6.5.2　公共组织理论

组织是按照一定宗旨和系统组建起来的集体。公共组织指以管理公共事务、维护公共利益、提供公共服务为基本职能的组织。政府是以管理好公共事务，提供良好的公共服务为宗旨依法建立起来的组织，是法律授权的公共管理主体，也被法律赋予了管理好共事务的责任。公共组织中还有一部分以追求公共利益为价值取向，被政府授权参与公共管理，协调公共利益关系，提供公共物品的非营利组织。公共组织以增加公共利益为目标，活动范围受法律限制，以拥有授权，接受公众监督，具有一定的独占性为特征。这些特征也是判别一个组织是不是公共组织的依据。

公共组织理论是公共管理学理论体系的重要组成部分，它指导组织结构的改革。公共组织结构的实质，说到底，是权力的分配，它构建出一个特定的权力场。公共组织的结构分为外部结构和内部结构。公共组织的外部结构构成了某公共组织在外部权力场中的位置，即被授予什么权力，授权的范围和制衡的格局在很大程度上决定了该组织的作为。内部结构则构建了外部授权的内部分配，是用权的一种形式，在很大程度上决定了该组织的效率和绩效。中国汽车公共管理中的多头管理、重叠管理的根源在管理权分配分散有余，集成不足。政府大部制改革后，汽车和道路交通的公共管理权仍然分散到12个中央部门中，主要管理权被分配给发改委、工信部、交通部、公安部、环保部和质监局。这些部委的工作目标各有侧重，思路各有偏重，又缺乏有效的沟通，必然政出多门，相互干扰，相互牵制，致使管理失灵，还加重了人民的负担。管理权碎片化导致责任碎片化，造成有利的事项人人伸手，无利的事项人人撒手，出了问题，也落不实问责的部门。怎样解开这个结，值得公共组织理论研究。按照按管理对象分工理论，以车-路-人一体为对象分配管理权，就可以考虑在交通部下设一专门部门统一管理主要的汽车公共事务。可参照公安部下设交通部公安局，负责航运、海事、港口公共安全工作，接受双重领导的体制，将交通警察划归交通部、公安部双重领导，从而整合权力，以破窘局。鉴于汽车与公共安全、环境、不可再生资源、社会公正等诸多社会事务深度相关，需不需要制定一部《机动车管理法》，统一分配机动车管理权并明确行使权力应该承担的责任呢？这些都需要在理论上先做研究，然后提出方案，供决策机关参考。(https://www.daowen.com)

中国的汽车公共管理还需要为理顺管理而研究一种现实情况。我国有一些营利性企业或企业的下属部门从事着政府部门授权的认证、审批检测等业务，显然不符合非营利组织的非分配性约束（non-distribution constraint^[23]）特征，使用了公共权力营利，收支又不接受公众的监督，怎能保证公正使用权力呢？由这样的组织行使公共权力，不免以政府的授权寻租。一些管理部门授权的驾校、高速公路救援公司随意利用授权的独占性或不充分竞争性高价收费，连连造出天价的奇闻来。公共管理领域需要企业参与，前提是不能突破公共管理必须公正的底线。如何破解这样的尴尬？怎样在保障公正的前提下发展非营利组织参与公共管理？是公共组织理论研究需要解答的问题。