6.4　汽车公共管理任重而道远

从1865年出台《红旗法》算起，汽车公共管理已经积淀了151年历史。简直不可想象，假如没有针对汽车的林林总总的规则，假如这些规则不能贯彻执行，汽车社会还能进化到现在的样子。那些在历史的不同时期起过规范作用的规则都是人类智慧结出的果实。虽然管理规则负有矫正社会上不当价值取向和行为习惯的责任，但规则不可避免地也要面对现实的挑战，不得不接受现实的制约。因此，在现实中，人们总是感觉到公共管理滞后于需要。

尽管现代汽车的主动安全和被动安全技术使得现代汽车的安全性能已经和20世纪30年代初不能同日共语，车祸如今却成了许多国家一大公民非正常死亡的原因。仍以美国为例，1997年的万车死亡率比1931年下降了84.3%，总数仍达40716人^[19]。80多年来，汽车的人类杀手形态不仅没有根本改变，反而愈显突出。尽管单车排放的污染物已经大为降低，以2000年美国轿车平均排放的HC、CO、NOx为例，分别比1950年代下降了78.5%、64.6%、76.0%，但汽车作为流动的污染源的性质并未改变，由于汽车的社会保有量迅速增长和其他燃烧装置改用较清洁的燃料（如城市民用燃煤改用燃气），故从排放的总量计算，汽车仍是对一些城市中的HC、CO、NOx、PM贡献大的污染源。在严格控制汽车排放的欧盟区，1999年至2004年五年间，道路交通排放的CO2仍然增长了26%。尽管汽车的燃油经济性一再提高，但人类却愈来愈深地陷入了对化石燃料的依赖。美国国会于1975年通过了《能源政策和节能法》，规定必须提高车辆的燃油经济性，据此针对轿车和轻型货车制定了公司平均燃料经济性（CAFE）评价标准，使美国每年节约550亿加仑燃油。几十年来，CAFE几经修改，虽然1982年限定的轻型货车的合并计算油耗率17.5mpg（表示每耗1加仑燃油可行驶17.5mile）在2007年被提高到22.2mpg，乘用车的限定油耗率由1978年的18.0mpg提高到1990年的27.5mpg，2011年再提高到30.2mpg，但由于汽车保有量和行驶里程的增长，美国的汽车每年竟然“喝下”9亿t石油（美国2005—2009年消耗量的平均值，根据BP的数据计算）中的相当部分。(https://www.daowen.com)

上举各例并不说明管理部门缺乏严格管理的愿望，相反，许多管理规则的内容恰恰是管理的主、客体反复博弈的结果。发达国家虽然通过公共管理使城市天空由浊变蓝、道路交通伤害统计指数下降，但从总体看，旧题未解，自动驾驶、分享用车等新的管理课题又来。作为公众，当然更希望公共管理部门多一些深谋远虑，多一些协调各方利益的技巧，多出台一些有利于长远利益的管理规则，因为当前公共管理遇到的难解之题正是由于当年的短见造成的。具体到中国的汽车公共管理，问题还要复杂一些。我国已建立起管理近三亿量级的机动车和道路交通的基本体系^[20]，这是总体评价汽车公共管理必须肯定的基本事实；但就效果和效率而言，我国的汽车公共管理总体水平还远落后于汽车社会的现实需求，与发达国家相比，汽车公共管理比技术、企业管理更为落后，人治色彩浓重，除重叠管理、越位管理和管理不为作外，误政^[21]、庸政^[22]、懒政管理也比较突出，有的管理事项已经演变为潜规则交易。这是讨论中国汽车公共管理不能不面对的一个严峻事实。