6.3 汽车公共管理的分期
汽车的公共管理和汽车形影相随，一同走过了从低级向高级进化的历史。汽车的公共管理映射出汽车与人、社会的相关性。对汽车公共管理的历史进程进行分期，可以使我们清晰地观察到历史演变的阶梯和我们当前所处的历史坐标，明了我们肩负的历史使命，亦有助于我们理解汽车公共管理的历史意义，并在此基础上进一步理清汽车公共管理的思路。
纵观历史，可以看到，汽车与社会的相关性经历了弱相关、中度相关和强相关三个历史阶段，与之对应，汽车的公共管理也经历了交通规则管理、汽车性能管理和全面的社会功能管理三个历史阶段，每一个阶段的跃升都标志着人类回应了更高级的公共管理诉求。
发明汽车之初（19世纪末至20世纪初），汽车只是权贵的象征之物（在一地使用之初亦如此），供少数人享用的目的性决定了关于汽车的一切决策皆以满足用车人和造车人的诉求为准则，而不理会公众的利益。面向贵贾的目的性把制造汽车禁锢在作坊里，依靠手工技艺制作，成本高，产量低。1886年到1889年四年中，当时在商业上比较成功的奔驰公司共售出1132辆汽车，其中509辆卖到法国，169辆销往美国，120辆售到英国，其余334辆在本国售出。1890年，奔驰公司创纪录的销量也只有603辆[12]。这些供巨绅富贾、达官显贵彰显身份的玩物追求华贵与漂亮，很少顾虑经济性，那时候的世界汽车王国之都既不在后来人们心目中的汽车发源地——德国斯图加特，也不在后来被称为“世界汽车城”的美国底特律，而在奢靡之都——巴黎。法国在1905年前曾一度成为世界的汽车生产大国。法国人建造了当时世界上最好的公路，昂贵而时髦的“大玩具”恰与巴黎社会的奢靡之风相投，因而在那里大行其道。巴黎经常举办汽车比赛，以迎合绅贾官贵们的玩兴，1887年4月28日举办的世界上第一次汽车比赛（只有一人参加）和1894年7月23日举办的世界上第一次真实意义上的汽车比赛（巴黎-鲁昂（Rouen））的赛地或起点都在巴黎[13]。贵权的桂冠与奢侈之昂贵将汽车封闭在象牙塔里，为少数人享乐之用是汽车和社会弱相关时期的特征。
各国对汽车施行的公共管理都从道路交通管理开始，因为车与车、车与人的利益冲突（实际上是用车人之间、用车人与行人的利益冲突）首先以道路使用权的冲突显现出来。1900年，全世界的汽车产量总和不过9504辆[14]，当时稀少的保有量和狭隘的用途使当时制造和使用汽车都与大众的社会生活少有牵连。虽然罗马帝国时期的恺撒大帝（Gaius Julius Caesar，前102或前100—前44）颁布过包含白天不准私人马车在城内行驶和车辆单向行驶等内容的交通规则，中国周王朝也规定道路中间行车，两边走人的交通规则，但机动车上路之初，大多数国家都还没有专门管理机动车交通的公共规则。蒸汽机汽车出现在道路上，使汽车和其他车辆、行人的相关性首先凸显出来——高速行驶（快过马匹）的钢铁巨物容易伤人，损伤道路与桥梁，还惊吓马匹。1865年，英国议会制定了世界上最早的管理汽车交通的法规之一——The Locomotive Act 1865[15]（《红旗法》），规定蒸汽机汽车在城郊行驶限速4mile/h以下，市内限速2mile/h以下，并且规定在汽车前面几米远必须有一男人手持红旗先行，以提醒行人和牲畜。20世纪90年代，法国、英国开始制定并实行车辆登记、停车规则、驾驶人考试及行驶规程等管理规则。1899年，美国人威廉·伊诺（Willian Phelps Eno，1858—1945）为纽约起草了交通规则并有著述[16]。其后，交通规则引起了政府的重视，许多国家都从制定交通规则入手开始制定汽车的公共管理规则。1949年，联合国成立运输和道路通讯委员会，着手开展道路交通管理国际化的工作。这一时期的汽车公共管理集中在调节行驶中的汽车与道路交通参与者关系这一狭小范围内，所以是较低级的管理。(https://www.daowen.com)
有后人评论《红旗法》阻碍了蒸汽机汽车在英国的发展，“把英国由世界级工厂变成了二流铁匠铺”[17]，这说明制定汽车的公共管理规则一开始就是一道费解的难题。《红旗法》可能出自于有人对初次出现快速移动的重物的安全性的担忧或恐惧，但立法初衷中的那一点有必要对可能伤害人身和财产的汽车实施公共管理的意识，却具有历史的先见。至于在当时条件下，是不是有限速的必要，是不是阻碍了英国工业的发展，后代人尽可评说。不过，《红旗法》在1896年就被废止了。
1908年，福特T型车问世，成为汽车开始进入百姓生活的标志，汽车的多元社会属性随之在一些国家逐渐显现出来，汽车与社会中度相关的时期由此开始。20世纪中叶，人们惊异地发现，汽车除了通过参与道路交通与社会相关之外，还具有诸多社会属性。这一时期最令人震惊的是，1943年的洛杉矶光化学污染等环境灾难向人们强烈地揭示了汽车的多元社会相关性——汽车不仅与同时同地参与道路交通的人相关，还与不在道路上的许多人的长期利益相关，进而产生了多方面的汽车公共管理的诉求，管理的范畴从道路交通延伸到汽车的性能，包括商务。为了适应日趋复杂的管理，管理规章从法律（law）到法规（regulation）到标准（standard）逐级细化，初步形成了系统的规则体系。20世纪50—60年代，美国、西欧各国（包括国际组织）、日本在完善道路交通管理的同时，开始制定规范汽车性能的公共管理规章，开启了系统管理汽车的多元社会属性之先河，尔后，发展中国家政府才参与到汽车公共管理的事务中来。这些法规从保障人身和财产安全、保护环境、节约资源、维护公平贸易、保障购车人的合法权益等角度，对汽车的结构、性能、品质、使用行为、交易规则、购车人的权益和制售者的义务做出了规定，以国家和政府的力量规范造车人、售车人、用车人之间，以及和其他相关人之间的利益关系。虽然管理的范围已越出了汽车性能，但这一时期对汽车的公共属性的管理主要还是围绕着汽车在进行的，还未对汽车属性的诸多外延实施全面的公共管理，所以处在汽车性能管理时期。
还在汽车业的襁褓时代，汽车就成为一桩国际贸易，随着一些汽车制造企业成长为跨国公司，各国汽车业的竞争随之成为国家之间的利益竞争。1990年，11个发达国家的汽车出口总量达17235910辆，日本的汽车出口比率占产量的43.2%，美国本土的汽车出口比率为8.4%，但美国汽车公司在加拿大的工厂的出口率为77.1%，德国和法国的汽车出口率同为55.6%，连后起的韩国的汽车出口率也达26.3%[18]，汽车业的国际竞争力成为某些国家国力盛衰的表征。由于美国汽车业没有预见到石油供给也会影响到汽车的技术性能，突如其来的两次石油危机使人们不能不考虑汽车的油耗水平，日本的小型轿车乘机大举进入美欧市场，使美欧的轿车，尤其是美国的高油耗大型轿车失去竞争力。1980—1993年，日本连续14年取代美国稳坐汽车产量世界第一的交椅，使美国的利益受损。由于大量使用汽车，在美国国内受到越来越大的环境和能源压力。另一方面，由于大量使用汽车加剧了石油消耗，20世纪90年代初，一些有远见的政治家和实业家开始意识到，化石燃料的不可再生性决定其必有被消耗殆尽的一天，寻找供汽车使用的可再生能源关系到未来国家和民族的长治久安。有鉴于此，才有了PNGV计划。以PNGV计划唤起大国竞争力意识为里程碑，标志着汽车与社会强相关时期的开始。随后，日本于2001年公布了日本汽车工程师协会（SAEJ）牵头制定的《汽车工业技术和发展战略研究报告》，提出了未来日本将在清洁汽车、新能源、道路交通安全、先进的车载通讯技术等领域里占领技术的制高点。欧洲主要的汽车制造企业于1994年成立了以“为增进欧洲汽车制造企业的竞争力而合作进行战略层面的研究和创新”为使命的欧洲汽车研究开发理事会（EUCAR）。所有这些由官方在幕前幕后导演的庞大计划和组织都传达一个信息，那就是汽车已经不再是简单的消费品和生产工具，汽车业的可持续发展能力关涉大国安全，已经成为大国之间实力博弈的重要筹码，并且可以预见，只要不出现消弭国家的意向，这种竞争就要持续进行下去。汽车与社会强相关的特征主要表现为：①通过可再生能源和后汽车的更替，在创造新的产业链的同时，也会推翻一些传统行业，使社会和全球的经济格局产生重大调整，新的产业链将比以前更广泛、更直接地连接社会的各层面；②由于汽车业的可持续发展能力将更具大国利益性，有可能影响到国际地位的调整，有关国家的政府，尤其是几个大国政府将出于本国长远利益的取向来谋划和制定汽车业发展战略。③与此同时，竞争的另一面——整合也在积极进行。20世纪80年代初在联合国组织的协调下开展了全球汽车法规协调工作，1998年，在原地域性多边技术法规框架协定《1958年协定书》的基础上达成全球性多边框架协定《1998年协定书》，构建起了各国共同协商制定全球统一的汽车技术法规的平台，为最终消除全球汽车贸易壁垒迈出了重要的一步，汽车业的全球整合和大国在此过程中的主导权的重要性显现端倪。此时，汽车与社会强相关的特征，即汽车重要的“软属性”——与大国的竞争力相关和将带动社会格局的创新性调整才凸现出来。随着汽车与社会强相关的特征逐渐显现，汽车公共管理也出现了适应性转变。2005年2月28日，人大常委会通过《可再生能源法》，以及2006年2月国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》前所未有地提出“必须把提高自主创新能力作为国家战略”就是这种适应性转变在中国的开端。目前，汽车与社会强相关的特征还只是初露水面，因而适应性转变的汽车公共管理的原则才开始以“计划”“研究报告”的文件形式浮出水面，这些计划、研究报告阐述的原则将经过修订和完善，逐步转化为法律、法规和标准，最终将成为既有法律效力，又具操作性的公共管理规则，汽车的公共管理才实质性地进入全面的社会功能管理时期。新时期的汽车公共管理将以管理的高度综合集成为特征，全面、有机地而非局域、支离地管理汽车的所有公共属性。
上述对贯穿全球汽车公共管理的历史、现状和未来的梳理，勾画出汽车与人类社会生活的关联从弱到强，从简单到复杂，从民生到民权的演进轮廓，有助于我们理解汽车和汽车的公共管理在历史、现实和未来的人类社会生活中的地位和作用。