主要问题及具体表现

特色小镇是新生事物，尽管江苏、山东2省紧邻特色小镇发源地浙江，经济发展阶段也与浙江接近，但在推进特色小镇和小城镇建设过程中，也出现一些问题。

（一）部分地方政府特色小镇创建数量目标虚高。在省级特色小镇创建名单中，有一些缺乏产业基础的小镇仍在规划阶段，如淄博市起凤镇马踏湖养生小镇等，将来能否真正落地尚有较大不确定性。在省级特色小镇创建名单外，部分县（市、区）政府还提出要打造2个或3个小镇的目标，有的甚至提出打造“1个全国知名小镇、2个省内领先小镇、3个市内典范小镇”；这些拟建小镇质量低于名单内小镇，有的只是产业聚集区或产业项目或旅游景区，并非“产城文旅智”综合体，有园区化、项目化、景区化倾向，如济南市马山镇锦鲤小镇只有500亩建设用地，常住人口和游客很少，更像是产业项目而非小镇。更有甚者，一些企业鱼目混珠地将房地产项目命名为“特色小镇”，很容易引发负面舆论。

（二）部分特色小镇投资运营商因产业谋划不足而潜藏房地产化风险。部分文旅或体育小镇投资运营商在规划设计时，对市场需求、盈利模式和产业增长点考虑不足，不得不依靠房地产开发来弥补前期大量投资。例如，即墨市田横温泉运动休闲小镇投资运营商透露，小镇建成后年度主营业务收入肯定可以覆盖年度运营成本，但要收回前期大量投资需要很久，因此计划将小镇中20%的建设用地用于房地产开发，以收回80%的前期投资。

（三）多数特色小城镇发展前景很不明朗。地方政府普遍反映，很多建制镇被命名为前2批全国特色小城镇后，除了知名度有所提高外，并未收获市场反应和政策支持，基层政府对发展方向和思路感到迷茫。调研发现，很多被命名的特色小城镇仍只是产业强镇，缺乏文化旅游元素和独特性，距离真正的特色小城镇还需要很长时间。(https://www.daowen.com)

（四）不少特色小城镇建设存在政府债务风险。特色小城镇基础设施建设投资需求量很大，建制镇本级财力难以承担，并且受限于信用等级也难以通过镇级政府融资平台公司进行融资，往往由上级政府融资平台公司代为融资，结果是镇级政府债务不变，但县（市、区）级政府债务有所增加。此外，在特色小镇建设上，江苏、山东2省均以企业为主体、市场化运作，但也要预防建设过程中以政府融资平台公司为主体融资，进而增加政府债务的可能。

（五）特色小镇和小城镇用地重增量配给轻存量改造。无论是地方政府还是企业，考虑到成本和时间因素，都倾向于向上申请新增建设用地，对存量建设用地挖潜的积极性不高。但是建制镇建设用地利用效率本来就低，如泰安市满庄镇镇区人均建设用地面积高达200平方米，如再新增不少建设用地，只会造成土地利用效率的进一步下降。

图9-13　特色小镇建设存在的主要问题