一、问题和现象

从调研情况看，上述两省有关市镇尽管房地产化倾向不明显，但影响特色小镇健康有序发展的苗头性、潜在性和倾向性问题逐步显现。

（一）政府强势主导和有效管理缺位现象并存。一方面，一些地方政府“用力过度”，过多依靠行政力量推动特色小镇建设，潜藏政府债务风险。另一方面，政府引导作用发挥不足，对企业服务监管不够，如某镇在未充分论证发展葡萄酒产业的比较优势、未来旅游客流量等情况下，流转和出让大片土地给企业发展休闲旅游康养产业。

（二）存在概念泛化、层层加码趋势。一些地方对特色小镇还存在认识不清、概念模糊的问题，忽视了特色小镇产业功能、文化功能、旅游功能、社区功能的复合性，将一些功能单一产业区戴上特色小镇的“帽子”，一些教育项目、安置项目、产业园区项目、旅游景区等都贴上特色小镇标签，诱发了一批“伪特色小镇”，导致特色小镇建设出现了过度泛化倾向。地方政府普遍缺乏创新性的机制与手段，基本依靠行政指令推进特色小镇建设，淡化了市场主体的作用，偏离了政府引导、市场主导的培育创建原则。一些市县政府在省级政府确定数量后，盲目跟风、层层加码，各级特色小镇数量庞大。

（三）注重外延扩张，规划有效指导作用不强。一些地方特色小镇规划因循守旧，仍然走城镇规划的老路，只注重空间布局和建筑设计，特色挖掘不充分、编制形式单调，鲜有“多规合一”，对能够体现特色小镇核心内涵的产业发展、文化传承、生态保护等相关内容思考谋划不足，难以指导特色小镇发展。部分地方小镇规划没有考虑到西部地区人口稀少、产业基础薄弱、生态环境脆弱的特点，没有集聚发展，仍然追求大而全，分散布局在不同功能区，埋下了抬高成本、浪费资源的隐患。(https://www.daowen.com)

（四）产业支撑能力不够，存在同质化竞争。调研的特色小镇大多依托旅游、文化、农产品等特色资源培育产业，但存在产业链条短、高端要素稀缺、支撑就业作用不强、同质化发展倾向等问题。有些小镇开发模式单一雷同、较为低端，仍停留在看文物、看风景阶段，在市场有限的情况下同质化竞争压缩了盈利空间，小镇发展的可持续性存疑。

（五）文化保护和挖掘不足，生态环境保护存在隐患。一些小镇只注重对有形文物的保护开发，对非物质文化遗产的保护和挖掘不足；一些小镇环保设施建设滞后，开发建设活动存在破坏生态的隐患。

图9-18　甘肃省、陕西省特色小镇和小城镇建设现象及存在问题