6.2 汽车的公共管理
在人类迄今为止所发明的全部机电产品中，恐怕再没有另一种产品像汽车这样与人类的公共生活亲密接触。汽车使用量之大，任何类似机电产品都难望其项背；汽车之无处不在，同为机动交通工具的火车、轮船、飞机均不可企及。汽车四处游弋，它既不像机床等设备那样，被固定在私有空间，也不像轮船、民航机那样沿设定的航道航行，更不像火车那样只能在轨道上行驶，它们虽具机动性，却不能像汽车那样穿梭于人类日常生活的空间，不像汽车那样，具备为大众拥有的必要性和可能性。为此，汽车无与伦比的机动性和大众参与性注定它和围绕着它所进行的活动都要受到比其他机动交通工具广泛得多的公共管理。高度机动加之消耗不可再生的石油资源，使汽车与公共利益搭上千丝万缕的联系。用量巨大再加个人私有，高倍放大了私利与公利、私利与私利的相关性。使得个体看来任何微小的效应都可能涌现出巨大的社会效应，使任何负责任的政府都不敢对汽车的公共管理掉以轻心。高度机动、用量巨大、大量消耗不可再生资源和个人支配构成了汽车区别于其他机电产品的特殊性，这四大特性决定了在制售用车的过程中，注定要在公共安全、生态环境、自然资源、公共交通、贸易交往等领域涌现出复杂的利益纠葛，产生竞争和排他，必须有公共部门对各方的行为加以规范，以保障公共利益不受侵害和实现个人的福祉。不能想象，如果没有对汽车安全功能的强制监管、排放限制、质量监督，汽车生产企业还会自觉加大研发投入，努力改进产品性能，不断提高产品质量；更不敢想象，如果没有行之有效的交通管理，人们的出行还能遵守秩序，道路交通还能畅通，公共交通安全还有保障，社会秩序还能维持；也不敢想象，如果没有交易规范，汽车贸易和汽车金融还能有今天的秩序和繁荣。总而言之，汽车的公共管理是汽车社会文明进步不可缺少的基本保障和促动力。实际上，对蒸汽机汽车的公共管理在现代形态的汽车（内燃机汽车）出现之前就已经开始了，之后，汽车的公共管理就与汽车如影随形。
汽车的公共管理是以政府为核心的公共部门为了实现公共利益而依法对与汽车有关的公共事务实施管理和提供服务的全部活动。定义之所以特别昭明公共部门的服务功能，正是基于服务型政府等公共管理新理论提出的。对公共部门的这种定位既合逻辑又合现实，一个由纳税人供养的机关或依靠公共资源生存的机构，如果仅仅行使管理的职能，而拒绝利用无偿占有的公共资源为纳税人提供必要的服务，其推理如何通得过逻辑的检验呢？实际上，服务是潜移默化的引导，在“润物”的过程中实施了“细无声”的管理。
人们围绕着制售用车所进行的一切活动都在两个领域里进行：公共领域和私人领域。在法理上，法律和规则赋予行为主体的私权范围都属受保护的私人领域，涉及到另一主体利益的行为就进入了公共领域，有关安全、环境、资源、国家安全和公共利益分配的领域组成了制售用车的公共领域范畴。制售用车行为的公共领域维系着广大公众的利益，公众的利益可能在这些领域里与制售用车者的利益冲突，例如，有的工厂为了迎合一部分车主低价购车的愿望，不惜缩减汽车必要的安全和环保功能，甚至做假，这种行为的结果虽然满足了买卖双方的愿望，却使他人受车祸伤害的概率增大和损害了他人享有良好生态的权益。虽然发生这种事实的后果对造成这一事实的主体方也有损害（因为损害发生在公共空间），但造成这一后果的行为人能够从获益中得到补偿，其他人则是无辜的利益受损者。制售用车的一些行为虽在公共空间里进行，但只要在法与规限定的界线内，就被视为私人领域的行为予以保护，如交易中的市场行为。一旦超越了法与规的界线，公共管理部门就有了干预的责任，例如，由于商业欺诈扰乱市场秩序，非法攫取他人财产，即为法律禁止。因此，交易中的欺诈行为就需要公共管理部门依法干预，触犯法律的要绳之以法。
好的公共管理机制一定要具备这样的功能：在这种制度的约束下，每个人在争取自己利益最大化的同时也在推进公众利益的最大化。坏的公共管理机制让一些人可以通过损害公众利益或他人利益来实现自己利益的最大化。公共管理学区分了公共领域和私人领域，为我们厘清了如何施行有效的公共管理的思路。我认为，好的、有效率的公共管理应该管住公共领域，放开私人领域。这也是善治（good governance）的前提。所谓“管住”，要在作动词补语表示牢固、稳当之义的“住”字上下功夫，就是要设计严密的制度，制定政策时讲究需要与可行的统一、愿望与能力的统一，审时度势，总体规划，分步实施，与时俱进；就是在执行上重实效，求真效，言必行，行必果，规出而实至；就是严密设计防范“公权”私用的制度，并且执行过硬，堵塞寻租者的一切可乘之隙。所谓“放开”就是放开束缚市场健康发展的所有条条框框，就是充分尊重经济规律，用好市场杠杆、自利杠杆，以四两拨千斤之举，让市场和自利这样的“看不见的手”为管理者做想做而做不到的事情、想做而做不好的事情。
基于这样的指导思想，我们的公共政策自然不会用行政手段去追求产业集中度，因为我们相信，产业集中度是市场公平竞争的产物；也不会为行业的准入设立投资额度的门槛，因为即使投资达到规定的额度，也化解不了客观上存在的风险，何况企业真正投入多少资金，还是个很难监管的事情。在公平竞争的市场环境里，企业的市场行为永远比政府管制更少失灵，因为企业比政府更接近它面临的那个市场。在产业准入的管理上，汽车公共管理集中精力要做只是：进入者一定要有生产出确确实实符合现行适用的全部国家标准的产品的实实在在的工程能力，此外还应附加一条前提，那就是职工的薪酬和福利一定要符合法律和规章的规定，绝不允许开办血汗工厂。这两条就是市场准入的门槛，如果能真正实施，就是足够高的门槛，因为工程能力不仅需用投资来支持，更需要人才的支持、制度和渠道的支持。至于产业集中度，公共部门只要营造出公平竞争的环境，管住企业的违规行为，依照公平的原则支持重组兼并行为（而不是行为的某些主体），集中度只是水到渠成的事情，哪一位经济人（homo economicus，economic man）不在竭力构建更安全、更高效的企业组织呢？
基于这样的指导思想，我们监管汽车产品的着力点自然会放在产品的生产一致性上，而不再只履行对送检样品的认可，因为送检只是手段不是目的，只是过程不是终结。政策设计就会放弃一刀切，体现出控制总体效果，放宽到达路径，执行上可以区别对待，以贯彻宁真勿假的原则。这样，许多曾经的监管难题不会再成为产品一致性监管的障碍，企业也会将精力集中于确保产品质量的一致性，而不再应付形形色色的认证和检查——你看到的就是我做到的，即使想打政策的擦边球也会付出昂贵的代价，最终得不偿失。公共管理部门和企业不再是猫—鼠关系，而是利益的联盟，公共管理部门的公信力自然会与日俱增。
基于这样的指导思想，经过对制售用车活动的公、私领域的梳理，我们的汽车公共管理自然会以管好安全、环境、资源、公正和国家安全领域里的公共事务为核心，集中心思和精力，竭力管好这些公共事务，而对私人领域全面开放。
放开私人领域，绝非放任自流。公共部门对于私人领域也负有预警和服务的责任，除了监督企业严格按照游戏规则出牌之外，公共部门也有责任利用自己掌握的信息（如大数据）和资源，发布风险忠告，对一些高风险的市场行为预先发出警示，提醒将要承担风险的人慎重决策。可以组建政府的“智库”，从事宏观经济和汽车市场研究，提供公共咨询和信息索引服务。所谓“公共咨询”即公益的、面向公众公开的咨询，如定期发布市场分析报告等。政府也可以委托专业的咨询公司做这项工作，前提条件是，委托的过程必须透明。
2005年发生的奥克斯汽车退市风波为我们思索如何做好汽车的公共管理提供了一个案例。一个“买壳”入业的企业在运营了一年零五个月之后不得不黯然退市，留下一地鸡毛不知该由谁来收拾，我们的公共管理部门对此不该深思吗？这个案例的典型之处在于，除暴露了管理缺失退市机制之外，对于改进我们的管理方法论也不无启示。如果在奥克斯入业之初（产业出现投资过热时），政府及时发出风险忠告，公布政府对未来市场需求的预测、已有的产能，以及风险分析，提醒投资者慎重行事，奥克斯的投资、瑞豪[11]的参与可能会理智一些，双方的合作可能会多一些防范风险的考虑。政府的风险忠告不仅只言风险存在何处，还应该公布必要的数据和风险形成的原因，把真相告诉公众，让公众自己选择。不仅企业要作抉择，消费者也会根据政府的忠告，比较理性地选择购买产品。企业也会在投资之前，充分考虑消费者的购买理性。当然，这种“理”治市场、无为而治是不是比中央管理部门深度介入企业跟地方政府联手与中央管理部门博弈的管理模式有效、多么有效，还取决于相关的制度设计。我深信，由后果的承担者依据市场做决策比凭感觉拍脑袋，又不对后果承担责任的人做审批要理智，要务实。在公共管理学的视角里，风险忠告和信息公示已跃出管理的窠臼，进入服务的领域了。在有的情况下，服务是比管理更有效的管理，因为避免非理智行为总比出了乱子后再来收拾乱局所付出的代价要小得多，当事人心灵的内省总比任何外部的强制来得有效而且恒久。很遗憾，奥克斯汽车退市风波过去11年之后，政府主管部门不仅没有针对风波暴露的管理漏洞制定对策，连当初承诺要建立的汽车企业退市机制也没有兑现。
案 例(https://www.daowen.com)
执行排放限值考验政府的公共管理能力
执行新的汽车排放限值一直在挑战中国政府的公共管理能力。GB 17691—2005规定，分别于2007年1月1日、2010年1月1日、2012年1月1日开始实施国Ⅲ、国Ⅳ、国Ⅴ排放限值，并各留有一年的过渡期。但规定了满足国Ⅲ限值车用柴油的标准GB 19147—2009却在2010年1月1日才开始实施，规定了满足国Ⅳ限值车用柴油的标准GB 19147—2013却在2013年2月7日才开始实施。汽油机汽车排放限值的开始实施日期与相配汽油标准的实施日期也有相似的错位。国家质监局和中国标准化管委会作为国标的主管政府部门，对于这些严重脱节的标准实施日期竟然浑然不察，并且再三开出这种玩笑，不能不让人怀疑它的责任心和业务能力，而美国和日本的油品标准与排放限值组成一个标准系列。如果当初我们的管理部门也把油品标准和排放限值放在一个标准系列来统筹设计，或许雾霾不至像今天这样闹心。
车—油不配既成现实之后，管理汽车业的发改委和环保总局公开打起了口水仗。发改委建议，先在城市实施国Ⅲ，逐步扩大区域，油到车到，最终覆盖全国。但环保总局坚持无视油不达标的事实，在国Ⅲ的实施日期上不作让步。实际上，发生车—油不配已不仅此一次，2003年1月1日，北京市开始实施国Ⅱ排放标准，但北京的国Ⅱ车延后了22个月才喝上配套的油，2004年7月1日，全国实施国Ⅱ排放标准，直到2005年7月全国才用上可达国Ⅱ排放的油。在开始实施国Ⅳ的期限分别过去半年和一年后，环保部办公厅于2010年12月21日复函中国汽车工业协会，宣布压燃式发动机和汽车的全面实施期限推迟一年，延至2012年1月1日，轻型柴油机汽车的全面实施期限推迟两年，延至2013年7月1日，其余类型的实施日期不变。2011年12月29日环保部发布当年第92号公告，再次推迟实施国Ⅳ的期限：“自2013年7月1日起，所有生产、进口、销售和注册登记的车用压燃式发动机与汽车必须符合国Ⅳ标准的要求。”但2013年7月1日过后，国Ⅲ车仍在销售和注册。工信部终于在2014年4月14日发布第27号公告，宣布自2014年12月31日起，废止适用于国家第三阶段汽车排放标准柴油车产品公告，2015年1月1日起销售的柴油机汽车必须符合国Ⅳ限值。一之谓甚，岂可再三。“27号公告”能告别儿戏吗？
排放限值实施日期一推再推集中暴露了中国公共管理政策从出台到施行过程中的草率与协调机制严重失灵，问题暴露后各方打起的口水仗则进一步暴露了中国汽车公共管理纠错机制的缺失。本来，直面现实，坦诚承认工作的失误，各管理部门迅速协调一致，协力弥补工作的缺陷，吸取教训，以防再误是维护政府公信和改进管理能力的最好选择，但各政府部门却置人民利益不顾，坚持各自为政，不惜自毁公信。这一事件也暴露了政府部门的责任意识极其淡薄，在长达数年时间里，政策一错再错，时机一误再误，致使空气污染成为尖锐的社会矛盾，但对于这样严重的失职，责任部门的上级和监察部门都没有启动追责程序，也没有人检讨失误的原因。授权而不课责，遗患无穷。
实施排放限值的博弈展现了中国企业的特殊生存方式。企业明知在规定的期限内施国Ⅲ、国Ⅳ排放限值的条件不成熟，却不通过法定渠道向主管部门诉求自己的主张，更不可能像当年IHC那样，依法通过诉讼主张自己的权利，而是采用偷梁换柱的方法，用“假国Ⅲ”（可关闭的EGR）和形形色色的“假国Ⅳ”蒙混过关。不思正道寻旁道是中国企业对付规则的特殊思维方式。垄断油料供应的“三桶油”则根本不把国标放在眼里——就这样的油，你爱用不用，反正三家之外，再无竞争的对手。中石化是中国为数不多的UNGC签约企业，怎能一到需要履约的时候，就把自己的誓言抛掷脑后呢？如此庄严的承诺难道也在做假吗？
他山之石
瑞典政府的“促绿”策略
瑞典本土不蕴藏石油，出于对石油危机的防范和保护环境的考虑，瑞典人萌生了摆脱依赖石油的政治抱负，于2007年宣布在2020年前摆脱对石油的依赖，着力于开发可再生能源。2013年投资可再生能源开发超10亿美元。据BP统计，2015年瑞典消费的非化石能源占一次能源消费总量的67.9%，消费的可再生能源占一次能源总量的43.6%，2015年产生物燃料的油当量70.1万t，人均70.9kg，是中国的40倍。
瑞典政府促使汽车“变绿”的策略与他国不同，其他国家通过政府补贴鼓励发展替代能源，瑞典却对使用石油征税。瑞典在1991年就实行了碳排放税。在一些城市，环保汽车可以不交停车费，还有政府退税，在斯德哥尔摩，开车进城要收取堵车费，但环保车可以减免。在这些政策的引导下，道路交通使用的汽油下降，碳排量减少。瑞典能源署署长Tomas Kaberger认为，通过政府补贴鼓励发展生物质能你得足够聪明，预先知道那种生物质能源最好，而通过对石油征税，企业会竞相寻找低成本的生物质能源。