（一）进展和经验
1.农业转移人口市民化的成本分担机制日渐清晰。各地普遍按照“建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制”的要求进行了因地制宜的探索。
一是明确市民化成本承担主体、分担责任和比例。各地均明确了“政府、企业、个人”是市民化成本的分担主体，如湖北省仙桃市确立了以“政府主导、企业主体、家庭主力”为目标的农业转移人口市民化成本分担机制。在明确成本承担主体和分担责任的基础上，各地根据自身情况测算了市民化成本，并确定了各主体的成本分担比例。山东省德州市开展了农业转移人口市民化成本测算和分担机制研究，政府负责基础设施、保障性住房、义务教育校舍建设等公共投入，成本约为12.2万元/人，企业负担成本约为1.7万元/年/人，个人成本约为1.7万元/年，形成了政府、企业、个人共同分担的体制机制。湖北省孝感市建立了成本项目清单，完成人均成本测算，经过二次调整后的存量群体人均成本4.3万元，增量群体人均成本13.9万元，孝感市确定了市民化成本在政府、企业、个人之间的分担比例为61∶9∶30。重庆市政府配套的基础设施和公共设施投入约占30%，企业补足社保缺口约占40%，转户居民自担30%。吉林省吉林市建立了市民化成本分担测算普查机制。
图4-17 湖北省仙桃市农业转移人口市民化成本分担机制示意
一些地区根据权责划分测算了各级政府间应当承担的财政支出责任。广州市制定了市、区两级政府支出责任划分清单，理顺两级政府财政分配关系。福建省莆田市政府加大资金投入构建建设项目工伤保险团体参保机制，初步建立以政府为主、企业为辅的成本分担机制。武汉市农业转移人口的总成本中，中央、省两级财政承担44.8%，但省承担的比例除城镇居民基本医疗保险为23%以外，其他均很少；市、区两级财政承担55.2%。湖南省株洲市根据各县市区财力细化义务教育成本分担机制，其中，天元区中央、省、市、区的划分比例为60%、0、16%、24%，芦淞区为60%、4%、18%、18%，荷塘区为60%、12%、22%、6%，石峰区为60%、8%、20%、12%。
专栏4-10 湖北省仙桃市建立农业转移人口市民化 成本分担机制的主要经验
一、合理界定农民市民化成本类别、测算方式和人口类别
仙桃市将人民生产生活所需的“衣、食、住、行，业、教、保、医”等传统消费与“文化、体育、休闲娱乐和旅游”等新型消费业态相结合，兼顾环保、生态、健康养身等新的消费趋势，按照公共性、公益性、私人性分类，并以此为基础划分三类承担主体：政府承担基础设施建设、公共管理与服务成本；企业承担技能培训、劳工保险费用；个人承担“衣、食、住、行，业、教、保、医”及“文化、体育、休闲娱乐和旅游”个人消费等成本。
仙桃市确定了成本测算与数据收集三原则：一是可比原则；二是分项估算原则，对市民化后新增的各项成本，依据现有的城镇条件进行分项估算；三是留有余地原则，对保障性住房、社会保险、养老、休闲等成本因素，在现有发展水平的基础上，适当提高比例、留有余地。
根据中央和地方财权与事权相统一的原则，仙桃市按照农业转移人口的户籍所在地将流入市区城镇的农业人口分为仙桃籍、省内非仙桃籍、外省籍在仙桃城镇工作生活的农业转移人口三类，提出了仙桃市、湖北省及中央财政相应承担农业转移人口的公共设施建设与服务成本的构想。
二、逐步完善农民市民化成本分担机制
根据前期的成本构成及数据来源分析，2014—2020年，仙桃市一个农业转移人口市民化平均每年所需的总成本为3.38万元，其中：政府需承担城镇基础设施建设、城镇公共管理、社会保障、随迁子女教育、保障性住房的建设和租金补贴等成本0.63万元，占总成本的19%；企业需承担员工技能培训和社会保险的缴纳等成本1.09万元，占总成本的32%；个人需承担住房、社会保险、城市生活、技能提升培训等成本1.66万元，占总成本的49%。通过分析，进一步提出了“政府主导、企业主体、家庭主力”的成本分担机制。在政府应分担的成本中，每接纳一名外籍人员进入城镇，需省或中央财政转移支付仙桃市0.63万元。(https://www.daowen.com)
仙桃市在开展中长期全面测算的基础上，为保证成本分担数据的时效性，每年有针对性地对政府承担的基础设施建设和社会保障、企业承担的企业技能培训和社会保障、个人承担的个人住房和城市生活开支等进行适时测算。根据测算，农业转移人口市民化人均年成本由2014年的3.38万元增长至2016年的4.94万元；政府、企业、个人所承担的比例分别由19%、32%、49%调整为21%、35%、44%。
2015年以来，仙桃市多方筹资用于新型城镇化建设，累计投入100多亿元，其中政府性资金56.1亿元、采用PPP模式筹集社会资本30多亿元、公办民建吸纳民间投资9.9亿元。
二是建立财政支付转移体系，完善经费保障和投入机制，增强政府特别是基层政府的服务保障能力。安徽省统一城乡义务教育经费保障机制，实现了“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生学籍流动可携带。江苏省制定以各地农业转移人口进城落户人数为主要依据，并考虑一般公共预算支出系数和重点民生支出系数等因素，对吸纳农业转移人口进城落户人数较多的地区加大支持，对财政困难地区给予倾斜，对此项工作做得较好的地区给予奖励，进一步增强市县政府落实农业转移人口市民化政策的财政保障能力，2017年省财政已下达农业转移人口市民化奖励资金14.1亿元。广东省东莞市建立起以基本公共服务为基准的财政转移支付体系，将原来由村（社区）负担多项基本公共服务逐步纳入市镇财政的补助范围，还根据镇街的分档情况，设定市镇的成本分担比例。福建省晋江市每年投入60%以上本级财力用于民生建设，构建起就业、教育、医疗、住房、安全、环境和社会保障7 个民生体系。山东省青岛市调整市与区（市）的财政体制，增强区市服务能力，比如将原属于市级部分收入下放区（市），大幅提高市对区一般转移支付比重和规模，将给区市的20.6亿元专项补助改为一般性转移支付，区市级财力占全市的比重由2011年的59.8%提高到2016年的69.8%。湖北省仙桃市在对彭场镇强镇扩权的同时建立独立的镇级财政体制，以2014年为基数，新增税收地方留成部分全额返还，以比上年新增部分按50%奖补的激励政策，使得镇级财力增加，试点以来，仙桃市各级财政共给予彭场镇扶持资金1亿元，返还资金6000万元。
专栏4-11 广东省东莞市建立以基本公共服务为基准的 财政转移支付体系的做法
广东省东莞市财政在现行市镇税收分成的基础上，将镇街核定基本公共服务刚性支出超过一般公共预算收入部分按不同档次由市财政分类全额进行补助，2015年和2016年全年补助金额分别约10.68亿元和14亿元，2017年补助金额进一步提高到约16亿元，保证了镇街基本公共服务的投入。对于应由市镇共同承担的基本公共服务支出，市财政根据镇街的分档情况，设定不同的市镇分担比例，例如，基本公共卫生服务，市财政按镇街财力状况分四档次（3∶7，4∶6，5∶5，6∶4）对各镇街予以专项补助，有效统一了全市基本公共服务的保障水平。
三是增强农民和企业的市民化成本分担能力。湖北省襄阳市推进“企业成长工程”，实施“主导产业骨干企业倍增计划”，扶持企业做大做强，增强企业履行社会责任的能力，提高和改善职工福利待遇。在增强个人分担能力方面，襄阳市通过稳步推进农村宅基地等产权制度改革，通过抵押、转让、出租等，盘活宅基地资产，实现了农民财产性收入的增加，再加上农业经营收入、外出务工收入，农民增收小计可达10000元以上。
2.“人地钱挂钩”配套政策框架基本建立。“人地钱挂钩”的政策是近年来中央关于市民化成本分担政策方面的重点内容之一，并且明确要求根据各地吸纳农业转移人口定居的规模定向给予财政补助。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中进一步要求“健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。2017年中央财政下达市民化奖励资金200亿元，比2016年增加100 亿元；将农业转移人口落户数量作为安排2017 年全国土地利用计划的重要依据，18个省（区、市）已出台“人地挂钩”实施方案。
各地纷纷明确建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制。如重庆市改革和完善市对区县转移支付制度，对人口集聚地以常住人口作为测算基础，并充分考虑其因承接转移人口在公共服务领域所增加的成本；对人口输出地则以户籍人口作为测算基础，确保两个生态发展区相关转移支付规模不减、保障更优；将城镇化率变动情况作为激励因素纳入转移支付测算，激励区县推进人口梯度转移。安徽省设立省对下农业转移人口市民化财政转移支付，根据农业转移人口实际进城落户以及各地提供基本公共服务情况，并适当考虑农业转移人口流动、城市规模等因素进行测算分配，2016年省财政下达农业转移人口市民化奖励资金4.9亿元。安徽省还将市县为持有居住证人口提供基本公共服务等增支情况纳入分配新增政府债券额度时的测算因素，支持各地拓宽城镇建设融资渠道。贵州省安顺市落实财政、基建、用地“三挂钩”政策，将市级财政年初安排的政府统筹资金分配重心向吸纳农业转移人口多的县区、乡镇倾斜，在土地利用总体规划修改中将2000多公顷“能、交、水”用地调整为城镇和工业用地，每年争取获批1500亩以上用地保障新型城镇化建设。
专栏4-12 江苏省财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制做法
江苏省初步建立财政转移支付同农业转移人口市民化人口挂钩机制，部分转移支付项目已经考虑了农业转移人口因素，基本公共卫生服务转移支付按常住人口分配，支持农业转移人口接受地提高公共卫生服务水平，教育转移支付以实有学籍数作为分配依据，增加对吸纳农民工随迁子女较多地区的转移支付。同时，以各地农业转移人口进城落户人数为主要依据，并考虑一般公共预算支出系数和重点民生支出系数等因素，对吸纳农业转移人口进城落户人数较多的地区加大支持。