6.5.3 开发汽车公共管理绩效考评指标体系
社会对公共管理绩效的认识经历了一个从关注投入到注重质量再到强调满足公众的需求，从注重即期绩效到强调未来绩效的过程。在这个过程中，公共管理本身也从规制型转向了效率型，再从效率型向绩效型、责任型、法治型转变。为此，将公共管理的绩效定义为：公共管理部门依法履行职能的投入所获取的从始至终的效果。这就表明，公共管理绩效不仅包括做了什么，还包括做得怎样、效果及影响如何，不仅表现为初期效果，更表现为最终结果。“以结果为本的公共部门绩效评估正是新公共管理运动所普遍推行的一项根本性措施。”[24]
绩效考评是落实公共管理以公众满意导向的一种形式，是落实公共管理的责任机制和顾客至上的管理理念的方式。绩效指标设计的外向化特征和多项性满意度调查，以及民间组织独立对公共管理绩效做评估都是让公众参与公共管理的途径。
和许多公共管理事务一样，中国汽车公共管理目前还没有绩效考核评价指标体系，使得人大和上级主管部门无从考核公共管理部门的工作绩效，公众无从监督公共管理部门的工作，对汽车公共管理部门的绩效管理也就无从谈起，汽车公共管理的绩效实际上处于放任的状态。公共管理部门对外宣传的绩效也多是公布投入了多少人力和资源，而少言实际效果，更不论满足需求的程度。在这样的状况下，公众不可能享受到满意的政府服务。绩效考评的缺失是公共管理部门缺乏提高工作绩效的内生动力的主要原因。
美国在20世纪40年代，英国在60年代就开始探索政府工作绩效评估的系统化、规范化，绩效评估的科学化更是新公共管理运动的一项内容，西方诸国（包括日本）已立法规范对政府部门工作绩效的评估，评估的公众导向化和外向化已成趋势[25]。我国的一些地方政府开展了聘请第三方评价政府工作绩效的尝试[26]。
公共管理绩效考评指标不是单一的，而是针对具体目标和对象设计的多元加权指标体系。好的公共管理、成功的公共管理、有效的公共管理与坏的公共管理、失败的公共管理、低效的公共管理之间客观上存在着区别，存在着考评其区别的指标体系。我们的任务就是揭示这些客观存在的考评指标体系。这些指标存在内在联系，既依存，又制约，客观地反映了现实世界的相关性，对外则表现出辩证统一的不可分性。只有指标体系的依存与制约才能保证评价的多向性，只有评价的多向性才能保证考评的科学与公道，避免单向指标带来的偏颇。汽车公共管理研究要注重对考核指标的多向性和关联性的研究，努力从单纯注重研究过程和程序进展到对绩效的研究，这是更具实质意义的研究。
绩效考评指标可一般地分为绩效指标、能力指标和工作态度指标三类，公共管理绩效考评是对公共组织的绩效考核，不是对个人的考核，多部公共管理学论著都把公共管理的绩效分为经济绩效、政治绩效、社会绩效和文化绩效[27]。曾瑞明（1969—）等指出，把经济业绩等同于政绩是片面的[28]。上述四方面的绩效处于相互依存与制约的辩证统一之中，简而言之，经济绩效激励有效投入，制约资源的挥霍浪费，防止脱离经济基础追求不切实际的政绩；政治绩效激励利用制度安排优化资源配置，制约管理的暗箱操作和各种寻租，是保障其他绩效持久稳定的基础；社会绩效是对经济绩效、政治绩效和文化绩效的检验；文化绩效则是取得经济绩效、政治绩效、社会绩效的基础。任何片面地、不恰当地强调某一方面或某几方面的绩效，或者忽视某方面的绩效，都会削弱公共管理的整体功能，损害公众的利益。
英国学者诺曼·弗林（Norman Flynn）在Public Sector Management（《公共部门管理》）中提出公共部门管理绩效的4E绩效评价取向——经济（economy）、效率（efficiency）、效果（effeciveness）和公平（equity）。前三E反映管理的工具理性，有灵与愚之分，第四E代表管理的伦理价值——追求正义公平，是管理要实现的目标，旨在考量目标的高下和达成度。
（1）经济
对经济的简单解释就是在取得预期效果的前提下，追求成本的最小化，这是新公共管理的一个重要改革方向。对绩效的经济性考评与追求在我国被忽视，或者说，我国汽车公共管理部门还不习惯于接受经济指标的制约。管理部门动用管理资源和社会资源搞集中整治前既没有节约的考虑，恐怕也没有用度的预算，在制定汽车公共管理政策和执行的方案时，很少考虑执行成本的经济性，尤其很少顾及降低公共物品的用户——企业和个体为此付出的成本，而无谓增加的这部分成本终将转嫁到产品的用户头上，最终受损的是供养政府的纳税人的利益。公共管理也不能不计及对实体社会资源的耗费[29]。汽车公共管理不计成本的状况应尽快终止，制定经济指标的意义就是迈出终止这种不正常状况的重要步骤。
经济指标是生产公共物品或提供公共服务耗费的资源、预算的执行结果、社会为某项管理付出的成本，以及某项管理实施后对经济增长的贡献，还应计及管理实施后相对人负担的变化。相对人负担相对减少并不一定就是好的管理，但管理效果改善而相对人负担降低或持平，或者管理效果维持不变而相对人负担降低一定是善治的管理。
当前中国行政的社会成本普遍居高，甚至有的行政部门为了小团体的利益而随意增大行政的社会成本，出现这种畸形现象与缺失行政的经济绩效评价不无关系，也只能通过建立起行政的经济绩效评价指标体系来加以制约。
（2）效率
效率可用下式表示
(https://www.daowen.com)
式中，E代表效率；O代表产出，即公共物品或服务获取的收益。在此，收益可以用经济的、政治的、社会的和文化的指标衡量；Ⅰ代表投入，即生产公共物品或提供公共服务的投入，也可能是经济的、政治的、社会的和文化的，如对管理主体的公信力和客体的信誉的消耗等。和一切效率指标一样，投入应是动态的概念，即变量为投入关于时间的函数。一种公共管理规章经旷日持久的实施与反实施的反复博弈却收不到预期的效果，投入的成本长期得不到预期的回报，能认为这样的管理经济吗？从式（6-1）中可看出，增大收益或降低投入可提高效率。效率指标表征的是单位投入的绩效，就汽车的公共管理而言，效率指标关注方法、手段的绩效，亦即资源配置的效率和办事效率。如何用好官僚机制、市场机制和非营利机制，落实公众的利益诉求是汽车公共管理必须直面的课题。
中国的公共管理部门素少效率意识。公众期望公共管理部门提高业务素质和简化办事程序以提高办事效率，更期望从制度安排上提高资源配置的效率，因为后者更能有效增进他们的福祉。资源配置的效率必须在公正的前提下评价，有人认为，效率和公平之间存在互为代价的关系[30]，但事实一再表明，效率和公平（公正而不偏袒）之间并非非此即彼地对立，也可以成为彼此促进的辩证统一体，事实也证明，凭借对一部分人的剥夺得来的效率终不长久，甚至会被颠覆。如何走出两者互为代价的困境，用效率增进公正，用公正促进效率是一个很值得用功研究的问题，在公共管理的各个绩效评价指标的设置上应有制约与促进关系的设计。
（3）效果
在弗林论述的语境中，对effeciveness一词直白的汉语理解就是“效果”。与经济指标和效率指标关注的重点不同，它关注的重点不在于投入的最小化或平均产出成本（效率的倒数）的最小化，而把评价的焦点对准结果与既定目标的一致性，衡量的标准是“目标是否达到”“乱局是否得以治理”“需求是否得到满足”“公众是否满意”等。它是对在多大程度上实现既定目标的评价，如，效果指标重点评价实施更严格的汽车尾气排放控制后，汽车排放的有害物质总量的变化，以及这种变化对空气质量的影响，如果有害物质的排放总量没有降低，或者对改善空气质量没有实现既定的贡献，那么就认为效果不佳，需要考虑采取其他的措施，而不在此计较耗费了多少资源。又如，用道路交通事故发生的频次来评价驾驶适性甄别的效果，而不评价甄别的过程。一项政策实施后，都应用统计数据评价实际效果。
（4）公正
传统的公共行政比较注重效果和效率，却不太关注社会的公平与正义。公共管理兴起以来，公正问题日益受到广泛的重视，成为衡量公共部门绩效的重要标准[31]。新公共管理以其强调社会公平和正义，以其对公共利益的扩展性理解而与传统公共行政区分开来。1993年，我国曾明确提出过“效率优先，兼顾公平”的发展原则，但十多年来效率优先积累起来的社会矛盾使政府和学术界逐渐认识到公平也是效率的重要保证，2005年10月，中央提出了在分配上“更加注重社会公平”予以完善，2006月9月又表述为共享改革和发展的成果。保障每一个公共管理的相对人都受到公正的待遇，保障资源配置的公正，保障弱势群体分享社会进步的成果应该成为政府和公共管理部门的重要绩效指标。意识形态的这种变化是文明重大进步的标志，在建设人本社会的大目标下积极探索汽车公共管理的公正评价指标，对于保障汽车社会的长治久安和汽车文明在中国的持续进步具有深远的意义。
为此，公共政策的设计者必须思考一个重要的问题：公共政策怎样使社会福利最大化，而不是个别人或个别群体的福利最大化？美国匹兹堡大学教授威廉·N.邓恩（William N.Dunn）总结了公正的四种模式：①个人福利最大化，即试图同时使所有个人的福利最大化。邓恩认为，即使在只有两人三种选择的情况下也是不可能的，因为需要在所有个人价值的基础上进行单一的传递性偏好排序。②保障最低福利。一种公共政策实施之后，在一些人的境遇变好的同时，不能使另一些人的境遇变糟，这就是帕累托最优（Pareto Optimun）。邓恩认为，帕累托标准也难以实现，因为多数政策都要通过向一些人征税使其受损，从而向另一些人提供服务使其受益。③净福利最大化。增加净福利，但假设最终的收益可用来补偿受损者。其基础是卡尔多-希克斯准则（Kaldor-Hicks criterion）：如果有净收益（总收入减去总成本），并且获益者能补偿受损者，那么，这种社会状态就优于另一种状态，但并不要求受损者真正得到补偿，从而回避了公平问题。④再分配福利最大化。约翰·罗尔斯提出了再分配的一种标准：如果社会处于能使条件恶化的社会成员的收益增加，那么，这种社会状态就优于另一种状态[32]。邓恩的研究给设计公正性绩效考核指标提供了启示。
此外，回应性指标也不能忽视。回应性指标是指效率、效果和公平指标是否真实、全面地反映了各种人群的需求、偏好和价值观，例如，我国十字路口的通行管理满足了机动车的通行需求，但对行人的安全需求却没有充分回应。北京市公安局一位负责交通信号时间设计的警官在央视《360°》节目中承认，交通信号灯闪亮的时间设置比较多地考虑了机动车的通行。人行横道的绿灯指示时间设定虽然回应了健康青壮年人过街的生理能力，但对于老年人、儿童、残障人士过街的生理能力却没有回应，使他们过街发生困难。
在路权的分配上，不乏回应不公正的实例。在一些城市里，不断采用缩小行人和非机动车道宽度的方法来增大机动车道的通量，即用降低对行人和非机动车使用人的回应来换取机动车的通行效率。一些城市在以保障机动车畅通为目的的主干道路改造中，漠视行人和非机动车通行者的权益，缩小人行道或不设非机动车道，迫使行人和非机动车使用者冒险使用机动车道，或让非机动车无奈驶上人行道，造成事故隐患。有一个省会城市一条宽阔的大街竟然不设人行道，让行人与机动车和非机动车混行。有的非封闭干线公路不设人行和非机动车道，让汽车在行人身边奔驰。行走权是天赋之权，行走权高于行车权是交通权公正的基本准则。像图6-1那样用牺牲行路权来保障行车权的做法显然失之公正。自行车是一种便捷的绿色出行工具，为许多无条件购车和环保人士使用，在发达国家得到鼓励与提倡。上海浦东世纪大道等多条市区街道禁止自行车通行，使骑车出行的附近住民比以前不便（境遇变坏）。世纪大道禁止自行车通行的理由竟是“该路设计为观光大道”，环保的自行车是怕人看见的不雅之物吗？满街奔驰汽车就是国际大都市的标志性风光吗？君不见，德国的大城市却在打造宽敞且专享的慢行通道。其实，禁行自行车恰恰暴露了城市管理者的浅薄与偏见，市民有理由问：这座城市究竟是为我们而建，还是为汽车而造？WHO总干事陈冯富珍（1947—）指出：“今天，这些道路使用者（指行人和自行车骑行者——作者）在交通体系和规划政策中已被忽略。”[33]更不可思议的是，在原本狭窄的人行道上植树，摆花，或者干脆把机动车道旁的地用灌木拦成绿化带，迫使行人与机动车共行一道。面对这样的绿化和美化，我们要大声问一声：这样的绿化和美化究竟为了谁？
图6-1 只容一人勉强通过的人行道，行人突然掉入车道很可能被弛来的汽车撞倒
道路畅通理应包括人行道和非机动车道畅通，但具有社会话语权的人多是用专车、私车出行者，他们可以发声评价管理者的业绩，步行、骑车、乘公交出行的人大多没有评价管理者业绩的话语权，限制步行和骑车出行者利益的真实原因在于弱势人群的评价影响不到对管理者的评价，为博得对管理者业绩的好评而牺牲弱势人群的利益是“理性经济人”做出的选择。可见，平等的社会话语权与选择权对于实现公正的公共管理有多么重要。
通过发展公交满足多数人的交通权已经成为一些城市管理当局的行动。北京市采取地铁开新线、公交车路权优先、IC卡打折、改善公交车况、建封闭站台、集中换乘等多种措施便利普通百姓出行，尤其是保障低收入人群使用公共交通的权利。2007年，北京市财政预算安排49.79亿元支持公共交通的发展，仅刷卡优惠一项，就预计安排补贴34亿元[34]。但如果中央财政为改善首都的公共交通给予过度的倾斜性支持，这一公共政策的公正性也受到质疑。
制定绩效考核评价指标不可避免地会遇到指标量化的问题，一些指标可以货币、物理量、概率等数量表示，有的可折算为数量表示。量化参数明了、直观，便于比较，基于此理，一切可以量化的指标都应以量化的形式表示。但比较这些量化指标的时候应注意外部条件对量化的影响，例如，道路交通事故的死、伤人数不能用来判定两地区交管部门的效果绩效孰优孰劣，因为两地的机动车保有量、人口数量不同，用万车死、伤率和单位人口死、伤率评价就比较科学。如果两地的经济发展水平相距悬殊，万车死、伤率或单位人口死、伤率也难以准确比较两地交管部门效果绩效的高下，因为道路基础设施的投入和交通管理手段的现代化注定要与当地的经济发展水平相适应。只有排除了这些外部影响因素，在同等的基础上比较这些量化指标才有意义。有一些指标虽较难量化却非常重要，这类指标以公众享用公共物品和服务的内心感受为代表。这种感受以个人的期望与对现实的认知所做的比较为主，受到个人的经历、社会地位、经济收入、文化水平、偏好、性格等因素的影响，是复杂的心理活动的结果。“让人民满意”是汽车公共管理的终极评价准绳，必须高度重视“满意”的评价指标。“满意”是心理感受的结果而不是刻板的统计数据，因而可以借鉴心理测试的方法，开发出能够真实反映民声的的测评量模。