业渠道方面，《农产品地理标志管理办法》中规定“国家对农产品地理标志实行登记制度，经登记的农产品地理标志受法律保护”，[15]但仔细研读该管理办法，不难发现，要想获得农业渠道的地理标志保护，不是简单办个登记手续就能获得保护，农业渠道地理标志制度实质是审查登记制度，而非管理办法所说的登记制度。要想获得农业部的地理标志保护要经过以下严格的审查程序，首先要经省级人民政府农业行政主管部门初审合格，然后交由农业部农产品质量安全中心进行审查提出审查意见，最后由农产品地理标志登记评审委员会组织专家评审通过的，由农业部农产品质量安全中心代表农业部对社会公示，公示无异议的由农业部做出登记决定并公告，颁发《农产品地理标志登记证书》。[16]登记证书上要注明产品名称、申请人、生产规模、农产品质量控制规范、证书编号等信息。值得注意的是，获得农产品地理标志保护的农产品可再进行农业部的无公害农产品、绿色食品、有机农产品等认证，与之配套使用，以提升品牌形象和附加值。
国家知识产权局原产地保护方式的地理标志产品保护为审核批准制度。[17]审查合格的，由国家质检总局（现国家知识产权局）发布批准该产品获得地理标志产品保护的公告。[18]目前由专门地理标志网站发布受理和批准公告。
由于三种地理标志制度保护方式不同，有审查注册制，有审查登记制，有审核批准制。如果同样一种农特产品分别获得三种渠道的地理标志保护，商标保护渠道为获得国家知识产权局地理标志证明商标或集体商标注册，农业渠道为获得农业部地理标志登记，国家知识产权局原产地保护为获批国家地理标志保护。
图1 原工商总局地理标志证明商标证书示例
图2 农业部农产品地理标志登记证书示例
图3 原国家质检总局地理标志保护标牌示例
图4 国家知识产权局地理标志
根据国家知识产权局发布《地理标志专用标志使用管理办法（试行）》的公告规定，该统一标志的换标工作要求于2020年12月31日前完成。
5.三种地理标志制度地理标志使用管理之比较
（1）商标保护方式
获得地理标志集体商标或证明商标注册后，为保证地理标志商标发挥区域公共品牌的作用，根据《商标法实施条例》第4条的规定：其商品符合使用该地理标志商标条件的自然人、法人或者其他组织想要使用该证明商标或者集体商标的，由商标持有的组织，批准，控制该地理标志商标的组织应当允许。为防止个别人和个别企业垄断地理标志商标使用权，工商渠道的地理标志商标是不允许个人和单个企业进行注册，必须由当地人民政府或者行业主管部门批准的团体、协会或者其他组织来进行注册申请。[19]但现实中，大多数情况下，这些团体、协会或者其他组织只是由少数企业组成的，有的甚至是当地某个企业为了申请该地理标志商标，为取得申请资格而由该企业临时成立的协会，地方政府往往审查不严，批准单个企业为申请主体的事情也时有发生。这样地理标志商标获得注册后，很多时候往往成为个别企业或属于该组织成员的少数企业“私有财产”，不允许其他企业、组织或个人使用，或者要收取高额的使用费，一旦收取了使用费，又不履行对使用者使用行为监管的职责。[20]由于地理标志保护范围内符合专用标志使用条件的企业、组织和个人数量很庞大，商标持有人即便是要行使监管职责，由于企业的性质和少数企业组成的协会监管能力有限，又无行政执法权，也无法监管，经常导致产品质量下降、品牌下滑。
（2）农业渠道
符合使用条件的单位和个人，可以向登记证书持有人申请使用农产品地理标志。获批使用农产品地理标志的，应当按照生产经营年度与登记证书持有人签订农产品地理标志使用协议。农产品地理标志登记证书持有人不得向农产品地理标志使用人收取使用费，同时要求登记证书持有人对使用者进行监督检查。[21]按照农业部的规定，既不允许登记证书持有人收取使用费，又要求其对使用者进行监督，作为登记证书持有人的农民专业合作经济组织、行业协会等组织，为营利性组织，非行政管理机构，在义务与权利不对等情况下，恐怕是不会去履行监管职责。
（3）原产地保护
想要使用某个地理标志产品专用标志，必须经国家质检总局（现国家知识产权局）登记后方可使用。[22]地理标志产品产地范围内的生产者使用地理标志产品专用标志，应向当地质量技术监督局或出入境检验检疫局提出申请，并提交有关资料，上述申请经省级质量技术监督局或直属出入境检验检疫局审核，并经国家质检总局审查合格注册登记后，发布公告，生产者即可在其产品上使用地理标志产品专用标志，获得地理标志产品保护。[23]由此可见，原产地保护地理标志专用标志的使用批准权，由国家知识产权局行使，地方知识产权管理部门和地理标志申请人都无权批准自己和他人使用地理标志专用标志，这也充分反映了原产地地理标志保护的公权性质。
相较而言，商标保护方式和农业渠道地理标志使用批准权，由地理标志申请人来行使，而原产地保护的地理标志批准权由国家机关（国家知识产权局）行使。从程序设置来看，对于使用权申请的审查，原产地保护方式相对严格，必须达到地理标志产品的质量技术标准，并且在保护范围内的生产者才能获批使用权。而商标保护方式和农业渠道使用权掌握作为申请人的当地团体、协会和组织手中，规章制度由其自行制定，批准周期短，灵活。具体操作中，这些民间组织（有的就是单个企业）缺乏监督管理能力，往往造成审查不严格，将其当作自己的“私有品牌”来进行有偿许可，追求利益最大化。没有人愿意对品牌宣传推介进行投入，持有人和使用者争相从地理标志中获利，往往导致产品产地、品质难以认定，千家万户、各个相关企业都可以使用地理标志，最终没有人肯为地理标志建设和保护负责。这些问题处理不好，不仅难以发挥地理标志的作用，甚至最终会毁掉整个产业。
表3 三种地理标志保护和使用批准方式
6.三种地理标志制度申请主体资格比较
三种地理标志制度申请主体资格规定，申请以地理标志作为集体商标、证明商标注册的，还应当附送管辖该地理标志所标示地区的人民政府或者行业主管部门的批准文件。[24]农产品地理标志登记申请人为县级以上地方人民政府根据有关规定择优确定的农民专业合作经济组织、行业协会等组织。[25]质检渠道地理标志产品保护申请，由当地县级以上人民政府指定的地理标志产品保护申请机构或人民政府认定的协会和企业提出，并征求相关部门意见。[26]三种渠道地理标志申请主体资格，都由地理标志产品所在地政府或者当地行业主管部门来批准认定，体现了三种制度管理部门都将地理标志定位为区域品牌的共性。商标和农业渠道申请主体范围基本一致，定位为协会、团体或其他组织，体现出集体私权的性质。而原产地保护方式明确企业可以作为申请主体，但批准使用权还是掌握在国家知识产权局手中，体现了公权的性质。
表4 三种地理标志制度申请主体资格
三、三种制度地理标志的冲突
《TRIPS协定》第24条第9款规定：“各成员国在本协定项下无义务保护在起源国不受保护或已停止保护，或在该国中已废止的地理标志。”我国的地理标志产品非常丰富，随着越来越广泛深入地进入世界贸易体系，我国的地理标志知识产权常有被外国侵犯之虞。三种地理标志法律法规的制定迅速适应了入世的形势，在很大程度上改变了我国在地理标志保护方面的被动局面，对发展经济，解决“三农”问题起了推进作用。[27]但三种制度并行的情况也发生了很多冲突，造成了一些问题，有待进一步完善。
1.造成大量重复申请、资源浪费(https://www.daowen.com)
现在一些地方对地理标志工作存在认识误区，重申请、轻管理的情况普遍存在。一些地方政府将当地农特产品获得地理标志保护，当作一种荣誉和政绩来看，为了申请而申请，认为是多多益善。目前，同时存在三种地理标志制度，更是方便地方政府多渠道提高当地地理标志拥有数量，同一种农特产品经常通过三种渠道一一进行地理标志申请保护工作，耗费大量资源获得保护后，将商标注册证书、农产品地理标志登记证书等作为产品荣誉束之高阁而不加以运用。而一些地理标志资源丰富的地区，多处于工业欠发达、经济欠发达的状态（工业不发达地区，一般自然环境、传统文化都保持的较好），申请地理标志保护的产品往往是当地的支柱产业，重复申请两三个地理标志保护，严重浪费资源，这样非但不能助推产业的发展，反而给当地财政造成浪费。
2.不同渠道重复授权容易造成权属纠纷
“已有127年历史的国际商标协会非常关注中国的地理标志保护制度及状态。该协会理事、中国委员会主席在研讨会上发表了国际商标协会的意见：地理标志作为知识产权受到保护，不能脱离知识产权保护的基本原则。第一个是地域性原则。也就是说，一个地理标志如果在本国不受保护的话，它想在别的国家受到保护是不可能的。第二个是排它性原则。如果已经存在着一个注册的商标，再申请注册原产地标志，就不应该被批准成为原产地标志，或者至少这个原产地标志不应该和已经注册的商标相冲突。第三个是优先权原则。已经有一个在先商标，就不应该批准后面相似的一个地理标志。”[28]国际商标协会不会在意中国到底是由哪个部门管地理标志，但是我国目前三种地理标志申请制度并存的情况违背了以上三个原则。且同一个地理标志产品，被不同的地理标志主管部门分别授予不同的权利群体，容易出现权属纠纷。例如，由原产地保护的某些原产地名称，就与原先已经注册的地名商标发生冲突了。“茅台”酒、“东阿”阿胶、“金华”火腿等纠纷，都属于这种情况。原注册的地名商标的商标权人与商品原产地的众多厂商之间就发生利益冲突，甚至诉至公堂。[29]
3.容易造成标准不统一，影响地理标志产品品质标准化
在地理标志质量技术要求方面，商标保护在审查时，没有明确要求申请者制定地理标志产品标准，也未对产品质量技术标准作出硬性要求，强调的是地理标志产品特定品质。核心要求有三点：一是能够证明该产品具备特定质量、信誉或者其他特征；二是能够证明该商品的特定质量、信誉或者其他特征，主要是由该地区的自然因素或者人文因素所决定；[30]三是能提供证明材料表明申请者具有监督使用该地理标志商品的特定品质的能力。[31]
通过农业渠道进行地理标志保护申请时，农业部要求提供产地环境条件、生产技术规范和产品质量安全技术规范。[32]审查通过后，由农业部颁发《农产品地理标志登记证书》，公布登记产品相关技术规范。其生产技术规范和产品质量安全技术规范必须符合《农产品质量安全法》的有关要求。[33]依据《农产品质量安全法》制定的农产品质量安全标准是强制性的技术规范，申请地理标志保护的农产品必须首先达到其有关要求，[34]否则不予登记。
通过原产地保护申请地理标志保护时，要求“保护的地理标志产品，应根据产品的类别、范围、知名度、产品的生产销售等方面的因素，分别制定相应的国家标准、地方标准或管理规范”。[35]产品质量标准应当符合《产品质量法》《标准化法》《进出口商品检验法》的规定。[36]
根据《标准化法》的规定，法律、行政法规和国务院决定对强制性标准的制定另有规定的，从其规定。[37]《产品质量法》所规范的产品是指经过加工、制作，用于销售的产品，[38]自然不包括未经加工的初级农产品，由此可知，农业渠道的地理标志产品与原产地保护方式的地理标志产品执行的是不同技术质量标准。而商标保护方式地理标志在申请时也未对质量技术标准制定做出硬性规定，那么同样一个地理标志产品，不同的申请方式，由不同的申请人进行申请时，就很可能执行不同的技术质量标准或生产规程。这不利于地理标志产品标准化工作，不利于保持产品统一特定品质和特性，不利于地理标志产品产业的发展。
4.分割了地理标志应有的保护范围，降低了品牌竞争力，造成同一个地理标志产品出现不同的地域名称
由于地方政府之间的利益之争，地理标志主管部门之间缺乏统筹协调机制，各自为政，这种情况层出不穷，难以发挥地理标志整合区域资源，打造“品牌航空母舰”的作用。以贵州茶产业为例，就有“品牌装了一卡车，产量只有一箩筐”的说法，反映出贵州茶叶品牌杂乱现象。贵州县县都在开发自己的品牌茶，每个茶企都在竞相推出自己的产品，贵州的茶叶是好的，但当不少外地客商感兴趣要买时，却又因产量不够而失掉不少商机。例如，贵州省某地的A县、B县和C县三个县都属于某著名旅游风景山脉地区，三县茶叶原料均采自该山脉800—1300米海拔高度种植的茶叶，相同的自然地理环境和工艺造就了相同的特性。该山脉是贵州的著名旅游景点，当地有关部门本可组织协调三个县，联合申请“××山茶叶”地理标志保护，打造一个大的区域品牌，但有关部门审查不严，管理缺失，导致A县为争夺这个优质品牌，率先从国家质检总局申请到“××山翠峰茶”地理标志保护，将保护范围划定在A县辖区内，单独占有该地理标志使用权，将一个原本可打造成多个县共享的贵州省知名品牌，作为“县域品牌”来打造。最近，为发展当地茶产业，在无权使用“××山翠峰茶”地理标志的情况下，B县无奈之下，从商标保护方式申请注册“B翠芽”地理标志证明商标。多品牌、小品牌使贵州茶叶沦落到“有名茶，无名牌”的尴尬境地。[39]
5.造成同一个地域名称的地理标志产品保护范围不统一
《TRIPS协定》中明确地理标志是鉴别原产于一成员国领土或该领土的一个地区或一地点的产品的标志。当一个地理标志产品贴上专用标志后，消费者就能够从中得知该产品产于何地，同时也向消费者表明，不是产自该地区的同类产品不属于该地理标志产品。然而不同渠道的地理标志申请过程中，由于申请主体不一，地方政府之间争夺品牌资源，加上审核部门不一，不同渠道的地理标志职能部门各自为政等因素，造成同一个地域名称的地理标志产品，不同申请渠道所划定保护范围不一的情况，时有发生。不符合《TRIPS协定》的要求。
6.造成同一个地域名称的地理标志产品管理主体不统一
如果同样一个地理标志产品，先后获得三种渠道地理标志保护后。在行政管理方面，同一个地理标志产品就出现三个不同的地理标志行政管理部门。如前所述，三种渠道地理标志申请主体资格，都是由地理标志产品所在地政府或行业主管部门来批准认定，这样当地政府部门缺乏地理标志品牌管理意识，对三种渠道的申请主体资格不予以统一的话，同一个地理标志产品就可能出现三个不同的申请主体。地理标志获得保护后，商标保护方式的地理标志使用权由商标持有人批准，农业渠道地理标志使用权由农产品地理标志登记证书持有人批准，原产地保护方式的地理标志使用权由国家知识产权局批准，因此，同一个地理标志产品，保护范围内符合地理标志使用条件的生产者，可以同时向三个不同单位（部门）申请地理标志使用权。这样很可能导致三种渠道的使用权管理者互相抵触，争夺当地生产资源和市场要素，让市场主体无所适从，发挥不出地理标志整合区域资源的作用，不利于地理标志品牌的打造。
7.导致同一个地域名称的地理标志产品专用标识[40]不统一
地理标志专用标识的作用是加强对地理标志的保护，维护地理标志合法使用者的合法权益，规范地理标志产品专用标志的使用，促进地理标志产品的发展。原来三种地理标志申请制度都规定了各自的地理标志专用标示管理办法，并规定有各自的公共标识基本图案，目前国家也认识到了这个问题，在整合新的国家知识产权局时，将商标和专利的职能、工商渠道地理标志和质检渠道地理标志职能整合在一起，在国家层面地理标志专用标示，原工商渠道和原来质检渠道进行了统一，目前有农业部的标志和国家知识产权局的地理标志两种标志。
图5 农业部地理标志
图6 国家知识产权局地理标志
当同一种地理标志产品先后获得两个渠道、三种不同制度保护的地理标志保护，不同的生产商分别使用了两种渠道地理标志专用标志，在现阶段很多消费者对地理标志产品还没有多少概念的情况下，更容易造成消费者认知混淆，不知道哪种地理标志产品才是“正品”，造成市场混乱。
8.不利于区域品牌打造
同一地理标志产品同时申请两个到三个不同的地理标志保护，当不同制度保护的地理标志又掌握在不同组织手中时，会导致管理不统一、标准不统一、质量不统一、专用标志不统一等问题，不利于整合区域资源，不利于品牌打造，不利于地理标志产业化进程。不同管理组织之间相互恶性竞争的话，更是浪费行政资源、人力资源、财力资源，严重稀释了品牌价值。而且有可能出现这种情况，即便是有的渠道地理标志管理得很规范，但受到其他渠道的地理标志管理不规范带来的市场负面影响，一样会影响消费者心目中的品牌形象，难以赢得市场，打造起区域品牌。
四、现阶段地理标志制度的运用建议
综上所述，我国三种地理标志制度并行的现状，带来了很多冲突和问题，不能有效发挥出地理标志品牌知识产权的作用。笔者认为，运用好地理标志制度，关键在于地理标志的规范和统一管理，核心在于品牌的创立和有效利用。目前，三种地理标志制度并行状态，短时间难以改变的情况，笔者根据上述浅论，提出以下几点运用地理标志制度的建议供参考。
（一）政府要发挥出主导作用
不管地理标志是公权也好、私权也好，目前，我国两个地理标志管理部门都将地理标志定位为区域品牌，具有区域公共产品的属性，企业、其他经济组织、行业协会等地理标志申请者作为营利性组织，是难以承担起区域品牌的管理职能。管理公共产品的职能需要由政府来行使，这也是政府的职责所在，在地理标志的申请、使用和管理等环节，各级地方政府必须发挥主导作用，主要体现在以下几个方面：
（1）统一地理标志申请主体
三种地理标志申请主体资格，都由地理标志产品所在地政府或者当地行业主管部门来批准认定，那么政府部门在审批地理标志申请主体，就要统一申请主体，从源头上避免地理标志掌握在不同组织手中。由于地方存在四个地理标志管理部门，为统一地理标志申请管理工作，建议各级地方政府设立一个特色产业办公室，将知识产权、农业等地理标志职能部门纳入成员单位，统一管理本地区的地理标志申请工作。地方政府也可以考虑将该特色产业办公室，确定为唯一的地理标志申请主体，这样也从申请环节避免重复申请，便于地理标志保护范围的统一。
（2）各级地方政府要做好本地区地理标志资源的普查工作
要运用地理标志制度整合区域资源，避免大品牌小范围保护，避免一个大品牌被分割成不同地域名称的小品牌，各级地方政府做好本地区地理标志资源的普查工作，出台本地区《农特产品地理标志产品保护建议名录》就显得非常重要。以贵州为例，2007年贵州省知识产权局会同省农业厅、省工商局、省质监局、省文化厅4家单位开展了大规模的农特产品地理标志资源普查工作，摸清了贵州省地理标志资源和保护范围，制定了《贵州省农特产品地理标志产品保护建议名录》，下发给各市（州、地）和县（市、区）人民政府，指导推动当地政府结合实际，积极推进各地农特产品地理标志工作，运用地理标志制度培育区域品牌。
（3）统一地理标志管理机构
实践证明，哪里的管理机构负责到位，哪里的地理标志工作就做得好。地方政府可以考虑将前述特色产业办公室，确定为当地唯一的地理标志管理机构，统一管理两个渠道三种制度的地理标志工作。如果之前已经有其他申请人持有地理标志商标证书或农产品地理标志登记证书的，也可以由政府出面与持有人协商，由特色产业办公室来统一行使地理标志专用标志使用批准权和管理监督权。这样，保证各个渠道的地理标志获得保护后，管理组织是统一的。这是统一管理、统一质量标准、统一专用标志、统一品牌打造的前提。
（4）重复申请地理标志保护的产品，应当统一质量标准、统一保护范围
地理标志制度初衷是保护产品特有的品质和声誉，标准不统一，就无法保证产品特性，三种制度出现重复申请的地理标志产品，必须执行统一的标准，划定统一的保护范围。对于已经出现重复申请的地理标志产品，由地方特色产业办公室制定统一的质量技术标准，统一地理标志保护范围（需要通过法定程序，分别向两个渠道地理标志管理部门申请修订）。由于特色产业办公室具有行政部门的性质，受到行政编制，收费等因素限制，可以考虑下设事业单位或其他机构，来具体行使地理标志使用权批准和管理职责，并指定统一的质量检测机构，作为申请使用各个渠道地理标志专用标志的质量检测机构，保证产品执行统一的质量技术标准。
（5）地（市）级以上政府部门要做好本地区地理标志申请的统筹协调工作[41]
一是保护范围跨县域的地理标志产品申请工作，由所在县的共同上级政府出面做好统筹协调工作。例如，贵州黔西南自治州的地理标志产品“兴义饵块粑”的保护范围不仅限于州府所在地兴义市境内，基本覆盖了黔西南州，于是黔西南州政府认定州质检局为地理标志申请人，以黔西南州为保护范围向原国家质检总局申请了“兴义饵块粑”地理标志保护。二是对于地理标志实际保护范围为跨地（市）范围的，省级政府部门要做好统筹协调工作。如浙江省政府将浙江省农业厅经济作物管理局认定为申请人，注册了龙井茶地理标志证明商标，涵盖了“西湖产区”“钱塘产区”“越州产区”共18个县（市、区）。
（二）建立政府主导、地理标志职能部门指导、协会参与、企业主体的地理标志申请和品牌发展机制
一个地理标志产品获得保护后，能提升产品的品牌价值，但还需当地政府和行业协会的规范引导，否则，仅仅是个荣誉而已。由于很多地方地理标志意识不高，对地理标志有关法律法规不了解，存在很多误区，需要政府有关部门的正确引导。地理标志光靠政府主导，地理标志职能部门指导也不行，同时也要发挥协会参与管理和企业市场主体作用。阳澄湖大闸蟹的例子具有代表性。为保护本地最具代表性的渔业产品，苏州市政府专门成立了渔业管理委员会和苏州市阳澄湖大闸蟹地理标志保护委员会，向国家质检总局申请了我国第一个水生动物地理标志保护产品并获得注册。之后，苏州市政府发布了《关于印发阳澄湖大闸蟹原产地域产品保护试行管理办法的通知》，成立了“苏州市阳澄湖大闸蟹原产地域产品保护管理委员会（以下简称保委会）”，保委会由苏州质量技术监督部门、出入境检验检疫部门、工商管理部门、农业部门、财政部门、沿湖县级市（区）政府等单位组成；办公室设在苏州质量技术监督行政部门，负责日常工作。同时，保委会依托汇集了主要龙头企业的“苏州市阳澄湖大闸蟹行业协会”，从科学育种，全理放苗等过程对渔民进行指导，同时净化水质，减少围网，大闸蟹质量和市场价格显著回升；除了规范企业行为，严格市场准入外，行业协会还加强对外宣传和专用标志的信息化管理。这些措施极大提升了“阳澄湖大闸蟹”地理标志的品牌效应，使享誉全国甚至日本等周边国家和地区的“上海蟹”的经济利益大部分回归到其原产地，成为苏州市农业产业支柱和整个地区经济的重要组成部分。
贵州省在省级政府层面也做了相应的探讨。2010年开始贵州省知识产权局启动了两批地理标志产业化促进工程，“梵净山翠峰茶”“威宁洋芋”“从江香猪”“虾子辣椒”“湄潭翠芽”“凤冈锌硒茶”“清镇黄粑”“镇宁波波糖”“德江天麻”“黎平香禾糯”“顶坛花椒”“贵定云雾贡茶”等众多地理标志产品被纳入产业化促进工程。项目实施地知识产权职能部门和地理标志职能部门被纳入项目承担单位，协会、农业合作组织、龙头企业等被纳入项目合作单位，贵州省知识产权局与项目承担单位签订了合同，拨付经费，进行指导。项目承担单位、协会和龙头企业一起制定完善地理标志产品标准或技术规范，完善了地理标志产品管理制度。项目承担单位严格执行地理标志产品专用标志准入机制，通过协会督促地理标志产品相关生产经营者，规范使用一个渠道的地理标志产品专用标志（重复申请的不允许使用多部门的专用标志），指导符合地理标志产品专用标志使用条件的企业或组织都启用专用标志，以发挥地理标志制度的品牌效应，提高产品知名度和附加值。地理标志相关职能部门或地理标志申请（管理）单位对市场监管到位。从这些年项目实施情况来看，实施效果总体良好，在地理标志产品的品牌效应、提高产品的知名度和附加值等方面，发挥了引导作用。
（三）地理标志申请渠道的选择建议
对于生产规模不大，今后进行加工可能性不大的初级农产品，以及进行加工后将失去产品品质和特性的，建议申请农业渠道地理标志保护。
加工后的产品只能申请国家知识产权局原产地保护或者国家知识产权局商标保护。产品深加工可能比较大，或者加工后产品的很多特性仍然保持，或者是该地理标志产品为一系列产品，例如玉屏箫笛[42]，建议申请国家知识产权局商标保护地理标志保护。
产品理化指标要求高度标准化的产品，如酒、调料等加工产品，建议申请国家知识产权局原产地保护。今后主要用于出口，或者有出口业务的，建议向辖区内的出入境检验检疫总局提出申请。[43]
有的地理标志产品特性难以用质检系统的理化指标和国家标准来衡量，或者有的产品正是因为与所谓的国家标准不一致，才具有其特殊的品质，这些情况下，建议不要通过质检渠道申请地理标志，建议选择农业渠道或者工商渠道来申请地理标志保护。因为质量部门是从质量入手，对地理标志行使管理监督的性质权力，强调是质量技术标准的硬性要求，而非产品的特殊品质、其他特性和声誉，要想获得地理标志保护首先必须达到国家有关质量技术标准。同一种产品，由于产地自然环境、加工工艺的不同，产品的各项质量指标本身就不可能统一。换言之，一些拥有悠久历史，享有较高声誉的地理标志产品，不一定符合国家规定的该类产品的统一化国家农产品标准，因此成为申报国家知识产权局原产地地理标志保护的障碍。
（四）面对多渠道申请，如何使用地理标志专用标志
同为品牌知识产权的商标可以注册与之相近的联合商标和防御性商标，如国内驰名商标“娃哈哈”，同时注册了“哈娃哈”，“哈哈娃”等联合商标，但娃哈哈公司在宣传，包装中只使用娃哈哈这个主商标，集中打造了娃哈哈这个品牌。如果娃哈哈公司将所有联合商标也同时进行宣传和使用，那么恐怕在消费者心中难以树立起今天娃哈哈这个品牌形象。笔者建议，在目前重复申请难以避免，难以控制的情况下，在经济条件允许、产业发展前景好的前提下，经地方政府授权的申请主体，可以将三种制度的地理标志全部申请保护（除农业渠道保护对象有初级农产品限制外），根据产品的性质，同一种地理标志产品集中宣传、使用其中一个渠道的地理标志专用标志，来打造区域品牌，其余渠道的地理标志作为“联合商标”仅在商业合同中注明，不予实际使用。对于已经发生重复申请的地理标志产品，需要先统一管理机构，然后参照上述做法。这样有利于整合区域资源，节约市场成本，有力打造品牌，同时也避免了有些地方政府审查不严，导致其他组织从不同渠道重复地理标志，造成日后管理混乱，伤害品牌价值的情况发生。
（五）通过出台地方地理标志法规、规章，来统一规范区域地理标志工作
在目前我国两个渠道三种地理标志制度在国家层面难以统一的情况下，一些地理标志资源丰富或者地理标志产业发展前景好的省（市、区），可以考虑启动地方地理标志法规、规章的立法工作来统一规范区域地理标志工作。由于三个渠道地理标志的申请主体资格的审批权和保护范围的界定权在地方政府手中，而且对地理标志产品的日常管理，也由地方地理标志管理部门行使。省（市、区）人大和政府完全可以在与不同宪法、法律（尤其是《商标法》）、行政法规（尤其是《商标法实施条例》）相冲突的前提下分别进行地方地理标志法规和规章的立法工作，立法工作建议还是不要突破农业部和国家知识产权局的地理标志规章有关规定，因为地方法规、地方政府规章与部门规章之间规定不一致时需提请国务院或人大裁决，两者规定不同也会导致地方农业、知识产权等地理标志职能部门无所适从。建议立法工作还是围绕着前述申请主体资格确定、保护范围的界定、地理标志日常管理等现行三种地理标志制度赋予地方政府和地方职能部门的职权范围来进行。通过出台地方地理标志法规、规章，在省（市、区）区域范围内对同一个地理标志产品（不是产品名称一致就是同一个产品，而是由区域因素和品质来判断是否为同一产品），统一地理标志申请主体资格，统一地理标志保护范围，统一质量标准，统一规范使用专用标志，统一地理标志管理机构，建立健全地方地理标志管理机制和制度，整合区域资源。这样既可以从根本上解决区域地理标志重复申请、管理混乱等不同渠道地理标志冲突问题，也可以保障各地结合当地实际情况，灵活运用三种地理标志制度，更有效地发挥出地理标志制度应有的作用。
五、结语
地理标志保护制度，是开发利用传统知识、民族民间文学艺术、遗传资源和特色农产品资源的重要知识产权法律保障制度。《国家知识产权战略纲要》，将建立和完善地理标志保护制度作为实施国家知识产权战略的7大专项任务之中。尤其是经济欠发达的西部地区，其独特的地理气候条件、悠久的历史传统和民族文化的多样性孕育了许多符合地理标志保护条件的特色农特产品。这些地区拥有数量众多且符合地理标志保护条件的农特产品资源，完全可以从实施地理标志保护制度方面寻找突破口，把农特产品地理标志资源优势转变为区域品牌知识产权优势参与市场竞争，这也是经济欠发达地区实施知识产权战略的必然选择。经济欠发达但拥有丰富地理标志资源的贵州省，在《贵州省知识产权战略纲要》中就提出了“地理标志申请数量逐年增长，打造一批有特色、上规模的知名品牌”的战略目标。
以上是笔者对我国现有三种地理标志制度的一些心得，有不当之处，欢迎各位批评指正。笔者认为要从根本解决目前地理标志制度的问题，还是要统一地理标志法律制度，统一地理标志行政部门，由一部法律法规来规范地理标志制度，由一个部门来统一管理地理标志工作，这样才能根本解决目前我国地理标志制度缺陷，将我国由地理标志资源丰富大国，打造成“地理标志品牌大国”。