新《证券法》视阈下投资者保护机构的职权分配

周 刚^[1]

摘 要：我国证券市场以自然人投资者为主，投资者保护成为影响证券市场发展的重要因素。新《证券法》提出设立投资者保护机构并规定基本职权对投资者权益进行保护，职权包括征集行使股东权利、先行赔付再行追偿、调解、支持起诉、股东派生诉讼、代表参与诉讼，职权分配略显拼凑感，且与其他既存机构存在部分职权交叉重叠，较难形成相对完善的投资者保护体系。借鉴发达资本市场投资者保护机构相关立法及职权分配经验，我国投资者保护机构职权分配应除去部分职权，部分职权应严格规范，应结合既存机构从投资者教育、投资指导、纠纷解决等方面整体上进行职权分配优化，形成完善合理的投资者保护体系。

关键词：新《证券法》；投资者保护机构；职权分配；投服中心(https://www.daowen.com)

我国证券投资市场发展迅速，投资规模不断扩大，据《上海证券交易所市场统计年鉴》（2019年卷），截至2018年底上海证券交易所上市公司总数达到1450家，发行股票数量达到37708亿股，总成交金额达到40万亿元；投资者规模达到21448万户，而其中自然人投资者占21379万户，机构投资者仅占68万户。另据《深圳证券交易所市场统计年鉴》（2018年卷），截至2018年底投资者规模达到27685.32万户，其中个人投资者27621.26万户，机构投资者仅有64.06万户。从以上数据可以看出我国证券投资市场发展潜能巨大，但市场以自然人投资者即散户为主，机构投资者占比非常小，因此投资者权益保护问题成为我国证券市场发展的最重要内容。2018年上海证券交易所开始实行科创板注册制股票发行制度改革，通过深化改革，打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，提高上市公司质量，完善交易制度。^[2]一个良好发展态势的资本市场更需加强对投资者权益的保护，在法律制度建设上也应引起重视。

我国《证券法》及与证券市场相关的部门法规所涉及的投资者保护内容较少，其中对投资者进行保护的机构主要有中证中小投资者服务中心（以下简称“投服中心”）、证监会投保局、中国证券投资者保护基金公司，三者均由证监会管理。投服中心为2014年成立的证券金融类公益机构，其主要致力于投资者教育、纠纷调解、为投资者提供公益性诉讼等工作，而证监会投保局与中国证券投资者保护基金公司设立较早，职权均涉及投资者保护内容，但并非主要方面，职权范围具有明确针对性。2019年4月《中华人民共和国证券法（修订草案三次审议稿）》公开征求意见，历经8个月，新《证券法》颁布并于2020年3月1日起正式实施。新《证券法》全文变动较大，法律条文数量减少，其中新增“科创板注册制”相关内容和“投资者保护”专章，符合我国资本市场发展趋势。在“投资者保护”专章新增国家设立投资者保护机构的内容，集成多项职权对投资者权益进行保护，其中所设职权相对于目前我国资本市场既存的机构而言略显混乱，机构之间职权存在交叉、重复，更容易出现职权行使规范不足使制度本身产生破坏作用、使投资者权益保护难以得到落实的情况。英美等国发达的资本市场促使其建立较为完善的投资者保护体系，分别设立多个职权分配明确的投资者保护机构；我国香港、台湾地区在投资者保护上也相对完善，涉及投资者教育、保护基金管理使用、纠纷解决等方面。

资本市场快速发展使投资者权益保护问题日益得到重视。我国长期存在以自然人投资者（散户）为主的证券市场，发行人、证券公司等如实施违法行为，则易造成大规模投资者权益受损，而由于自然人投资者存在缺乏专业知识、职业素养、经济能力等问题，发行人、证券公司等违法行为将导致大量投资者遭受损失且无法及时有效进行维权，更可能引致损失进一步扩大的情形。同时我国又尚未建立实质意义上的集团诉讼制度，相应制度建设的匮乏更是难以保障投资者的合法权益。因此，通过设立发行人与投资者之外的第三方机构——投资者保护机构来保护市场投资者合法权益不失为一项有效举措。