总统权力巨大
美国是当今世界最为典型的实行行政、立法和司法三权分立的国家。在很多人的意识中，美国总统虽享有美国宪法赋予的行政大权，但实际上只不过是美国法律实施的执教者而已。其实，这只是美国总统行使权力的表象而已，我们若据此就天真地认为，美国总统只是听命于国会和法律的傀儡，那就错了！实际上，美国总统是美国历史上，也是当今世界上最有权力的职位之一。
美国总统尼克松曾著有《1999：不战而胜》一书，他有一番话足以说明在总统宝座上坐过的人的心态：“如果美国不在国际社会中起中心作用，和平与自由就不能存在下去。这是一个简单的事实，正像安德烈·马尔罗曾对我说的那样，‘美国是历史上第一个不刻意追求世界强国地位而成为世界强国的国家’。然而，如果我们不能领导自由世界，那就不会有可以被领导的自由世界。”
《美利坚合众国宪法》的制定者们虽然害怕权力集中到某一机关和个人之手而损害国家和个人利益，但他们也十分明白，一个松散无力的中央政府同样无力维护国家和个人利益，特别是无力维护权贵富绅的利益。著名的联邦党人、美国宪法制定者汉密尔顿曾明确告诫人们：立法、行政、司法三机关不仅要彼此分立，而且要相互制约与平衡。在共和政体中，立法权处于支配地位，极易成为侵犯个人自由的危险的主要来源，应通过实行两院制，扩大行政与司法机关的权力的方法去限制民选的议会的权力。他竭力主张建立一个具有稳定性、连续性的和权力集于一人的强大的行政机关。因为，“对目前邦联政府的无能有了无可置疑的经验以后，要请你们为美利坚合众国慎重考虑一部新的宪法。这个问题本身就能说明它的重要性；因为它的后果涉及联邦的生存、联邦各组成部分的安全与福利，以及一个在许多方面可以说是世界上最引人注意的帝国的命运……目前的邦联不足以维持联邦，为了维持一个至少需要同所建议的政府同样坚强有力的政府……通过新宪法对维持那种政府、对自由和财产的进一步保证”[77]。
虽然《美利坚合众国宪法》规定，美国国会行使立法权，总统行使行政权，最高法院行使司法权使得立法、行政和司法三个权力即相互分立与独立又相互制约，但美国宪法赋予总统的权力可不小。美国总统作为国家元首，不仅拥有行政权、军权，而且在立法和司法事务方面也有很大权力。简而言之，总统应“竭尽全力维护、保护和捍卫合众国宪法”。具体而言，美国总统主要拥有以下几个方面的权力：
在行政方面，《美利坚合众国宪法》明文规定“行政权属于美利坚合众国总统”。总统有权处理国家事务和联邦政府的各种工作，并有权“要求每个行政长官就他们各自职责有关的任何事项提出书面意见”。他可以发出对联邦机关有法律约束力的政令，经参议院认可，有权选任所有行政部、院、署、局等机关首长，以及其他数以百计的联邦政府高级官员。
在军事方面，“总统是合众国陆军、海军和征调为合众国服役的各州民兵总司令”。
在立法方面，总统可以否决国会通过的任何法案。即“凡须由参议院和众议院一致同意的每项命令、决议或表决（关于休会问题除外），须送交合众国总统；该项命令、决议和表决生效前，须由总统批准，如总统不批准，则按照关于议案所规定的规则和限制，由参议院和众议院三分之二议员重新通过”。否则该法案就不能成为法律。
在司法方面，总统有权任命联邦最高司法官员。他可提名任命联邦法官，包括最高法院法官在内，但须获得参议院的认可。总统“有权对危害合众国的犯罪行为发布缓刑令和赦免令，但弹劾案除外”。
在外交方面，总统是负责处理对外关系的主要官员。“总统经咨询参议院和取得其同意有权缔结条约，但须经出席参议员三分之二的批准”；但总统与外国签订的一切行政协定可不需经参议院的同意。总统可“提名，并经咨询参议院和取得其同意，任命大使、公使和领事”，负责接见外国大使及其他使节。
后来，随着美国社会经济的发展和国际地位的提高，美国的政治体制也发生了变化，即在保持三权分立、平行和独立的基本结构的同时，总统的权力获得了急剧扩张，总统逐渐取得了对立法和司法两个部门的优先地位，成为联邦的权力中心。美国总统的权力在20世纪初开始扩张，30年代以后急剧膨胀，甚至一度出现所谓“帝王总统”。我们必须明白，美国总统的权力，不仅源于宪法，还源于美国的国会授权、最高法院的司法裁决、历史先例和选民的认定。
在美国历史上，国会常曾以立法的形式把本属于自身的有关立法权授予总统，称为“委任立法”。即国会只制定一些立法原则，而立法的具体内容则委托行政部门决定。1921年，总统向国会提交的行政预算和决算便是一例。它是由总统以预算方案提出并进行适当修改后制定的。在此以前，制定联邦预算的权力是由国会控制的，20世纪30年代以后，“委任立法”相当频繁，议会权力削弱，行政权力加强。国会在1949年的改组法中，使总统获得了改组国家机关方面的立法创议权；在1971年制定的“经济稳定法”中，国会又授予总统控制国内经济的广泛权力；在对外关系危急时期，国会授予总统的权力更多。
最高法院拥有对宪法最后的解释权，当总统与国会之间发生权力之争，或国会对总统的扩权采取限制性措施时，最高法院对宪法或法律条款也往往做出有利于总统的解释，维护了总统的权力。例如，根据1926年最高法院关于“麦耶斯诉合众国案”判例，美国联邦最高法院确立了这样的原则：凡由总统任命的所有行政官员都可以由总统加以免职而不需要国会的同意。以后最高法院只是对总统解除独立机构负责人职务时作了某些限制，这一原则扩大了总统的任免权。1942年最高法院在“合众国诉平克案”判例中又确立了一个原则：总统除缔结条约外，可以随时与外国政府订立行政协定，而无须像条约那样经过国会批准，但却具有和条约同样的法律效力。这一原则赋予了总统行政协定签订权。行政协定是总统扩大自己在对外关系方面权力的一个很重要的手段。
美国总统是由全国民众选举产生的官员：“大多数美国人也普遍接受这样一种观点：一个人比具有不同利益和观点的535名国会议员，能够行动得更快，更果断。”[78]因此，作为国家统一和权力统一的象征，总统在三权之间，在联邦与州之间，处于最高最有利的地位，起着调节国家机器运转的作用。纵观美国历史，美国总统权力的扩大，大约历经了三个重要时期：
第一个时期：1866年—1896年。林肯总统利用南北战争的机会扩大自己的权力，使其掌握的权力不仅远胜过他的前任，甚至大大超过了国会。但好景不长，战争结束后，美国经济进入高速发展时期，国内矛盾趋于缓和。国会唯恐总统权力过大，便借1868年弹劾安德鲁·约翰逊总统之机，削弱了总统的权力。
第二个时期：1897年—1932年。南北战争后，美国经济获得了高速增长，成为世界第一经济强国。由于国内市场日趋饱和，垄断资产阶级迫切需要寻求新的国外市场和原材料产地，于是美国迅速加入列强瓜分殖民地的行列。特别是第一次大战的爆发，给威尔逊总统扩大总统权力提供了借口，政府的权力又转向了总统。但第一次世界大战结束后，美国资产阶级从中获取了巨额利润，国内形势相对稳定，国会又乘机从总统手中夺取一部分权力，并开始对总统权力加以限制。
第三个时期：1933年至今。这一时期被称之为总统权力的黄金时代。1929年末，美国爆发了有史以来最为严重的经济危机。1933年，民主党人罗斯福在美国危难之际就任了美国总统。为了应对严重的经济危机，富兰克林·罗斯福在就职演说中宣称：“我将要求国会授予我一件唯一足以应付目前危机的武器，这就是，让我拥有足以对付紧急事态发动一场大战的广泛行政权。这种授权之大，要如同我们正遭到敌军侵犯时一样。”[79]第二次世界大战全面爆发，获得连任的富兰克林·罗斯福总统再次要求国会授予他认为必要的成功进行战争的一切权力，于是总统对人力和财力的控制，达到了空前的程度。
可以说，富兰克林·罗斯福是美国历史上扩大总统权力的典范。其中，最为引人注目的调整是联邦政府权力的急剧扩大和对经济活动的大规模介入。为了复苏经济，富兰克林·罗斯福大力推行“新政”，在短短3个月内连续向国会提出了一系列针对金融、银行、工业和农业的70多个紧急干预法案，敦促国会先后通过了《紧急银行法》和《联邦证券法》等重要法案。在金融和银行管理方面，总统获得了相当广泛的任意行政权，特别是《全国工业复兴法》授予了总统管理全国经济的权力。为了从制度上预防大危机的发生，富兰克林·罗斯福敦促国会通过了《社会保障法》，建立了社会保障制度；通过《全国劳工关系法》，加强了对劳工权利的保护；改变税收政策，对社会财富的分配制度进行了改革。这一切，都造成了立法权和行政权在较大程度上的失衡，极大地提升了联邦政府在国家政治、经济和社会生活中的地位和作用。同时，富兰克林·罗斯福还大力扩张总统府办事机构。在富兰克林·罗斯福以前，美国政府基本上没有设立办事机构。1932年，美国总统身边只有3名工作人员。1939年4月，国会在讨论了罗斯福提交的《希朗洛报告》后，通过了《政府改组法》。1939年9月，罗斯福发布第8248号行政命令，标志性地建立了白宫办公室等6个办事机构。当代美国政府总统利用办事机构来强化自身权力的特点非常醒目：“整个总统办事机构可以说是美国总统在领导及管理各行政部门时最直接的工具。”[80]
美国总统权力的扩大，主要体现以下几个方面：
第一，频繁动用否决权。
美国宪法赋予总统立法否决权，这是总统对国会有效制衡的一个机制。一方面能有效防止国会至上和独裁局面的形成，另一方面也为以总统为中心的强有力的中央政府的形成准备了条件。从某种意义讲，由于总统拥有立法否决权，他既可以为维护宪法和国家利益行使否决权，也可根据自己的好恶否决国会法案。总统有了否决权这个强有力的法律武器，就可以在相当程度上蔑视国会立法权而一意孤行。
美国最初的几届总统，只是把行使否决权这项权力视为最后限制立法部门的一种手段，而没有把它看作是一种参与立法的权力，并且行使这项权力的次数很少。华盛顿仅仅行使过两次，但是后来的情况变了。在美国历史上，广泛运用否决权，并第一次把它作为一种参与立法的总统是安德鲁·杰克逊。他任职期间，总统的选举方式发生了重大变化，由两党推选总统候选人的办法代替了原来由国会推选总统候选人参加选举的办法。安德鲁·杰克逊是以全国人民代表的形象而当选的第一个总统。他把否决权看作总统参与立法的一个有效工具：“他在担任总统的八年中，通过行使否决权所否决的法案比40年来历届前任所否决的总和还要多。同时，他还是美国历史上第一个动用搁置议案权力的总统。”[81]
1789—1885年，从华盛顿到第21届总统使用否决权才206次。其中，正式否决98次，搁置否决88次。“据统计，从华盛顿到艾森豪威尔的171年中，历届总统共行使否决权2192次，其中大部分是在美国进入垄断资本主义阶段后，伴随着行政权力的扩大和膨胀而行使的，仅克利夫兰、罗斯福和杜鲁门三任总统就占了68%。”[82]可以说，总统频繁使用否决权成为其扩张行政权的基本表现形式。罗斯福被人称为帝王般的总统，其使用的否决权次数最多，达635次。当然，这和他长时间执政有关，也与20世纪30年代和战争期间的客观形势有关。杜鲁门使用了250次否决权，艾森豪威尔使用181次否决权，福特总统仅在1975年就否决过17项重大法案。1995年8月13日，克林顿总统否决了国会关于停止执行联合国对波黑实行武器禁运决议的提案，并声称采取这种政策将使这场战争“成为美国的责任”。[83]
美国总统使用否决权有三种方式：
一是总统可以把法案保留十天不做出反应。十天以后，假如国会仍在开会期中，这项未经总统签署的法案即成为法律，总统让一项法案不经他的签署便成为法律，仅仅是在一项法案得到公众或国会强烈的支持，而只是总统本人不满意时才会这样做。不过，这种消极不同意的办法是很少使用的。
二是总统可以采取不予以签署而退回国会的办法来否决一项法案。该项不予以签署的法案在退回国会时要附有总统反对意见的说明。当然，被总统否决的法案，国会两院还可以通过三分之二的多数票推翻总统的否决而使该项法案成为法律。不过，这一非同寻常的多数是难以取得的，所以总统的否决常常可以奏效：“据统计，从1914年至1970年的50多年间，历届总统共使用否决权1152次，其中很少被国会再次通过。”[84]“罗斯福总统在其任职的12年里，使用立法否决权的次数最多。高达635次，而否决被推翻的只有9次；杜鲁门总统行使的250次否决权中被推翻的次数最多，也仅仅12次而已。”[85]
三是总统还可以使用所谓“搁置否决”的方式。即国会法案在送交总统10天以内，总统不加签署，如国会已经休会，该议案则被认为失效，实际上这是总统以另一种形式否决议案，这种否决不附带任何意见和理由，也无法加以推翻。搁置否决的办法被经常使用，因为许多法案都是在国会即将闭会的期间通过的，这通常比正式的否决更为有效，因为国会已经没有机会再去推翻总统的决定了。
根据美国国会的最新统计，“自1789年美国立国至今的44位总统中有37位行使了立法否决权，共计有2564次，其中常规否决1498次，占58.4%，口袋否决（不签署法案的搁置否决）1066次，占41.6%，可见常规否决与口袋否决基本持平。美国总统的立法否决被推翻，或者说国会反否决成功的有110件，占4.3%，反否决成功概率较小”[86]。美国总统的否决权与国会的反否决权的天平之所以总是倒向总统一边，这主要源于美国宪法和美国的政治体制。按照美国宪法规定，国会对于一般性立法实行简单多数（过半数）原则，而国会对于总统的立法否决则实行特别多数（三分之二）原则；又由于国会议员来源于不同的州、不同的利益集团，在很多情况下难以形成三分之二的多数；加之总统利用自己的行政优势，强化院外游说以及总统所属党派议员的支持，因此，总统行使立法否决权之后，被国会反否决成功的概率很小。
第二，力图操纵国会立法。
依据美国宪法，立法权属于国会。在美国联邦政府成立后的头50年里以及在南北战争后的半个世纪的大多数时间里，总体来说，国会在立法、行政、司法三个部门中占有优势，在决定内外政策时，国会往往起着决定性作用。在这个时期，尽管从华盛顿开始行政权已在逐步扩张，但远没有处于主导地位，国会往往通过采取种种措施来制约和削弱总统的行政权力。如：拒绝通过总统所要求的立法，使总统的政策和计划得不到法律的保障或贯彻；通过总统所反对的法案或者通过总统已否决的法案；通过中止拨款的措施，来限制已成为法律的行政计划；发表反对总统某项政策或计划的决议；通过新的立法削弱总统的某些权力，防止总统权力的扩张和增大。
美国宪法虽没有明确赋予总统立法权，但为总统操纵立宪提供了法律空间。因为，总统可以通过“不时向国会报告联邦情况，并向国会提出他认为必要和妥善的措施供国会审议。在非常情况下，他可召集两院或任何一院开会”。于是，总统以此为依据，频频主动出击，力图干预和操纵立法。
首先，总统以各类咨文的形式，敦促“劝告”国会通过其立法。总统各色各样的咨文中，由于含有政府的年度报告、国家财政预算和对内对外的基本政策等，因而成为国会立法的指导纲领。
其次，由于立法专业性、复杂性的增强，国会委托行政制定的法律草案多以议员的名义在国会中提出，这两种形式实际都属于行政立法的范畴。行政提案和总统的咨文一样，在国会享有优先审议和通过权。
再次，总统掌握着行政对某些立法的“协调权”。国会的一些专业立法，在提出自己的草案时，须预先召开会议或发出照会征求行政部门的意见，总统便以行政有权与国会“协调”立法为由，挟制立法过程。据相关研究，到20世纪70年代末，每年根据总统的建议而提出的法案，占国会通过全部法案的80%。此时的国会实际已成为总统和行政的附庸，难怪美国高级政治圈子里一度有人说“国会已经退位了”[87]：“国会作为一个创造性的政府机构已有许多次危险地接近于放弃权力的地步……国会因溺职而造成的真空，大大鼓励并允许行政部门里强有力而又敢作敢为的人物对生命、自由和财产行使立法和行政统治权，这种权力已达到极限，在全国范围内引起了抗议和恐怖。”[88]
最后，开创立法“创议权”。这项权力是根据宪法第二条第三款而来的。这一款规定，总统应不时向国会报告联邦情况，并向国会提出他认为必要和适合情况的措施供国会审议。开始是总统向国会做口头报告，1913年伍德罗·威尔逊改用书面的形式向国会提出各种咨文。富兰克林·罗斯福于1933年就任美国第32届总统之后，创立了总统根据他必须转达的咨文和特别咨文随同立法草案一起，在每届国会开始时提出一个计划的先例，后来，这个先例被杜鲁门和艾森豪威尔总统制度化了。富兰克林·罗斯福总统曾在短短三个月的时间内向国会提出了70多个法案。同时，国会于1939年以法律形式授权总统发布关于改组行政机构的计划。从此，总统享有了“委任立法权”。即赋予政府对国会审议通过的法律文本补充具体实施细节的权力，这就使传统的立法与行政的界限模糊起来。
“创议权”作为总统参与立法活动的途径之一，其数量在之后日益增多。总统每年向国会提出的各种咨文，包括国情咨文、预算咨文、经济咨文、特别咨文等，不下数十份之多。例如1968年约翰逊总统向国会提交了53个咨文，包括414个法案，要求国会讨论通过。这种种咨文便成了国会立法的依据。正如学者查尔斯·艾伯纳西指出：“近年来，一种日益流行的做法是，国会在通过法律时只拟定一些笼统的条文，而让总统或行政机关把细节填写进去，实际上就是让总统或行政机关来立法。”于是，当立法机关不能或不愿意为行政机关授权时，总统往往利用立法机关的委任立法权，要求行政机关自行制定“法律”标准和规章条例，且这种总统控制下的行政机关制定的规章条例有愈来愈多的发展趋势。(https://www.daowen.com)
美国学者彼得斯曾一针见血地指出：“公共官僚机关可以通过颁布第二法律也即是美国政治术语中所说的‘行政法规’来对政策议程的某一方面实施实质性的控制。当立法机关通过主要的法律法案之后，总是将大量的细节留待官僚机关去制定和颁行。”[89]“一言以蔽之，总统不仅是国家的行政首脑，而且已成为倡议立法的领袖。”[90]
第三，实际控制对外开战权。
根据美国宪法，总统虽为“合众国陆军、海军和征调为合众国服役的各州民兵总司令”，但总统对军队只有统领和指挥权，没有主动对外宣战的权利。宣战权属于国会，军队的治理和管理，军费拨付等权利等，或直接属于国会，或遵守国会制定的法律和条例。但在实践中，从美国建国初期开始，总统就通过各种途径来确认和扩大处理战争问题的权力。
首先是要求国会授权和通过最高法院的判决来确立和扩大总统的战争权力。例如：1827年，美国最高法院根据1795年国会通过的《民兵法》的有关规定，在“马丁诉莫特一案”中裁定总统有权在国家处于内乱和外国侵略时使用民兵以保障和平。1863年，最高法院在所谓“捕获案件”的判决中又宣布，假使由于外国侵略而发生战争，总统不仅有权而且有道义责任用武力抵抗武力。[91]
其次，通过实际战争来扩大关于战争问题方面的权力。在国内战争中所采取的关于征召民兵和常备的陆海军以及从国库中预付巨款作为陆海军的防务开支等一系列重大措施，都是在没有国会授权、没有履行任何法律手续，甚至在国会不知道的情况下采取的。
美国200多年的历史告诉我们：美国宪法并不能有效约束总统对外战争行为，总统也往往将这一法律约束视为儿戏。其中，托马斯·杰弗逊总统首先破例，他在没有事先通知国会的情况下，便下令海军舰只驶到外国。在1846年至1848年美国与墨西哥战争期间，詹姆斯·波尔克总统在国会并未宣战而只是通过《墨西哥法案》宣布可能发生战争的情况下，便命令美军入侵墨西哥，发动了大规模的侵略战争。
第二次世界大战后，随着美国世界霸主地位的确立，后任总统摆脱国会控制，僭越军事权的现象更加突出，总统可以以合众国陆海军总司令的身份，以险恶形势为由，屡屡径直向海外派兵遣将，到处进行武装干涉，不宣而战。国会的宣战权已名存实亡。1950年至1970年间，美国对外朝鲜、黎巴嫩、多米尼加共和国、越南、柬埔寨发动战争，1962年肯尼迪在古巴导弹危机期间下令封锁古巴，所有这些战争行动，都是在事前没有得到国会批准的情况下进行的，国会只是在事后被迫接受了既成事实。因此，巴特松在《美国的总统制政府》中直截了当地写道：“国会拥有宣战权，而总统拥有开战权。”
总统频频突破国会的“宣战权”，调动美国军队在全世界范围内开战，自然会引起国会的不满。例如：在杜鲁门发动全面侵朝战争时，参议院的罗伯特·塔夫脱在当时就指出：“这是政府篡夺了国会的宣战权。”为了恢复失去的战争权，以“防止美国在未经国会明确同意的情况下卷入国外的冲突”，1973年11月7日，国会两院不顾在职总统尼克松的否决，分别以超过2/3的多数票通过了“战争权力法”。该法要点为，总统在命令军队进入战争后48小时内得向国会报告，除非国会特别授权总统继续承担义务，否则60天内要停止军事行动，如果国会指示这样做的话，在开战后的任何时间，国会可用不经总统否决的共同决议，终止使用合众国军队。但这一“战争权利法”存在巨大漏洞：一是默认了总统具有开战权，二是实际赋予了总统不经国会同意可以调动美军对外进行为期60天的战争权。因此，“战争权利法”并未拴住总统的手脚。此后的历任各届总统都指责它“违反宪法授予总统的指挥武装部队的权力”。福特和卡特总统对柬埔寨和伊朗所进行的两次袭击营救活动，事先都未与国会磋商，事后也未向国会报告，两人称“战争权力法”对他们不适用。里根总统更是热衷于“有限战争”，1983年他命令美国武装部队大举入侵格林纳达，1986年又调遣飞机和战舰，对利比亚进行了两次“外科手术式”的奔袭，随后又与伊朗发生了海空战。当被问及美国对玻利维亚的军事袭击时，里根总统说：“我们所做的任何事都是为了我们的国家利益。”[92]布什总统公然派遣两万美军侵占巴拿马，除扶植新政府外，还将其原军政府首脑诺列加俘获后押解到美国去审判。小布什还承认自己从未遵守过1978年通过的《对外情报监督法案》，那项法案规定，没有国会授权情报机关就不得对普通公民进行监听和窃听。他援引2001年国会授权总统动用武力反恐的举动并声称，正是宪法赋予总统的内在权力使得他能牺牲局部保全大局。他甚至声称：“我无须解释我说话的理由，这是作为总统的自然权力。我不认为我欠任何人一个解释或理由。”[93]
半个世纪以来，美国只有1991年的海湾战争和2003年的伊拉克战争是国会按照立法程序授权宣战的。实际上，前者是多国部队联合行动等其他因素起了很大作用，后者是与“9·11”后特定形势密切相关的。曾长期担任美国参议院外交委员会主席的詹姆斯·威廉·富布赖特在其《跛足巨人》一书中一针见血地指出，总统单方面的宣战权和外交权是公开的“篡政”，使美国成为“总统独裁制”国家。
第四，基本控制外交大权。
依照美国宪法，总统虽为外交政策的最高负责人，但总统必须与参议院共享对外缔约权和派遣使节的权力。尽管在美国历史上，参议院对总统送交的条约几乎都投了赞成票，对总统选派任命的对外使节也在绝大多数情况表示认可，但总统还是觉得参议院是自己行使外交权的障碍。因为，国会议员所属党派不同，政见不一，其意见和行动一致的时候很少，缺乏集体负责制的协商体制。正如有议员认为，“我们无法在美国国会制定外交政策，那是不可能的——你们知道那会导致什么；所以我们必须依赖总统。”因此，据英国哈罗德·拉斯基在《美国总统制》中记载，早在杰斐逊任总统时，他就明确主张：“和外国打交道，那完全是行政的事情。”为掌握控制外交大权，历届美国总统总是千方百计采用各种手段摆脱参议院对总统行使外交权的制约。
首先，美国总统常以外交行政协定取代缔约权，以摆脱国会对总统外交权力的制约。
根据美国宪法规定，总统缔结的国际条约，须经参议院2/3多数赞成才能生效。在联邦政府成立后的头50年里，美国主要是通过缔结条约来处理外交事务。那时美国的外交决策权主要操纵在国会手里。为了摆脱参议院的制约，总统往往通过签署行政协定来替代缔结国际条约，以此绕过参议院的批准程序。于是，行政协定逐渐成为补充外交政策的重要工具。每当美国总统对外签订的国际条约在参议院碰壁后，总统就改头换面，用行政协定的形式替代条约。比较典型的是西奥多·罗斯福在参议院否决了他与圣多明哥签订的条约之后，便将条约改为行政协定。1939年美国联邦最高法院在“美利坚合众国诉比尔蒙特案”判决中明确解释：行政协定与条约一样是国家的法律。但行政协定国际条约不同，它无须经过参议院批准。于是，总统在重大外交活动中越来越经常地通过签署行政协定来变相取代缔结和约。1940年，富兰克林·罗斯福总统签订的以50艘驱逐舰换取租借英国海空军基地的行政协定是“行政协定权”生效不久的一个著名事例。
其次，美国总统通过控制外交使节任命权，以扩大自己的外交权力。
依据美国宪法，总统委派外交使节，须经参议院同意。历届美国总统为回避宪法中有关外交官任命的规定，避免参议院干扰，自华盛顿始，美国历届总统除去正规使节外，还常常派遣其他形式的外交代表，到世界上的“热点”国家去履行“穿梭任务”或进行秘密谈判。类似情况在近现代尤为突出，这些代表在外交领域中发挥着比一般使节更为重大的作用。尽管他们肩负着国家的重大责任，但他们仅对总统个人负责，根本不用理会国会的任何法令，其外交行为参议院也无权过问。“特使”的任务可能是极其秘密的，“甚至美国驻东京的大使也不知道总统的代表访问日本是出于什么目的”[94]。并且，总统手头总有一笔应急费用，随时都可以供这些人自由使用。威尔逊任内的豪斯上校，胡佛、罗斯福时期的诺曼·戴维斯，尼克松期间的基辛格博士等均属此列，1987年引起美国政坛震惊的美伊人质武器秘密交易和美国行政当局违反国会禁令，秘密向尼加拉瓜“反政府派”提供援助的“伊朗门”丑闻，也是里根总统派遣的特使麦克法兰瞒着国会的情报、外交和军事委员会所为。由于总统特权的强化和美国实际上的超级大国的地位，近年来在解决美国与其他国家和国际冲突时，总统越来越多地独自派遣其“特使”出使各国进行调停而根本不同国会协商。
此外，在任命由参议院审批的驻外大使、公使等方面，总统仍可行使其特权，按照实用分赃制的传统，提名一些在竞选中赞助过自己的人任职。例如，布什总统就将一名地道的“家庭妇女”希尔曼夫人提名为驻巴巴多斯兼7个加勒比海岛国的大使，这位妇人入选的条件就是曾为布什竞选赞助了18万美元。历届总统依恃特权，以国家使节职位作为其私人送人情的礼物，在美国已见惯不怪了。这也反映出资产阶级政府和权力的本质。
第五，独揽行政大权。
美国总统是行政机构的最高长官，是行政决策的中枢人物和领导者。在美国，整个庞大的行政机构只对总统一个人负责，由此形成了总统在行政机构内金字塔般的统治地位和权力特征。美国行政决策体系主要由内阁和总统的办事机构组成，总统通过它们而将行政大权牢牢掌握在自己手中，且处于独尊的地位。
美国宪法对内阁无明文规定，它是在政治实践中围绕总统的权力形成和发展起来的。1789年4月30日，依照美国宪法的规定，华盛顿成立了以总统为核心的第一届联邦政府。华盛顿上任后，首先改造了根据过去“邦联条例”所设立的行政部门，任命了部长，遇有重要事情或在紧急时期，即召集部长们开会，商讨和决定重大问题，这就是华盛顿所首创的第一个惯例——内阁会议制。从法理上说，美国总统是国家元首和行政部门的首脑，而内阁不过是总统的辅助机构和下属，辅助总统行使行政权，没有宪法上的独立地位和法人代表权。这种由联邦各部首脑参加的内阁会议制的创立，加强了行政权力，提高了总统的地位，使行政各部归属总统一人领导。杰斐逊于1800年被选为美国历史上第三任总统之后，进一步加强了内阁会议制，巩固了总统的地位。这一体制被一直沿传下来。
也就是说，从华盛顿开始，内阁就成为美国行政中的一个常态存在。内阁作为总统的辅助，华盛顿任总统时，尚经常召集各部首脑开会，征求他们的意见，“逐步把他们组成一个行政顾问班子”[95]。它与英国等实行责任内阁制的国家的内阁截然不同，因为美国的内阁是依惯例而存在，仅仅是总统的一个顾问团。内阁成员由总统任免，阁员们入阁不是作为一个整体，而是以个人身份向总统负责。内阁部门的设置随总统的意愿增撤，其工作遵照总统的指示进行。内阁会议只讨论那些总统感兴趣的事情。后来虽然每周有一次内阁会议，但参加人员和会议时间均不确定。尼克松任总统时，内阁会议只开两个小时，聊作招呼。“其他的总统只是当手头的事情仿佛需要采取一致行动时才召开会议”[96]。
美国总统办事机构始创于富兰克林·罗斯福时期，在美国政界，也称作总统幕僚班子，或“白宫班子”。1939年9月8日，在罗斯福的积极活动下，处于大战前夜的美国国会为了扩充总统职权、增强其处理重大事件的能力，通过《政府改组法》（Reorganization Act）颁布8248号总统令，正式确立了总统办事机构的组成与功能。克林顿·罗西特评论说，这个方案“几乎未被注意，但它却是美国制度史中划时代的大事件”[97]。根据这项命令，建立了统辖全国资源、人事和预算的总统办事机构，这实际是为总统设立了一系列控制国家政治、经济生活命脉的新职权。由总统的各类助理和顾问组成的办事机构和各委员会的主要人员负责协助总统处理日常事务，在总统制定重大的内政外交战略政策时提出建议；他们“为总统收集作为行政首脑和党的领袖所应注意的一切事情的情况；通过同‘适当’的人晤面和会谈来消除政治和施政中的麻烦，对各项官职的任命以及无数文职人员所做的工作实行监督并提出报告……并协调总统与国会的关系”[98]。据丹·拉瑟、加里·保罗·盖茨在《白宫卫士》中的记叙，这些人大都与总统私交甚密，对总统忠心耿耿。他们的任免完全由总统自行决定，无须国会批准。正是这些既不是选举出来又未经批准的无名助手，对外交和国内政策做出重要决定，也正是通过这些“白宫班子”人员的工作，将整个行政体系带动起来，并在运转过程中，把总统个人的意志和观念施加给各部门，才使得总统的权力更加高度集中，总统的决策得以顺利实施。
20世纪30年代后，白宫办事机构和人员迅速膨胀，权力地位显著增强，被总统用来作为强化自身权力、削弱内阁作用的砝码。美国学者韦斯特在《控制官僚》一书中分析了美国总统加强行政集权的各种形式后这样指出：“凡此种种集权控制的办法，都要动用总统办事机构的制度资源方才得以实现。”现在白宫的每届政府由富兰克林·罗斯福时代的6名助理增加到20名左右，分管范围涉及国家安全事务、国内事务、国际外交、新闻人事等。总统助理人数逐渐增多、权力日益扩大，最突出地反映了总统吞食内阁，欲将职能部门权力收归一手的特点。韦斯特认为，这种现象与总统职权行为的政治文化密切相关：“以牺牲各部独立权为代价而将权力集中于总统办事机构之内，是同人事管理机构的政治化同时发生的，以期保证政策制定可以对总统的需求做出回应。”[99]据统计，1945年，总统办事机构的工作人员为853人，1953年为1157人，1963年是1538人，1974年达到4716人，而总统办事机构的下属单位也由最初的5个增至现在的白宫办公厅、行政管理和预算局、政策发展办公室、国家安全委员会、经济顾问委员会、国内事务委员会、紧急战备局、国家航空和空间委员会、科学技术政策办公室、环境质量委员会、管理局和美国贸易代表办公室。[100]
20世纪下半叶，宪政制度的中心逐渐从国会移向了白宫，在尼克松时期发展到了登峰造极的地步，被称之为“帝王般的总统职权”。这一阶段，增设了大量的政府机构，政府职能也从以政治职能为主转变为以经济职能为主，政府雇员迅速增多。不仅如此，尼克松还力图葬送国会对行政权的制约地位。国会对行政部门实行制约的核心是立法调查权，如果没有情报，国会的监督最多就只是一种形式。尼克松正是通过强调行政特权，拒绝向国会提供有关证据，来达到否定国会权威的目的。[101]
美国内阁和办事机构人员虽多，但在行政决策问题上，无论是内阁，还是总统的办事机构，都必须根据总统的意志而行事。也就是说，美国总统在行政决策上拥有独裁权。内阁或办事机构可以反对总统的某项决策，但无法通过表决以少数服从多数的原则否决他的这项政策。内阁与总统办事机构，只能按照总统的决策行事才能发挥其应用的作用。如林肯总统有一次把解放黑奴宣言拿到内阁会议讨论，结果遭到全休内阁成员反对。但林肯不为所动，宣布辩论结果7票反对，1票赞成，赞成的占多数，内阁成员反对无效。[102]
有关总统是否拥有罢免下属官员的权力，这是一个事关行政机关和立法机关之间的职权划分和权力范围问题。美国宪法第二条第二款中只规定了总统有任命官员的权限，而没有规定罢免权的问题。但华盛顿总统实际上一直行使了罢免权。其后在大部分时间里，历届总统都拥有这项权力，不过也有时中断过。但1926年，最高法院在“迈耶斯诉合众国一案”的判决中重申了总统有行使罢免权的权力，并指出，凡由总统任命的所有行政官员，总统均有权罢免，从而使总统的这项权力进一步得到确认。总统稳固地获得罢免官员的权力，也就意味着其行政权的扩大。
在白宫，总统顾问、助手或者阁员，无论其才能如何出众，权力如何之大，其决策、特别是对于一些重大问题决策，都必须获得总统的批准，即使他们事先未经总统首肯而做出了某些决策，事后必须立即向总统汇报并经其同意后才能生效。如果他们的意见与总统意见相左并不愿改变，要么主动辞职，要么被免职。如福特任内的施莱辛格，里根任内的黑格、里甘等，均是此种结局。所以，英国的哈罗德·拉斯基在《美国总统制》一书中指出：“一般来说，总统的思想，才是美国阁员生活、行动和精神的内容所在”；“假使阁员因和总统的政策、意见不合而辞职，那一般也只能默默无闻地退休了事，对于总统的地位或总统所采取的政策，是无法加以动摇的。”
第六，用行政命令逾越法律限制。
1947年3月21日，也就在“杜鲁门主义”宣布9天之后，杜鲁门发布了第9835号总统行政命令，即忠诚调查法令。杜鲁门政府为贯彻这项法令，制订了所谓忠诚计划，设立了联邦忠诚审查委员会，各政府部门也成立各自的忠诚审查委员会。据《国会和国家，1945—1964：政府和政治的回顾》披露，杜鲁门的忠诚调查法令规定：凡是进行间谍、卖国、扰乱社会治安，鼓吹以革命或武力推翻宪法政府等活动或与这些活动有联系；凡是参与或同情“司法部长指定为极权主义、法西斯主义、共产主义或颠覆的组织或指定为鼓吹以非宪法手段改变政府形式的组织”，都是不忠诚的行为，忠诚审查委员会可根据这个标准解雇政府雇员或拒绝雇用申请政府职位的人[103]。该法令适用于250万联邦政府雇员，也同样适用于任何一个申请联邦政府职位的人。在忠诚调查法令发布的同月，司法部长克拉克公布了联邦调查局认为是“不忠诚”的82个组织的名单。在这些组织中有美国共产党，其他大多数组织是民主、进步团体，而一些法西斯组织却不在其列。克拉克的“不忠诚”组织的名单在后来的几年里又几经补充。
杜鲁门的忠诚计划的严酷性，在美国历史上的和平时期是前所未有的，因而遭到广泛的谴责。许多美国法学家指出：该计划在“忠诚”的含义上模糊不清，在审查程序上与宪法第六条修正案相抵触，因此是违反美国宪法的，具有明显的反民主性质。
第七，工作与生活方面享受众多特权。
首先，美国总统在工作中享有“行政特权”。即：当国会两院要求行政部门提供情报或来人出席作证会议时，总统有权以保守国家秘密为由，下令行政部门或有关行政官员拒绝国会的要求。这种行政特权，早在华盛顿时期就已创立，只是其后在不同的时期总统行使这一权力的程度有所不同罢了，但总的趋势是逐渐增多。第二次世界大战后，历届总统开始放手行使这一权力。例如在尼克松总统时期，作为行政部门高级官员的基辛格，曾一再拒绝接受向国会委员会作证的要求。
其次，第二次世界大战后，历届总统经常使用紧急状态权，即总统可以根据国家安全的需要，在某个时期内宣布国家进入紧急状态，总统可以在这段时间里行使比平时更加广泛的权力。这实际上已成为总统扩大权力的一种手段。国会为了限制总统的紧急状态权，于1976年曾通过一项法案，规定总统在宣布国家处于紧急状态时应事先通知国会，紧急状态应在六个月后自行终止；但同时规定，总统仍可重新宣布进入紧急状态。
当然，美国总统在工作与生活方面远不止上面提及的特权。美国著名历史学家迈克尔·帕伦蒂在其《少数人的民主》一书中，简要叙述了美国总统在工作与生活上的待遇：
正因他们过着一种近似奢侈的生活，总统们永远不会体味到下层百姓的辛苦。他们住在白宫——一栋免租的、拥有132间房子、占地18英亩的楼房，那里有储备充足的地下酒窖，有网球场，有私人电影院，有保龄球室，还有一个超大号的游泳池。除此以外，总统还有一百多名勤务人员可供使唤，其中包括六名管家，两名保健医师，十多名豪华轿车司机，以及好几架直升机和大型飞机，包括著名的空军一号。他有自己的度假胜地——戴维营，此外还有一些位于乡村的度假场所。在这种种福利之外，总统还享受着每年40万美元的岗位工资，这还不算他的补助和津贴。
新闻记者和政治科学家们总是将总统描述成一种让人喘不过气的苦差事。事实上，总统比一般男人享有更多的假期和更高的生活水平。甚至在他们离职以后，也从来不用为生计发愁。他们每年可以获得18万美元（扣除通货膨胀影响）的退休养老金，并享受全职的私人免费警务保护。一些前总统耐不住寂寞，要么凭名气写书，要么周游各地演讲。一些富人为了表达自己的感激之情，花大本钱购置一批房产等待总统去入住。一个自称“独立富人联合会”的组织向里根总统提供了一套位于加州的豪华别墅，就是为了感激他在任期间的减税计划。[104]